Согласно пунктам 3,4 действующей Методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года, коррупциогенные факторы разделяются на две группы:
1) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
2) коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
Методика, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, содержит 11 коррупциогенных факторов.
1. Широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Любая властная деятельность предполагает определенную долю усмотрения органов и должностных лиц, ее реализующих. Этим обеспечивается необходимый объем самостоятельности при принятии тех или иных решений. Вместе с тем, объем такой самостоятельности не может быть абсолютным, поскольку это неизбежно приведет к произвольному принятию решений.
Необоснованное расширение дискреционных полномочий является фактором коррупциогенности. Диагностировать расширение дискреционных полномочий можно посредством анализа следующих основных элементов управленческой деятельности.
А) Основания принятия решений. У должностного лица, как правило, есть возможность выбора как минимум из двух вариантов решений – положительного (разрешение) и отрицательного (отказ). Коррупциогенность возникает в том случае, если нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов поведения без установления четких оснований, обусловливающих принятие того или иного решения.
Б) Сроки принятия решений. Зачастую практически невозможно определить срок выполнения того или иного административного действия, либо процедуры. Риск коррупционных проявлений возрастает с увеличением продолжительности таких сроков или с установлением широкого периода времени совершения отдельных действий (принятия решений), а также при отсутствии таких сроков.
В качестве примера можно привести такое положение: «сообщение об операции незамедлительно передается специальному должностному лицу для принятия решения о целесообразности его представления руководителю организации ». При этом использование категории оценочного характера «незамедлительно » не позволяет точно определить срок, в течение которого указанная обязанность должна быть исполнена.
В) Дублирующие полномочия. Коррупциогенность вызывает установление дублирующих полномочий различных должностных лиц в рамках одного органа. Наличие дублирующих полномочий, как правило, является следствием нечеткого разграничения компетенции указанных должностных лиц.
В качестве примера можно привести дублирование полномочий лиц, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Как правило, такие полномочия являются параллельными, что следует рассматривать как следствие нечеткого разграничения компетенции контрольных и надзорных органов в рассматриваемой сфере.
Дискреционные полномочия могут устанавливаться с помощью таких формул, как: «при наличии уважительных причин орган может разрешить...», «решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам...», «проинформировать в кратчайшие сроки» и т.д.
2. Определение компетенции по формулам «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Во многих нормативных правовых актах компетенция органа власти (должностного лица) при реализации различного рода полномочий (разрешительных, контрольных и т.д.) определяется по формулам «вправе», «может». В теории права обязанности и права для органов власти неразрывно связаны и образуют полномочия. Разделение прав и обязанностей в нормативных правовых актах создают иллюзию возможности реализовывать полномочия как права. При этом осуществление таких «прав» может ставиться в зависимость от ненадлежащей выгоды. Порядок и условия исполнения соответствующих полномочий должны быть четко регламентированы. Случаи определения компетенций по формуле «вправе» должны быть сведены к минимуму находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий.
Например,в положении об организации и осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулярным межмуниципальным маршрутам в пригородном и междугородном сообщениях указано:
«Маршрут может быть закрыт или приостановлен в случаях:
– отказа перевозчика обслуживать маршрут;
– принятия Министерством строительства, архитектуры и транспорта соответствующего решения, связанного с неоднократными нарушениями перевозчиком требований Положения;
– невозможности выполнить перевозку в сложных дорожных или метеорологических условиях.
В случае систематического несоблюдения перевозчиком требований, предъявляемых к организации и осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом по автобусному маршруту общего пользования в пригородном (межрайонном) и междугородном сообщениях в Министерство строительства, архитектуры и транспорта может принять решение о передаче права обслуживания маршрута другому перевозчику в порядке, установленном пунктом 3.1 Положения.»
Формулировки «может быть», «может принять», дают уполномоченному органу государственной власти возможность использовать соответствующе полномочия, по собственному усмотрению.
Пример: «Лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование». (Часть 1 статьи 44 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»). Использование формулировки «может быть направлено » Позволяет произвольно решать вопрос о направлении на медицинское освидетельствование.
3. Выборочное изменение объема прав и обязанностей – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
Нормативные правовые акты могут предусматривать для граждан и организаций запреты, ограничения, либо напротив, создавать для них исключения из общего порядка и привилегии. Такие изменения объема прав организаций порождают коррупциогенность в том случае, если они осуществляются исключительно по усмотрению должностных лиц не основанном на установленных нормативными правовыми актами условиях принятия решений.
Например, в законодательных актах, как правило, не прописано, какие именно сведения должны предоставлять юридические и физические лица и каков их характер. Тем самым создаются условия для выборочного изменения объема прав и обязанностей указанных субъектов права.
Зачастую применяется такая формула: «по согласованию с уполномоченным органом указанная информация может представляться на бумажном носителе» (а не на электронном). Тем самым создаются предпосылки для избирательного подхода к выборочному применению органом государственной власти способа представления соответствующей информации.
4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Данный коррупциогенный фактор проявляется в подзаконной регламентации вопросов, значимость которых, обусловливает необходимость их разрешения на уровне закона. Необходимо чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия регламентировались законом. В противном случае, менее прозрачный порядок подзаконного нормотворчества может способствовать коррупционным проявлениям. Зачастую такие акты противоречат закону. Среди их положений присутствуют коррупциогенные нормы.
Для выявления данного коррупциогенного фактора эксперту следует, не ограничиваясь текстом анализируемого нормативного правового акта, проверить подзаконный нормативный правовой акт на коррупциогенность. Также следует отметить, что законодательный акт, как и подзаконный нормативный правовой акт, может предусматривать широкие возможности локального нормотворчества, что свидетельствует о не выполнении регулирующих функций органом власти. Оставляя подобные пробелы для самостоятельного восполнения другими субъектами права, законодательный акт может поощрять легализацию реально применяемых коррупциогенных схем. На наличие рассматриваемого коррупциогенного фактора в тексте нормативного правового акта указывают отсылочные и бланкетные нормы.
Например, в законодательстве Российской Федерации часто встречаются случаи двухступенчатого делегирования нормотворческих полномочий:
Вначале порядок установления федеральных норм делегируется Правительству Российской Федерации. Впоследствии установление таких норм Правительство Российской Федерации делегирует федеральным органам исполнительной власти и/или их подведомственным организациям.
5. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Деятельность любого органа власти должна быть основана на компетенции этого органа. Он не вправе выходить за ее пределы, обозначенные в статутном акте. Нарушения установленного объема компетенции может выражаться:
– в принятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должны решаться на уровне законодательного акта;
– в принятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должны регламентироваться нормативными правовыми актами других органов.
Для выявления данного коррупциогенного фактора эксперту необходимо проанализировать статутный акт, определяющий компетенцию органа, принявшего нормативный правовой акт (закон, положение об органе в установленной сфере). При этом необходимо определить, насколько принятие нормативного правового акта соответствует полномочиям органа.
В качестве примера можно рассмотреть следующую ситуацию. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ установлено, что впредь до утверждения федеральными органами административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе утверждать соответствующие административные регламенты, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации. Вместе с тем, на практике встречаются случаи, когда соответствующие административные регламенты утверждаются иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации за пределами их компетенции.
6. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Для определения законодательного пробела необходимо провести анализ того, насколько достигаются цели и задачи правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, все ли они раскрываются и конкретизируются. В качестве типичного недостатка действующего законодательства, основанного на пробелах правового регулирования можно отметить принятие субъектами Российской Федерации подзаконных актов по вопросам регламентации отношений, которые должны регулироваться законом.
Например, проект Закона Ульяновской области «О содержании домашних животных в Ульяновской области» устанавливает, что он регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ульяновской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил.В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы отмечается, что п. 1 ст. 1 данного Закона устанавливает, что он регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ульяновской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил.Согласно статье 137 Гражданского кодекса Российской Федерации к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. Законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять соответствующие законы на уровне субъектов Российской Федерации,в настоящее время отсутствует. Следовательно, принятие субъектом Российской Федерации указанного Закона является заполнением законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий.
7. Отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Коррупциогенность повышается в случае, если отсутствует четкий порядок совершения отдельных действий и административных процедур. Административные процедуры должны содержать сроки и последовательность совершение административных действий, в рамках которых принимаются решения, получается и используется информация, рассматриваются обращения граждан и организаций, проводится контроль, получаются разрешения и т.д.
В качестве примера можно привести юридическую конструкцию, когда в положении об органе финансового мониторинга отсутствуют указания его функции или данные функции могут быть закреплены в других подзаконных нормативных правовых актах, что создает трудности для их восприятия в качестве единого целого.
8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Конкурсные (аукционные процедуры) призваны обеспечить максимальную открытость принятия решения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного и качественного предложения из наибольшего количества предложений.
На практике встречаются случаи предоставления преимущества одному претенденту или группе претендентов без проведения конкурсных процедур в случаях, если другие претенденты, подавшие заявки на участие в конкурсе, не отвечают установленным требованиям и критериям.
Согласно Порядку проведения аукционов с целью реализации на внутреннем рынке из государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации необработанных природных алмазов специальных размеров массой 10,8 карата и более, утвержденный приказом Минфина России от 5 июня 2001 г. № 42-н (п.7) к участию в аукционе не допускаются организации:
а) находящиеся в состоянии реорганизации, ликвидации или банкротства;
б) сообщившие о себе недостоверные сведения;
в) не имеющие лицензий на осуществление деятельности по обработке драгоценных камней.
Однако в постановлении Правительства РФ от 26 марта 2001 г. № 233 «Об утверждении правил реализации на внутреннем рынке алмазов специальных размеров массой 10,8 карата и более», говорится о том, что к участию в аукционе допускаются российские организации. Таким образом, о регулирование торгов, допускает коллизии. Кроме того, установление ограничений в аукционе не должно осуществляться на подзаконном уровне.
9. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Для выявления данного коррупциогенного фактора необходимо определить все случаи, когда нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности. Затем необходимо оценить настолько эти условия (требования) обременительны, превышают ли они доступный для субъекта права уровень. В случае если указанные требования превышают допустимый уровень – риск возникновения коррупционных отношений возрастает.
Так, рассматриваемый коррупциогенный фактор содержат такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур. Наиболее часто данный коррупциогенный фактор проявляется при регламентации разрешительных и регистрационных полномочий. Указанный фактор диагностируется при анализе требований к заявителю при изучении перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной.
Не редки также случаи, когда рассматриваемый коррупциогенный фактор встречается при установлении юридической ответственности, когда наказание несопоставимо с реальной степенью опасности правонарушения. В этих случаях возникает соблазн уйти от ответственности «уплатив» меньшую сумму в виде ненадлежащей выгоды другой стороне коррупционной сделки.
10. Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
В ряде случаев предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, в условиях отсутствия их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения должностных лиц, которые в этих условиях имеют возможность действовать по своему усмотрению. Для выявления отмеченного коррупциогенного фактора необходимо оценить возможные действия должностных лиц в привязке к предоставляемой заявителю возможности права свободного выбора способа или сроков совершения действий.
Пример: Проект административного регламента предоставления государственной услуги:
«При желании заявителя он может устранить препятствия позднее (после подачи документов на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции) путем предоставления дополнительных или исправленных документов..».
11. Юридико-лингвистическая неопределенность –
Данный коррупциогенный фактор является одним из наиболее распространенных и имеет следующие проявления.
А) Употребление неустоявшихся терминов. Неустоявшимися являются термины, содержание которых является неочевидным для неопределенного круга лиц, которому адресован нормативный правовой акт и не используемых в действующем законодательстве.
Б) Употребление двусмысленных терминов. Такие термины имеют двоякий смысл, который может быть определен в зависимости от конкретной ситуации. Например, термин «понуждение».
В) Использование категорий оценочного характера. В качестве примеров можно привести следующие категории: «обоснованные и доступные меры»; «с учетом особенностей»; «запутанный или необычный характер»; «повышенное внимание»; «достаточные основания» и т.д.
Эти недочеты способны приводить к коррупционным проявлениям, поскольку расширяют дискреционные полномочия органов власти (их должностных лиц). Особенную опасность представляют неопределенные положения, налагающие юридические обязанности и ответственность.
В качестве примера можно привести положение уголовного кодекса, в котором предусматривается возможность освобождения от уголовной ответственности лица, совершившего финансирование террористической деятельности. При этом используется такое условие: «если это лицо своевременно заявило о содеянном и (или) иным образом способствовало предотвращению акта терроризма и выявлению этого преступления».
В отмеченном положении содержится коррупциогенный фактор – юридико-лингвистическая неопределенность, предусмотренный подпунктом «в» пункта 4 Методики, обусловленныйупотреблением категорий оценочного характера («своевременно», «иным образом способствовало»). При этом признаки своевременности не приводятся. Тем самым определение своевременности либо несвоевременности заявления целиком отводится на усмотрение суда.
В качестве еще одного примера можно привести следующее положение: сотрудник полиции, обращаясь с требованием к гражданину или осуществляя действия, ограничивающие права и свободы гражданина, обязан предъявить служебное удостоверение, кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно. Использование формулы«кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно» позволяет не предъявлять служебное удостоверение под надуманным предлогом.
Несмотря на расширение в полтора раза круга федеральных внесудебных субъектов административной юрисдикции, существенно увеличилась и компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Прежде всего, значительно возросло количество самих составов правонарушений, подведомственных исключительно судьям.
Кроме того, из девяти видов административных наказаний, установленных КоАП РФ, шесть (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация этого орудия или предмета; лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права; административный арест; дисквалификация; административное приостановление деятельности) вне зависимости от состава правонарушения, за которое они назначаются, находятся в исключительной юрисдикции судей. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства также в подавляющем большинстве случаев может быть назначено лишь судьями (исключение составляет только административное выдворение за совершение правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – в этом случае оно может быть назначено должностными лицами пограничных органов).
И только административный штраф, да такое, по сути дела эфемерное наказание, как предупреждение, назначаются во внесудебном порядке (конечно, когда рассмотрение дел о правонарушениях, за совершение которых эти наказания применяются, не входит в компетенцию судей).
Если назначение административного ареста и раньше находилось в исключительной юрисдикции судьи, то включения в эту юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации являются новеллами КоАП РФ.
Говоря о подобном расширении компетенции судей, следует отметить, что вопрос о включении в их юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения был предрешен. Мы уже говорили, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В этой связи Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие предмета, что и учтено в КоАП РФ.
