Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

ВВЕДЕНИЕ

1.1 Особенности современной федеративной системы РФ

1.2 Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти

2.1 Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной власти России

2.2 Основные направления совершенствования взаимодействия федерального центра и регионов России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования заключается в проблеме обеспечения слаженных и согласованных действий органов публичной власти есть важнейшая задача политики во всех государствах мира. Согласованность в действиях органов власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и её субъектов очень важна в многоуровневой системе организации государственного устройства, существующего в Российской Федерации, которая является, согласно Конституции Российской Федерации (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Однако совершенствование государства не может быть без развития форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях Доклад рабочей группы Президиума Государственного совета Российской Федерации «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации». - М., 2004. - С.3..

Цель данного исследования в выявлении основ сущности, форм и содержания взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

Достижение поставленной цели определило решение следующих задач:

· выявить основные черты устройства системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

· раскрыть сущность и роли системы взаимодействия органов государственной власти

· определить уровень взаимодействия органой государственной власти

· выяснить факторы отрицательно влияющие на совершение федеративных отношений

Изучение данной темы занимает умы учёных не только России, но и США, страны Западной и Восточной Европы, Латинской Америки и др. Эту тему изучают историки, политологи, философы, социологи, представители других общественных наук и конечно юристы. Комплексный подход изучали такие отечественные и зарубежные исследователи, как Абдулатипов Р.Г. Абдулатипов Р.Г. - Федералогия: учебное пособие/Р.Г.Абдулатипов. - Питер, 2004. - 320 с., Автономов С.А. Автономов С.А. - Принцип субсидиарности и российский федерализм/С.А. Автономов//Федерализм в России. - Казань, 2001., Arendit H.W.Arendit H.W. Finanzverfassungsrechtlicher Reformbedart: vim unitarischen Foderalismus zum Wettbewerbsfoderalismus “Wirtschaftdienst”, 1998, №2, S. 76-80; и др. Заметный вклад в истрию внесло создание в 1971 году издания “Паблиус: журнал по проблемам федерализма” Елазар Д. и Кинсайд Дж. Журнал по проблемам федерализма/Д. Елазар и Дж. Кинсайд//Паблиус. - 1971., образование в 1976 году в Швейцарии Объединённого центра по изучению федеральных и региональных проблем, публикация многочисленных брошюр и книг, например: “Федеральные системы мира” (1991), “Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах” (1998) и др. Важным оказалось изучение федерализма в сравнительном плане, в этом аспекте проблема ведерализма изучалась учёными Росии, США, Германии, Индии, Канады и Бразилии.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1 Особенности современной федеративной системы России

В каждой федеративной стране существуют свои особенности и нюансы. Но в то же время существуют общие черты, присущие почти всем федеративным системам. К схожим чертам стоит отнести то, что федеративные государства состоят из нескольких государственных или территориальных образований обладающих политической самостоятельностью, широкими полномочиями и функциями переданными федеральным центрам. Подобные территории становятся субъектами международных отношений, как штаты США и Бразилии, но вот земли Германии имеют особую автономию, они часто проводят собственную финансово-кредитную и фискальную политику. В Российской Федерации подобными образованиями являются республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область.

Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наша федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации.

Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов.

Федерация, имея два уровня государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно которому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Признаки федерации:

· состоит из субъектов федерации, которые имеют собственные территории, собственные конституции, часто гражданство,собственные органы власти, административно-территориальное деление

· субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава федерации

· субъекты федерации не являются государствами, т.к. они не обладают государственным суверенитетом, но имеют институт гражданства

· двухуровневая система органов государственной власти и система законодательства

· предметы ведения между федерацией и субъектами федерации разграниченны конституцией

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы являются:

· добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию,

· равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр.,

· плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами,

· принцип законности и конституционности, означающее строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными или иными общественно-политическими органами и организациями.

Россия является федерацией(рис 1)

В соответствии с Конституцией федеративное устройство Российской Федерации «основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации". (гл 1, ст 5, пункт 3,).

Но вопрос, если Россия всё же является федераций, то какой: договорной или конституционной?

В 1992 году между федеральным правительством и субъектами федерации был подписан комплексный Федеративный договор. Он состоял из трех частей: договора с суверенными республиками, договора с краями и городами федерального значения - Москвой и Санкт-Петербургом и, наконец, договора с автономными округами и Еврейской автономной областью.