Введение же в компетенцию судей назначения наказаний в виде лишения физического лица ранее предоставленного ему специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации и таких новых, установленных КоАП РФ административных наказаний, как дисквалификация и административное приостановление деятельности, отражает положения Конституции РФ, направленные на соблюдение, защиту, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, реализацию принципа разделения властей, усиление роли в управлении государством судебной власти.
Все это во многом обусловило и появление новых субъектов судебной административной юрисдикции. Если согласно КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами (за исключением одного состава, входившего в компетенцию судей общих и военных судов), то, как мы уже отмечали, КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях в соответствии с их компетенцией рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов. Кроме того, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей (а также решение судьи по жалобе на постановление по делу, вынесенное любым субъектом административной юрисдикции), может быть обжаловано в вышестоящий суд.
В 2007 году судьями судов общей юрисдикции с учетом производства по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях рассмотрено примерно 5 миллионов дел, что составляет почти 35% всех дел рассмотренных судами общей юрисдикции за год. При этом важно отметить, что число дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, растет из года в год. За 2005 – 2007 гг. оно выросло с 3,8 миллионов до 5 миллионов, т.е. более чем на 30%.
По ряду составов административных правонарушений рост числа дел, рассматриваемых судьями судов общей юрисдикции, особенно очевиден. Так, например, ежегодно в среднем это число растет:
· по делам, связанным с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, – в 4 раза;
· по делам об административных правонарушениях, посягающих на права граждан, – в 3 раза;
· по делам, связанным с нарушениями законодательства о труде и об охране труда, – в 3 раза;
· по делам, связанным с административными правонарушениями, посягающими на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, – в 2 раза;
· по делам, связанным с потреблением наркотических средств или психотропных веществ, – в 2 раза;
· по делам, связанным с административными правонарушениями в области дорожного движения – в 1, 4 раза;
· по делам, связанным с неисполнением распоряжения судьи или судебного пристава, – в 1,3 раза.
Аналогичная картина наблюдается и в арбитражных судах.
Говоря об усилении роли судов в рассмотрении дел об административных правонарушениях, нельзя не затронуть следующую проблему. У специалистов нет однозначного мнения о необходимости и целесообразности дальнейшего расширения юрисдикционных полномочий судов по делам данной категории. Точка зрения, приветствующая подобное расширение, основывается на следующих обстоятельствах.
Прежде всего, Конституция РФ в ч. 1 ст. 118 провозгласила, что правосудие должно осуществляться только судом. Правосудие нередко определяется как правоприменительная деятельность суда. Но при такой трактовке этого термина указанное конституционное положение теряет какой-либо логический смысл, становится аналогичным высказыванию, что «масло масляное». Однако правосудие можно понимать и в широком смысле как суждение, основанное на праве, как принятие в соответствии с законом справедливого решения по делу, спору. Именно при такой интерпретации этого термина ч. 1 ст. 118 становится фундаментальным юридическим постулатом, положением, которое, отражая принцип разделения властей и соответствуя всему духу Конституции РФ, имеет непреходящее значение для обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц, в том числе и в административно-юрисдикционном процессе.
Однако, как уже говорилось, несмотря на расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в полтора раза увеличилось и число внесудебных субъектов административной юрисдикции. При этом подавляющее большинство дел рассматривается теми же органами исполнительной власти, сотрудники которых выявляют признаки этих правонарушений, осуществляют меры обеспечения производства по делу, составляют протоколы и другие необходимые документы. Другими словами, орган, обнаруживающий, собирающий, закрепляющий, а в ряде случаев и исследующий доказательства, сам же их оценивает и принимает по делу решение.
Да хорошо, если орган. Согласно действующему порядку производства по делам об административных правонарушениях по значительному числу составов правонарушений то же самое должностное лицо, которое обнаруживает признаки правонарушения и собирает доказательства, затем их оценивает и принимает по делу решение. Казалось бы, о какой при этом полноте, всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела может идти речь?
Действительно, анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с ошибками, не содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто являются «филькиной грамотой». Корпоративность интересов субъектов административной юрисдикции, нежелание «подставляться» обусловливают сокрытие имеющихся недочетов и принятие по таким материалам постановлений о назначении административных наказаний, которые также нередко следует оценить как «филькину грамоту». Естественно, что на решения по делам об административных правонарушениях поступают миллионы жалоб, многие из которых все равно приходится рассматривать судьям.
Не случайно многочисленные социологические исследования свидетельствуют, что многие лица, привлеченные к административной ответственности, высказываются за передачу рассмотрения дел об административных правонарушениях судьям. Особенно интересно, что сами лица, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность, нередко считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды. При этом многие из них достаточно объективно оценивают низкое качество своей работы, недостоверность ее результатов.
Все это не только не соответствует положениям ст. 118 Конституции РФ об осуществлении правосудия судом, но и не обеспечивает возможности реализации ряда других конституционных принципов, например, состязательности и равноправия сторон в процессе судопроизводства (ст. 123 Конституции РФ) и разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
Есть и второе обстоятельство, обусловливающее целесообразность передачи производства по делам об административных правонарушениях преимущественно судьям. Дело в том, что институт административной ответственности фактически приобрел новую природу. Одной из основных особенностей КоАП РФ в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, как мы уже неоднократно отмечали, является то, что новым Кодексом предусматривается значительное количество административных правонарушений, ответственность за совершение которых возлагается на юридических лиц и их должностных лиц.
Напомним, что к таким правонарушениям относятся в основном административные правонарушения, связанные с предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельностью данных субъектов. Это правонарушения: посягающие на права граждан; в области охраны собственности; охраны окружающей природной среды и природопользования; в промышленности, строительстве и энергетике; в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; в области связи и информации; предпринимательской деятельности; финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; в таможенной сфере; посягающие на институты государственной власти; против порядка управления и некоторые другие.
Административные штрафы, назначаемые юридическим лицам и их должностным лицам, лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за совершение указанных правонарушений во многих случаях составляют значительные размеры. В результате таких наказаний юридические лица и индивидуальные предприниматели в ряде случаев терпят значительные убытки, а иногда и просто не могут продолжать свою деятельность. Вопрос о качестве производства по делам об административных правонарушениях и правильности принятых по ним решений приобретает здесь особое значение. Все это обусловливает целесообразность рассмотрения подобных дел судьями, а не должностными лицами органов исполнительной власти.
Третье обстоятельство, определяющее точку зрения некоторых ученых о необходимости передачи производства по делам об административных правонарушениях в основном судьям, связано со следующим, как полагают эти специалисты, противоречием законодательства об административных правонарушениях Конституции РФ.
Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, Конституционный Суд РФ в своих решениях указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (что и учтено в КоАП РФ). А, как известно, согласно ст. 130 Гражданского кодекса РФ деньги являются движимым имуществом. Однако Конституционный Суд РФ напрямую не высказывался, является ли назначение наказания в виде административного штрафа лишением гражданина или юридического лица его имущества.
Отметим, что признание невозможности назначения административного штрафа во внесудебном порядке фактически означало бы моментальный крах всей системы административной юрисдикции, ибо штраф является основным, наиболее часто применяемым административным наказанием как для граждан, так и для юридических лиц и их должностных лиц. К столь резкому переходу в основном от внесудебного порядка назначения административных штрафов к их назначению исключительно судьями страна сегодня не готова.
На наш взгляд, суждение о необходимости подхода к административному штрафу, как к лишению имущества, далеко не бесспорно. Дело в том, что в соответствии со ст. 128 ГК РФ деньги (среди прочего) в качестве вещей относятся лишь к объектам гражданских прав. Не думается, что это автоматически, без каких-либо оговорок можно переносить на административно-правовые отношения.
Имеется и вторая точка зрения, представители которой отрицают возможность передачи всех дел об административных правонарушениях для рассмотрения судьям и не приветствуют дальнейшее неоправданное расширение их административно-юрисдикционных полномочий.
Мы, в частности, не считаем необходимым, а главное, возможным осуществление административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере, в ближайшей перспективе. Думается, о полной передаче в недалеком будущем дел об административных правонарушениях в компетенцию суда говорить не приходится. Ведь в стране, как уже отмечалось ранее, только сотрудниками милиции ежегодно наказывается до 90 миллионов административных правонарушений. За огромное количество административных правонарушений назначаются наказания другими субъектами административной юрисдикции. Кроме того, немало выявленных нарушений, будучи пресеченными, остаются без применения к виновному лицу мер административной ответственности. Не следует также забывать, что крайне велика латентность административных правонарушений. По оценкам экспертов, таких нарушений совершается в 10 – 12 раз больше, чем выявляется.
Конечно, столь большой объем работы по рассмотрению административных правонарушений сегодня явно не под силу судам. Более того, высказывается достаточное количество аргументов нецелесообразности в принципе полного отказа от внесудебной административной юрисдикции. Проблема есть и ее не надо замалчивать. Необходимо сформулировать стратегические направления развития института административной ответственности, совершенствования компетенции субъектов административной юрисдикции, обеспечения реализации принципа разделения властей в процессе производства по делам об административных правонарушениях, требований ст. 35 и 118 Конституции РФ.
Нельзя забывать о необходимости специализации органов, судей и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях. На целесообразность специализации судопроизводства, а также участия в нем экспертов-юристов у нас в стране должное внимание обращено весьма недавно. Так, практически во всех видах процесса в качестве экспертов до сих пор привлекаются лица, обладающие любыми специальными знаниями, как правило, за исключением тех, которые являются юридическими. И лишь конституционное судопроизводство отошло от представления, что судья сам знает закон. В Конституционный Суд РФ во многих случаях в качестве экспертов приглашаются высококвалифицированные юристы и на их разрешение выносятся вопросы чисто правового характера, касающиеся трактовки норм права.
Судьи, безусловно, не в состоянии в достаточной степени знать весь комплекс необходимых правовых актов управления и в надлежащей мере ориентироваться в тонкостях обширного административного законодательства, которое к тому же постоянно изменяется и развивается. И, конечно, им в ряде случаев не обойтись без экспертов. Но эксперты не могут подменять судью, который призван исследовать и оценить все доказательства, вынести решение по делу. Грамотно оценить, наряду с заключением эксперта, прочие, имеющиеся по делу доказательства, сможет только судья, также специализирующийся на рассмотрении данной категории дел – судья административного суда.
Идет много споров о том, включать производство по делам об административных правонарушениях в административное судопроизводство или нет? Большинство специалистов полагает, что дела об административных правонарушениях не относятся к административным делам. Однако в Арбитражном процессуальном кодексе РФ сказано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об административных правонарушениях.
Мы приветствуем именно такой подход – определение производства по делам об административных правонарушениях как частного случая всего административного судопроизводства, прежде всего, по чисто формальному обстоятельству. В Конституции РФ ничего не говорится о производстве по делам об административных правонарушениях. А между тем, как уже отмечалось, доля судебного рассмотрения этих правонарушений возрастает. Однако это и не конституционное, и не гражданское, и не уголовное судопроизводство, значит, административное судопроизводство.
Значительное число административных правонарушений предусмотрено КоАП РФ. Однако многие правонарушения, в том числе юридических и должностных лиц, установление ответственности за которые не входит в предмет ведения Российской Федерации, предусмотрены и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Мы неоднократно отмечали, что уже в настоящее время в разных регионах в дополнение к КоАП РФ сформулировано большое количество административных правонарушений юридических и должностных лиц. Причем число составов административных правонарушений юридических лиц и их должностных лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, постоянно возрастает.
Сказанное во многом обусловливается следующим обстоятельством. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. Между тем с учетом положений ст. 72 Конституции РФ, относящей административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, фактически допускается установление законами субъектов РФ ответственности за совершение административных правонарушений и для граждан.
Рассматривая данное противоречие, прежде всего, следует разобраться, об ограничении каких прав и свобод идет речь в ч.3 ст. 55 Конституции РФ? Исходя из текста данной части статьи, можно было бы предположить, что ограничение законом лишь федерального уровня обязательно для основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, указанных в гл. 2 Конституции РФ. Однако с учетом положений ч. 1 ст. 55 следует сделать вывод, что любые общепризнанные права и свободы также могут быть ограничены только федеральным законом.
Но в реальной действительности нормативными актами разного уровня гражданам предоставлены многие, самые разнообразные права и свободы, являющиеся производными от основных их прав и свобод. Ни одна, самая детальная классификация не способна учесть весь спектр имеющихся у граждан в различных сферах жизни таких прав и свобод. В этой связи в реальной действительности невозможно предусмотреть все случаи ограничений прав и свобод граждан лишь федеральными законами.
Как же соотнести необходимость установления норм об административных правонарушениях человека и гражданина только федеральным законом с положениями ст. 72 Конституции РФ? Нормы законодательства об административных правонарушениях составляют маленькую толику всего административного законодательства. Имея административное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в целом, вполне допустимо при этом отнести установление норм, касающихся административной ответственности за определенные правонарушения, лишь к полномочиям Российской Федерации.
В КоАП РФ это положение сформулировано в ст. 1.3, согласно которой к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. И если вопрос о возможных пределах установления административной ответственности для граждан законами субъектов РФ требует серьезного исследования, то установление этими законами административной ответственности для юридических и должностных лиц не вызывает никаких возражений.
Среди проступков юридических лиц и их должностных лиц, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях в субъектах РФ, значительное количество составляют правонарушения в сфере обеспечения общественной безопасности; охраны памятников истории и культуры; в жилищно-коммунальном комплексе; в области: ветеринарии и мелиорации земель и ряд других правонарушений.
Поскольку все это находится либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, либо в ведении самих субъектов РФ, по данным вопросам помимо федеральных актов или в дополнение к ним, исходя из положений ст. 72 и 73 Конституции РФ, в субъектах РФ принимается большое число своих законов и правовых актов управления, отражающих особенности соответствующей деятельности в различных регионах страны, специфику регионального управления в соответствующих отраслях и сферах хозяйства. В этой связи вполне естественно, что в дополнение к нормам КоАП РФ в субъектах РФ издаются нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц и их должностных лиц за нарушения положений региональных актов. Это должно способствовать эффективному решению субъектами РФ вопросов, касающихся предметов их собственного ведения и их полномочий по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.
Учитывая положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и исходя из наличия многих региональных особенностей в деятельности хозяйствующих субъектов, становится очевидной неизбежная направленность законодательства субъектов РФ на дальнейшее (причем более интенсивное по сравнению с федеральным законодательством) развитие института административной ответственности именно юридических и должностных лиц. Число составов административных правонарушений юридических и должностных лиц в законах субъектов РФ будет, по-видимому, постоянно возрастать.