Подписание этого договора имело целью разграничить предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов федерации, но самое главное - сохранить целостность системы. Совершенно логичным представляется тот факт, что в период слабости центральной власти во время децентрализации в 90-х годах, наиболее рациональным для Кремля вариантом было «покупать» региональные элиты при помощи предоставления политических и экономических выигрышей. Для трёх республик: Татарстана, Башкортостана и Якутии заключение договора с Центром означало открытие широкого окна возможностей для увеличения своей политической и экономической независимости: реально Москва признавала особый статус республик и предоставляла большие преимущества в вопросах экономической политики (в частности, в системе налогообложения).

В целом, Федеративный договор позволил избежать намечающегося конфликта между регионами и Центром и придать отношениям между различными частями страны федеративный характер, однако не характер правового государства. Заключения уникальных договоров практически с каждым субъектом породило сразу несколько проблем и правовых коллизий.

Главная проблема состояла в том, что сама идея заключения индивидуальных договоров противоречила конституционному положению о том, что все субъекты Федерации имеют юридически равные права и обязанности как составные части федеративного государства, что подразумевает одинаковой тип отношений с федеральным центром и равные права на взаимовыгодное сотрудничество.

На практике, Москва активно реагировала на сигналы из потенциально или реально сепаратистских или «неспокойных» регионов (в число которых входили Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Башкортостан и Кабардино-Балкарская Республика), и использовала все доступные механизмы для их удержания в составе федерации. Для субъектов, где политическая ситуация была стабильной исключений не делалось, зачастую федеративные договоры для них просто штамповались.

В итоге, выборочная политика Кремля по отношению к отдельным регионам породила правовое, а затем и экономическое расчленение между федеративными субъектами.

Принятие Конституции и оформление предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов в статьях 77, 78 и 79, казалось бы, подвело конституционную базу под действующий федеративный механизм. Но несмотря на последующий «парад» расторжения двусторонних договоров, который был обусловлен новым курсом правительства Владимира Путина на централизацию и построение вертикали власти, некоторые двусторонние договоры (например, с Республикой Татарстан), продолжают регламентировать отношения между Центром и субъектами. Это означает, что наряду с конституционной базой, существует ещё и договорная, что позволяет ряду исследователей проблем российского федерализма говорить о конституционно-договорной федерации.

Система власти в России (рис 2)

Подобный подход представляется наиболее адекватным для того, чтобы охарактеризовать отношения, которые на данный момент сложились между Москвой и субъектами в российской федеральной системе. Сорбалэ А.Б.Особенности Российской модели федерализма/А.Б. Сорбалэ//SCI-ARTICLE.2014.-№15.

Новая модель федерализма, которая оформилась благодаря принятию Конституции РФ в 1993 году, была всё ещё слабо подкреплена институтами, которые бы поддерживали выполнение её принципов на всей территории страны и, что наиболее важно, сохранили бы целостность федерализующегося государства.

федеративный государственный власть региональный

Но всё же Россия как федеративное государство обладает рядом признаков, которые позволяют говорить о ней именно как о федерации, а не унитарном государстве, то есть составляют её конституционно - правовой статус. Важнейший из них - Конституция, чьи положения распространены на всей территории страны и обязательны для исполнения всеми субъектами. Далее идут федеративное законодательство, федеральное гражданство, федеральная (то есть, многоуровневая) система органов государственной власти, федеральная собственность, единые вооруженные силы, государственный язык и государственные символы.

Как бы не отрицали принадлежность России к федеративным государствам, все правовые и институциональные провалы не позволяют исключить её из числа федераций. Разговоры о России как о «Федерации без федерации» кажутся бессмысленными. Обращаясь к А. де Токвилю, обнаруживаем, что критериями федерации служат:

а)существование двух уровней политического управления;

б)распространение решений, принимаемых федеральным центром, непосредственно на граждан.

В России это есть, несмотря на сомнительные взаимоотношения между центром и регионами, которые возглавляются назначенцами или губернаторами верными Кремлю. Получается что в этой плоскости федерализм - это фасадный механизм, который призван сгладить возможные конфликты между федеральными и региональными акторами, максимизировать выигрыши центра при принятии политических решений и, при этом уменьшить или даже свести на нет логичные обязанности центральной власти по отношению к субъектам.

Общая же картина модели отношений между федеральным центром и регионами приводит нас к выводам, что:

· Россия является конституционно-договорной федераций, поскольку, несмотря на существование признанной как на федеральном, так и на региональном уровне, конституционной базы, по-прежнему действуют двусторонние договоры между центром и рядом субъектов федерации

· характеристика для российской модели федерализма - это «новый централизм», который объединяет в себе признаки многоэтажного централизма, доминирования неформальных отношений между Москвой и регионами над формальными и в сосредоточении большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных ресурсов в центре

· федерализм в России проявляется в подконтрольности политических и экономических процессов в регионах интересам федеральной власти при видимой экономической и политической автономии субъектов

К сожалению на данный момент мало что изменилось, и хотя многие приложили силы для развития федерализма и регионов в России, есть силы которые целенаправленно препятствуют совершенствованию российской системы управления государством.