Мы уже говорили, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, не только мировыми судьями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и уполномоченными органами (учреждениями) органов исполнительной власти субъектов РФ, а также административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ. Видимо, с возрастанием числа составов административных правонарушений юридических и должностных лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, неизбежно будет увеличиваться и количество различных региональных административных комиссий, иных коллегиальных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, уполномоченных на то органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ. Только мировым судьям здесь не справиться.
При этом всем судьям, административным комиссиям, другим коллегиальным органам федерального и регионального уровня, должностным лицам органов исполнительной власти Российской Федерации или субъектов РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе правонарушений юридических лиц и их должностных лиц, крайне важно обеспечить процесс доказывания по делу. Доказывание, как известно, это процесс установления объективной истины по делу, содержанием которого являются собирание, исследование, оценка и использование доказательств.
Рассматривая административное правонарушение, необходимо доказать, что имел место факт совершения проступка, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, виновно в его совершении, а также учесть ряд иных обстоятельств, которые могут повлиять на исход дела (наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств, сведения о характере и размере причиненного вреда и др.). Особое значение при этом имеет выяснение обстоятельств, связанных с установлением виновности лица в совершении административного проступка. Процесс доказывания направлен на выявление имевших место фактов, обстоятельств, их сущности, оценку значения для установления истины по делу и предусматривает, в частности, фиксацию в установленных законом порядке и формах полученных результатов для придания им статуса доказательства.
Поскольку административные правонарушения, допускаемые юридическими лицами (должностными лицами) в процессе их экономической, организационно–хозяйственной деятельности, являются достаточно специфичными, признаки этих правонарушений, как правило, могут быть выявлены только лицами, обладающими специальными знаниями, в том числе в области административного законодательства. Без таких специальных знаний нередко невозможно правильно и полно описать существо правонарушения, определить какие правила, нормы и инструкции нарушены.
Но главное, по большинству составов административных правонарушений подобными специальными знаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела. В противном случае многие доказательства могут быть исследованы без надлежащей полноты и всесторонности и оценены недостаточно объективно. Можно привести немало примеров, когда постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти, были значительно лучше аргументированы и обоснованы обстоятельствами, установленными при рассмотрении дела, чем постановления судей, не говоря уже о постановлениях, вынесенных административными комиссиями и иными коллегиальными органами.
Между тем рассмотрение большого числа из указанных правонарушений входит в компетенцию мировых судей, судей районных судов, а правонарушений регионального уровня – в компетенцию административных комиссий и иных коллегиальных органов, создаваемых в субъектах РФ в соответствии с их законами.
Районные суды призваны также рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные как мировыми судьями, так и всеми остальными субъектами административной юрисдикции, среди которых большинство составляют должностные лица федеральных органов исполнительной власти, учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ. Другими словами, районные суды зачастую рассматривают жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные субъектами, обладающими, как правило, такими знаниями административного законодательства, которыми сам судья может не обладать.
Таким образом, с одной стороны, мы преследуем благую цель – пытаемся улучшить качество рассмотрения дел об административных правонарушениях, обеспечить принятие по ним обоснованных и объективных решений (за счет передачи их рассмотрения из органов исполнительной власти в суды). Но, с другой стороны, осложняем ситуацию, передавая рассмотрение этих дел от специалистов к людям, не являющимся специалистами в этих узких сферах.
Решение проблемы видится, во-первых, в постепенной, по мере создания административных судов передаче дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, в административные суды. Судьи этих судов неизбежно будут специализироваться как в определенных сферах административного законодательства, так и в деятельности соответствующих субъектов административных правоотношений.
Передача соответствующих дел об административных правонарушениях из юрисдикции районных судов в юрисдикцию административных судов способствовала бы усилению роли последних в обеспечении развития экономики страны, судебной защите субъектов экономической деятельности. В этой связи специализация административных судов должна быть направлена не только на разрешение на профессиональном уровне публично-правовых споров между органами государственной власти, споров, связанных с оспариванием правовых актов органов государственной власти (или органов местного самоуправления), но и на качественное, объективное рассмотрение правонарушений в сфере административно-правовых отношений.
Это обусловливало бы реальную возможность повышения качества производства по многим делам об административных правонарушениях, в том числе нарушениях, совершенных юридическими лицами и их должностными лицами, а в конечном счете способствовало бы усилению роли судебной власти вообще и административных судов, в частности, в защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Во-вторых, повышение качества производства по делам об административных правонарушениях невозможно и без развития института внесудебного рассмотрения дел данной категории. Уже отмечалось, что количество субъектов административной юрисдикции – органов исполнительной власти постоянно растет. Это, видимо, закономерно. Рассмотрим характерный случай.
Ранее мы затронули вопрос о создании нового субъекта административной юрисдикции – федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов. Казалось бы, почему производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных вновь введенными в КоАП РФ ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» и ст. 17.15 «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера», не поручить судьям? Ведь все остальные дела о правонарушениях в этой сфере рассматриваются судьями (ст. 23.1 КоАП РФ).
Дело в том, что как свидетельствует анализ правоприменительной практики по делам данной категории, в большинстве регионов страны до 1 февраля 2008 г. при квалификации деяний, связанных, например, с противодействием работе судебных приставов-исполнителей, их рассматривали не как воспрепятствование законной деятельности судебных приставов-исполнителей (ст. 17.8 КоАП РФ), а как невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя (ст. 87 старого Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Причем такая практика не вызывала нареканий ни самих судей, ни прокуратуры, несмотря на то обстоятельство, что этим Законом был предусмотрен упрощенный порядок юрисдикционного производства, который фактически не мог обеспечить судебным приставам-исполнителям возможность полного, всестороннего и объективного рассмотрения подобных дел. Можно привести еще ряд аналогичных примеров.
В свою очередь судьи, которые реализовывали не упрощенное производство, а в полной мере предусмотренный КоАП РФ административно-юрисдикционный процесс, далеко не всегда рассматривали дела об административных правонарушениях в этой сфере с надлежащими полнотой, всесторонностью и объективностью. Качество рассмотрения таких дел судебными приставами-исполнителями, как правило, было лучше, а жалоб на назначенные ими наказания – меньше.
Во многом это объясняется тем, что судебные приставы-исполнители, как и должностные лица других органов исполнительной власти, рассматривающие дела об административных правонарушениях, обладают большим объемом специальных знаний, необходимых для рассмотрения конкретных дел, чем судьи. Это позволяет судебным приставам-исполнителям в ряде случаев полнее и всестороннее, чем судьям, исследовать доказательства, осуществлять их объективную оценку.
Думается, внесудебное рассмотрение дел об административных правонарушениях, как и судебное рассмотрение таких дел, будет развиваться и дальше. С расширением круга деятельности хозяйствующих субъектов и увеличением числа этих субъектов, совершенствованием государственного регулирования и управления их деятельностью, неизбежно возрастет количество предусматриваемых КоАП РФ и законами субъектов РФ составов административных правонарушений, и соответственно – совершаемых деликтов. Это в свою очередь обусловит увеличение числа внесудебных субъектов административной юрисдикции. В Российской Федерации появятся новые органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями, в регионах – уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ, различные административные комиссии. Однако и роль судов в административно-юрисдикционной деятельности будет весьма значительной.
§4. Административно-правовые споры о компетенции
В динамичной государственно - правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие, прежде всего, как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит, в конечном счете, эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.
Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения" 1 .
а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
б) споры органов исполнительной власти федерального уровня между собой;
в) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;
г) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
д) управленческие споры между органами местного самоуправления.
Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.
Чаще всего спор о компетенции применяется относительно закрепленного в статье 125 Конституции РФ права Конституционного суда РФ по разрешению споров:
1) между федеральными органами государственной власти;
2) между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ;
3) между высшими государственными органами субъектов РФ.
Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 - 95 гл. XI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции" Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.
Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между субъектами спора о компетенции. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами 1 .
В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.
Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.
Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем, императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий. Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.
Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений.
Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.
Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.
Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают "свободой усмотрения", своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.
Административно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:
1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;
2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;
3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).
Нарушение компетенции органа управления, в том числе превышение полномочий общего собрания, является существенным нарушением закона. Принятое при этом решение не имеет юридической силы независимо от того, нарушаются или нет при этом права и интересы участника общества, оспаривающего такие решения.
«Нарушение компетенции органа управления юридического лица, в данном случае превышение полномочий общего собрания общества, является существенным нарушением закона и такое решение не имеет юридической силы в целом или в соответствующей части, независимо от того, нарушаются или нет при этом права и интересы участника общества, оспаривающего такие решения. Аналогичная позиция высказана и Пленумами Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в совместном постановлении от 09.12.99 N 90/14 «О некоторых вопросах применения Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Постановление приводится в рамках .
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО — СИБИРСКОГО ОКРУГА
резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2010 года
постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2010 года
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Шукшиной В.С.
судей Каранкевича Е.А., Лукьяненко М.Ф.
с участием представителей сторон
от истца: не явились
от ответчика: не явились
от третьих лиц: не явились
рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Рудич Евгения Николаевича (истец), Игнатова Юрия Вячеславовича и Пак Леонида Владимировича (третьи лица) на решение Арбитражного суда Томской области от 20.10.2009, резолютивная часть решения объявлена 15.10.2009 (судья Токарев Е.А.), и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2009 (судьи Зубарева Л.Ф., Калиниченко Н.К., Мухина И.Н.) по делу N А67-4861/2009 по иску Рудич Евгения Николаевича, проживающего в г. Томске, к ООО «Томская производственная компания-2001» г. Томска, с участием третьих лиц — Игнатова Ю.В. и Пак Л.В., проживающих в г. Томске, о признании недействительными решений внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» по пунктам 2-5, 7, 11-15 вопросам повестки дня, оформленных протоколом от 30.04.2009,установил:
Рудич Евгений Николаевич обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании недействительными решений внеочередного общего собрания участников ООО «Томская производственная компания — 2001» (далее ТПК-2001, Общество), оформленных протоколом от 30.04.2009. В обоснование заявленных требований истец ссылался на статьи 8, 9, 26, 32, 36, 37, 40, 43 Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» (далее Закон об ООО) и те обстоятельства, что принятые на внеочередном общем собрании участников решения неправомочны, поскольку общее собрание созвано с нарушением процедуры его проведения и участник общества Рудич Е.Н. не имел возможности принять в нем участие; принятие решений по пунктам 2-5, 12-15 не входит в компетенцию общего собрания участников Общества; решение по пункту 7 повестки дня общего собрания противоречит Уставу ООО «ТПК-2001» и влечет за собой невозможность истца реализовать свое право на ознакомление с документацией Общества и парализует работу Общества (исковые требования уточнены в порядке статьи 49 АПК РФ).
До принятия решения арбитражный суд привлек к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Пак Леонида Владимировича и Игнатова Юрия Вячеславовича (учредители ТПК-2001).
В отзыве на исковое заявление Общество исковые требования признало в полном объеме, поясняло, что о проведенном участником Общества Игнатовым Ю.В. 30.04.2009 внеочередном общем собрании ответчик узнал только 13.05.2009; собрание проводилось с нарушением процедуры его созыва; указывало, что 30.04.2009 общее собрание участников ТПК-2001 не состоялось, о чем составлен протокол; в повестку дня общего собрания включались дополнительные вопросы, не указанные в повестке дня; некоторые решения общего собрания не входили в его компетенцию; по вопросу N 6 повестки дня решение общим собранием не принято; принятые на общем собрании решения об утверждении внутренних документов Общества, Регламент проведения общего собрания и Положение о порядке проведения заочного голосования в Обществе изменяют положения Устава ТПК-2001.
Привлеченные к участию в деле третьи лица в отзыве на исковое заявление выражали свое несогласие с заявленными истцом требованиями, утверждения истца о неуведомлении Общества в лице его исполнительного органа о проведении внеочередного общего собрания участников опровергали ссылкой на почтовое уведомление от 10.03.2009 и указывали, что необходимость проведения такого собрания участником Общества Игнатовым (45% уставного капитала) была вызвана тем, что Общество уклонилось дать ответ на поступившее от участника предложение о проведении общего собрания; ссылались на надлежащее уведомление участника Общества Рудич Е.Н. о созыве внеочередного общего собрания. Что касается повестки дня общего собрания, то подтверждали, что по предложению участника Общества Пак Л.В. в повестку дня общего собрания внесены дополнительные вопросы, что не противоречит пункту 2 статьи 36 Закона об ООО и доведено до сведения всех участников Общества. Причины неучастия Рудич Е.Н. в проводимом участником Общества Игнатовым Ю.В. общем собрании считали неуважительными и не доказанными. Принятые на общем собрании решения считали законными, соответствующими положениям Устава ТПК-2001 и Закону об ООО.
Решением Арбитражного суда Томской области от 20.10.2009, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2009, признаны недействительными решения внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» от 30.04.2009 по пунктам 2-5, 11-15 повестки дня. В остальной части иска отказано.
С кассационными жалобами на принятые по делу судебные решения обратились истец и третьи лица, которыми оспариваются судебные решения, как в части отказа в удовлетворении иска, так и в части удовлетворения исковых требований, дело предлагается направить на новое рассмотрение в тот же суд.
Истец (Рудич Е.Н.) оспаривает судебные акты арбитражного суда об отказе в признании недействительным решения по пункту 7 повестки дня протокола общего собрания от 30.04.2009 и полагает, что оценка внутреннего содержания принятых на общем собрании внутренних документов Общества входит в предмет заявленных требований и арбитражный суд обязан был этот вопрос рассмотреть, но не рассмотрел. Полагает, что арбитражные суды при рассмотрении седьмого вопроса повестки дня общего собрания участников неправильно истолковали положения статьи 43 (п. 1) Закона об ООО, неправильно установили предмет доказывания, не выяснили имеющие для дела значение существенные обстоятельства.
Игнатов Ю.В. и Пак Л.В. в кассационной жалобе оспаривают правомерность выводов арбитражного суда обеих инстанций о том, что вопросы под номером 2-5 и 11-15 повестки дня внеочередного общего собрания участников ТПК-2001 от 30.04.2009 незаконно включены в повестку дня общего собрания, в связи с чем, принятые по этим вопросам на общем собрании решения являются недействительными. Полагают, что действующее законодательство (ст. ст. 32, 33, 35, 36 Закона об ООО, п. 1 ст. 19 Устава ТПК-2001 и ст. 91 ГК РФ) не содержат запрета на принятие общим собранием участников общества решений по иным вопросам, помимо тех, которые отнесены законом к его компетенции.
Также заявители считают, что в судебных решениях арбитражные суды не обосновали, каким образом оспариваемые Рудич Е.Н. решения общего собрания участников общества затрагивают его права и законные интересы, как участника общества.
В отзыве на кассационные жалобы истца и третьих лиц Общество представило письменные возражения, в которых ссылалось на необоснованность доводов кассаторов, которые в кассационных жалобах повторяются и были предметом рассмотрения в арбитражных судах обеих инстанций. Принятые по делу решения ответчик считает правильными и мотивированными и полагает, что оснований к отмене обжалуемых заявителями судебных решений не имеется.
Рудич Е.Н. в отзыве на кассационную жалобу Игнатова Ю.В. и Пака Л.В. также указывал на отсутствие оснований для удовлетворении жалобы, считает не основанными на правильном толковании закона доводы этих участников Общества о том, что общее собрание участников общества полномочно без ограничений принимать решения по любым вопросам деятельности общества и полагает, что при признании такой позиции третьих лиц по делу правильной, теряет смысл установленная Законом об ООО и учредительными документами Общества компетенция этого органа юридического лица. В удовлетворении кассационной жалобы третьих лиц просил отказать.
Законность принятых по делу решений проверена судом кассационной инстанции в соответствии с правилами статей 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Основания для удовлетворения кассационных жалоб и отмены состоявшихся по делу решений судом кассационной инстанции не установлены.
Так арбитражным судом первой инстанции установлено, что ООО «Томская производственная компания-2001» создано 19.12.2001 и имеет статус действующего юридического лица, Устав которого утвержден 03.06.2006. Общество создано тремя участниками: Игнатовым Ю.В., Рудич Е.Н. с долей уставного капитала по 45% каждый и Пак Л.В. с долей уставного капитала 10 %. Суд установил, что на момент рассмотрения настоящего дела в суде первой инстанции директором общества являлся Филиппенко А.Н. (л.д. 69-72, 134-150 том 1).
04.03.2009 участник общества Игнатов Ю.В. направил исполнительному органу ТПК-2001 требование о проведении внеочередного общего собрания участников Общества, на которое был получен отрицательный ответ, что понудило Игнатова Ю.В. 17.03.2009 принять решение о проведении внеочередного общего собрания 30.04.2009, о чем своевременно участники Общества, в т.ч. Рудич Е.Н., были уведомлены (л.д.18-19 том 2, 101-104 том 1).
В требовании о проведении внеочередного общего собрания участников общества от 04.03.2009, направленном Обществу, указывались вопросы, подлежащие внесению в повестку дня общего собрания:
1. Определение основных направлений деятельности Общества, сдача в аренду собственного недвижимого имущества Общества;
5. Проведение экспертизы технического состояния всех объектов недвижимости Общества;
6. Проведение аудиторской проверки финансово-хозяйственной деятельности общества и утверждение аудиторской организации ООО «Аудиторская фирма «Лунина и К»;
7. Утверждение внутренних документов общества «ТПК-2001» — Положения о директоре, Положения о порядке принятия решений общим собранием участников общества «ТПК-2001» в отношении дочерних и зависимых обществ, Регламента проведения общего собрания участников, Положения о порядке проведения заочного голосования в Обществе;
8. Утверждение результатов деятельности Общества за 2007 год;
В требовании о проведении общего собрания указаны кандидатуры на должность директора и приложены проекты внутренних документов (л.д.99 том 1).
25.03.2009 участник общества Пак Л.В. передал Игнатову Ю.В. предложение о включении в повестку дня внеочередного общего собрания, назначенного на 30.04.2009, дополнительных вопросов (л.д.10-104 том 1), которые были приняты и включены в повестку дня. 30.03.2009 ценным письмом с описью вложения уведомление о включении в повестку дня внеочередного общего собрания 30.04.2009 дополнительных вопросов направлено участнику общества Рудичу Е.Н. и получено им 10.04.2009 (л.д. 105-108 том 1). Окончательная формулировка повестки дня общего собрания направлена Рудичу Е.Н. 10.04.2009 (л.д.109-110 том 1).
Таким образом, арбитражный суд установил, что участником ТПК-2001 Игнатовым Ю.В. не было допущено нарушений установленного Законом об ООО порядка проведения и созыва внеочередного общего собрания участников Общества.
30.04.2009 состоялось внеочередное общее собрание участников ООО «ТПК-2001», в котором приняли участие Игнатов Ю.В. (45% доли) и Пак Л.В. (10% доли).
В повестку дня собрания были включены вопросы:
1. Определение основных направлений деятельности общества, к которым отнесен вопрос о сдаче в аренду собственного недвижимого имущества Общества;
2. Отказ от договоров безвозмездного пользования N 1с, 2с, 3с, 4с, 5с, 6с, 7с, 8с, 9с, 10 от 01.01.2005;
3. Об установлении с 01.01.2009 минимальной ставки арендной платы за один кв.м. площади зданий и помещений, находящихся в собственности ТПК-2001, в размере не менее действующей на момент заключения договоров ставки арендной платы, установленной для зданий и помещений муниципальной собственности г. Томска;
4. Проведение оценки рыночной стоимости дочерних компаний ООО «ТПК-2001» — ООО «ТЗРО» и ЗАО «КЦ ТЗРО»;
5. Проведение экспертизы технического состояния всех объектов недвижимости общества;
6. Проведение аудиторской проверки финансово-хозяйственной деятельности общества и утверждение аудиторской организации ОО «Аудиторская фирма «Лунина и К»;
7. Утверждение внутренних документов общества «ТПК-2001» — Положения о директоре, Положения о порядке принятия решений общим собранием участников общества «ТПК-2001» в отношении дочерних и зависимых обществ, Регламента проведения общего собрания участников, Положения о порядке проведения заочного голосования в обществе;
8. Утверждение результатов деятельности общества за 2007 год;
9. О распределении прибыли по результатам 2007 года;
10. Избрание единоличного исполнительного органа (директора).
11. Определение места хранения документов Общества, предусмотренных пунктом 1 статьи 36 Устава ООО «ТПК-2001», по адресу, предусмотренному пунктом 2 названной статьи;
12. Заключение договора аренды между ТПК-2001 и ООО «Мегаполис» с указанием его условий: предмета договора, срока действия договора, размера арендной платы;
13. Разрешить ООО «Мегаполис» использовать временные сооружения вспомогательного назначения, а именно, две постройки общей площадью 36 и 180 кв.м. по пр. Ленина, 217 г. Томска (временные сооружение N 2, N 3), возведенные ООО «Мегаполис» на земельном участке ОО «ТПК-2001» и обязать исполнительный орган Общества выделить часть земельного участка под временными строениями N 2 и 3 для заключения договора аренды;
14. Обращение с исковым заявлением в суд о признании недействительными договора об ипотеке N 086408/0072-7 от 20.11.2008, договоров поручительства N 086408/00-72-8/2, N 086408/0073-8/2 от 20.11.2008, заключенных Обществом с ОАО «Российский Сельскохозяйственный банк» поручить Паку Л.В. и Родионовой Н.Б.;
15. Предоставить Паку Л.В. право выдачи доверенностей представителям на представление интересов Общества в арбитражных судах и иных судах всех уровней.
Рассматривая доводы истца о недействительности решений внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» от 30.04.2009 по пунктам 2-5, 11-15 повестки дня, арбитражный суд посчитал их не имеющими юридической силы по тем основаниям, что названные решения приняты по вопросам, не входящим в компетенцию общего собрания.
Выводы арбитражного суда обеих инстанций по этому вопросу суд кассационной инстанции считает правильными и в то же время указывает на ошибочность доводов заявителей Пак Л.В. и Игнатова Ю.В., которые полагают, что Закон об ООО и учредительные документы ООО «ТПК-2001» не ограничивают компетенцию общего собрания участников Общества и общее собрание вправе принимать решения по вопросам, которые не перечислены в законе и учредительных документах Общества.
Статья 33 Закона об ООО и статья 21 Устава ООО «ТПК-2001» устанавливают компетенцию общего собрания участников Общества, в перечень которой не включены вопросы, рассмотренные 30.04.2009 внеочередным общим собранием участников Общества и содержащиеся в пунктах 2-5 и 12-15 повестки дня собрания.
Выход за пределы полномочий органа управления юридического лица приводит к тому, что решение органа управления могут быть признаны недействительными по основаниям, предусмотренным действующим законодательством, в частности в соответствии со статьей 43 Закона об ООО.
Не могут быть приняты во внимание и доводы кассаторов (третьих лиц) о том, что принятыми на внеочередном общем собрании решениями права и интересы участника Общества Рудича Е.Н. не нарушаются и данное обстоятельство лишает истца возможности требовать признания оспариваемых решений недействительными.
Нарушение компетенции органа управления юридического лица, в данном случае превышение полномочий общего собрания общества, является существенным нарушением закона и такое решение не имеет юридической силы в целом или в соответствующей части, независимо от того, нарушаются или нет при этом права и интересы участника общества, оспаривающего такие решения.
Аналогичная позиция высказана и Пленумами Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в совместном постановлении от 09.12.99 N 90/14 «О некоторых вопросах применения Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Таким образом, доводы кассационной жалобы участников Общества Пак Л.В. и Игнатова Ю.В. о неправильном применении арбитражными судами норм материального права не основаны на действующем законодательстве и противоречат арбитражной практике.
Что касается кассационной жалобы участника Общества Рудич Е.Н., то она также удовлетворению не подлежит.
Пунктом 7 повестки дня на рассмотрение внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» предложены вопросы утверждения внутренних документов Общества.
Пунктами 2 статьи 33 Закона об ООО и пунктом 1 статьи 21 Устава ООО «ТПК-2001» решение вопроса об утверждении внутренних документов Общества отнесено к компетенции общего собрания участников Общества и такое решение на общем собрании 30.04.2009 принято большинством голосов (55%), что соответствует пункту 11 статьи 25 Устава Общества. Что касается содержания внутренних документов, на рассмотрении которых настаивал и настаивает истец, то арбитражный суд правомерно указал, что рассмотрение вопроса о действительности внутренних документов Общества и их соответствии закону в рамках настоящего дела не является предметом заявленных требований. В рамках заявленного иска арбитражный суд по спорному пункту повестки дня (п. 7) вправе рассматривать вопрос лишь о том, относится ли к компетенции общего собрания участников Общества вопрос об утверждении внутренних документов общества, а не об их внутреннем содержании, противоречии Закону и Уставу Общества.
Установив названные обстоятельства, арбитражный суд первой инстанции правомерно признал не имеющими юридической силы пункты 2-5 и 11-15 повестки дня внеочередного общего собрания от 30.04.2009 и отказал в признании недействительным пункта 7 повестки дня этого собрания, с чем согласился арбитражный апелляционный суд.
Оснований считать неправильными состоявшиеся по делу решения у суда кассационной инстанции не имеется, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права и доводами кассационных жалоб Рудича Е.Н., Пака Л.В. и Игнатова Ю.В. не опровергаются.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округапостановил:
Решение Арбитражного суда Томской области от 20.10.2009 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2009 по делу А67-4861/2009 оставить без изменения, а кассационные жалобы Рудича Е.Н., Игнатова Ю.В. и Пака Л.В. — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.Председательствующий
В.С.ШУКШИНАСудьи
Е.А.КАРАНКЕВИЧ
М.Ф.ЛУКЬЯНЕНКО
Компетентность работника – это совокупность его профессиональных качеств и степень его квалификации, которая позволяет ему решать поставленные перед ним трудовые и служебные задачи.
Она позволяет работнику выполнять свои трудовые функции, как в обычных, так и в экстремальных ситуациях. Причём выполнять качественно и безошибочно.
Существует несколько видов компетенции работника:
- Функциональная или профессиональная – это профессиональные знания и умения работника. Требования, которым должен соответствовать работник, определяются самим работодателем, а также уровнем управления на предприятии и характером занимаемой должности. Например, компетенция слесаря и компетенция юриста отличаются друг от друга. У каждого есть свои профессиональные знания и навыки, которые он применят на рабочем месте. В основе профессиональной компетентности лежит профессиональная пригодность сотрудника. Это совокупность психических качеств и особенностей человека, которые позволяют ему эффективно осуществлять свою профессиональную деятельность.
- Интеллектуальная – это способность работника мыслить аналитически и осуществлять комплексный подход к выполнению своих трудовых и служебных обязанностей;
- Ситуативная – это способность работника «подстраиваться» под ситуацию, и, согласно ей, выполнять свои трудовые обязанности;
- Временная – это способность работника правильно планировать своё рабочее время. Другими словами, это «чувство времени», умение сотрудника правильно ориентироваться во времени, чётко распределяя его;
- Социальная – способность работника вести деловую беседу как по вертикальной линии управления («руководитель – подчинённый»), так и по горизонтальной – («работники одного уровня»). Это коммуникабельность работника, его умение убедить других в своей точке зрения, а также способность эту точку зрения отстаивать.
На рабочем месте огромную роль играет профессиональная и социальная компетенция работника. В социальную входит:
- Знание работником этики делового общения;
- Умение предотвращать конфликты или решать их таким способом, чтобы было как можно меньше последствий для работника и рабочего процесса;
- Умение быстро передавать информацию, а также правильно её воспринимать;
- Умение налаживать коммуникативные связи на рабочем месте;
- Умение тактично указывать на недостатки, а также корректно делать замечания.
Социальная компетенция необходима, в первую очередь, руководителям. Работники должны обладать профессиональной компетенцией.
Особой разности между «компетенцией» и «компетентностью» нет. Компетентность - способность личности, которая необходима ей для решения трудовых и служебных задач. Компетенция – это определённые способы стандарты поведения. И то, и другое – личностная характеристика.
Существует несколько типов компетенции:
- Без уровней – охватывает виды работ с простыми стандартами поведения. Например, компетенция менеджеров среднего звена или компетенция юридической службы;
- По уровням – охватывает работы с различными требованиями. Например, компетенция менеджера по продажам.
Один из способов распределения компетенции по уровням – это создание чётких стандартов поведения в каждой группе работников с идентичными должностями. Например, одинаковая модель поведения в профессиональной сфере должна быть у работников бухгалтерии, за исключением главного бухгалтера.
Другой способ – это распределение по профессиональным качествам, которые необходимы тому или иному работнику для достижения им поставленным перед ним трудовых и служебных задач.