1.2 Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия

Согласно Конституции Российской Федерации от 1993 года, Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

В России есть 85 субъектов федерации(рис 3)

Размещено на http://www.allbest.ru/

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) в составе Российской Федерации находятся следующие субъекты Российской Федерации (см приложение 1(1)). Так Конституция закрепила организационную самостоятельность управления государственно - правовых образований.

Взаимодействие органов государственной власти подразумевает, что они как партнеры равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждой федерации и региона.

Органы государственной власти предназначены для управления государством на разных уровнях. В Российской Федерации принято разделять органы власти на федеральные и региональные (органы власти субъектов федерации).

В Российской Федерации к основным центральным органам власти относятся (см приложение 1(2)).

На уровне субъектов России существуют органы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов России.

В ведении Российской Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся (см приложение 2(1)).

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся (см приложение 2(2)).

Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов - их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного урегулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции РФ (ст. 11, пункт 3) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорный или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: 1)близкие к конфедеративным, 2)федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, 3)строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

Субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.

Разрешение разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации на основе согласительных процедур. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Также Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Конституция на момент принятия имела опережающий время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного института государственной власти - власти главы государства.

Этот факт обусловил закрепление уникального, не имеющего прямых конституционных аналогов в мире, статуса Президента России: во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид государственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий чрезвычайно широк. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция, порядок выборов - Федеральный закон № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

Получается, что в России в настоящее время складывается суперпрезидентский тип республики, об этом, в том числе, свидетельствует наличие при Президенте РФ органов (см приложение 3(1)).

Президент и органы государственной власти(рис 4)

Размещено на http://www.allbest.ru/

В последнее десятилетие в России активно развивается практика института представительства Президента РФ на различных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»(см приложение 3(2)).

Полномочия Президента России(рис 5)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Возвращаясь к органам государственной власти субъектов РФ, надо сказать, что они обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантии своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органа местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.

Орган власти - это орган государства, сформированный в особом порядке на основании правовых актов и наделённый властными полномочиями для осуществления задач и функций государства в определённом государством порядке.

Непосредственной реализацией государственной федеральной социально-экономической политики в регионах, а также решением собственных социально-экономических задач с учетом территориальных интересов занимаются региональные органы государственной власти и управления:

1)Органы законодательной власти обеспечивают, реализуют государственную власть в регионах посредством принятия законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством РФ они наделены государственно-властными полномочиями в пределах предметов ведения субъектов федерации, а также предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации.

Количественный состав и структура органов законодательной власти определяются ими самостоятельно с учетом местных особенностей и традиций. Так же, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

2)Органами исполнительной власти в регионе являются администрации, правительства, руководство которыми осуществляет глава администрации, губернатор или председатель правительства.

Наименование органа исполнительной власти и его структура устанавливаются субъектом федерации в соответствии с местными традициями и особенностями. Региональные органы исполнительной власти руководят хозяйственным, социально-культурным строительством, организуют управление объектами государственной собственности региона, разрабатывают организационную структуру управления регионом, осуществляют полномочия в сфере экономики, ее отдельных отраслей, в бюджетно-финансовой сфере, ценообразования, торгового, бытового, социально-культурного обслуживания населения и др.

Органы исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями решают задачи обеспечения социально-экономического развития региона в непосредственном взаимодействии с органами представительной власти. Основой формирования структур регионального управления является примерная структура, определенная Правительством РФ, вместе с тем, при создании структурных подразделений региональных органов исполнительной власти, определении их состава учитываются особенности конкретного региона. Таким образом, для региональных органов исполнительной власти (также как и для представительной власти) характерно значительное разнообразие структур, состава и численности.

3)Законодательный орган субъекта РФ имеет весьма широкие полномочия, к числу которых относится (см приложение 4).

Органы регионального управления можно разделить на две основные группы.

1. Территориальные органы федеральных органов управления (например, территориальные органы министерства по налогам и сборам, министерства по антимонопольной политике, территориальные управления Центрального Банка и др.). Эти органы не входят в структуры региональных администраций и правительств, не подчиняются главам региональных органов представительной и исполнительной власти. Они реализуют федеральные функции управлении на территории данного региона в соответствии со своей компетенцией с целью обеспечения исполнения общефедеральных интересов, реализации федеральной политики в регионе. Свою деятельность они осуществляют во взаимодействии с региональными органами представительной власти и региональными администрациями.
2. Органы регионального управления непосредственно входящие в состав региональных администраций. Эти органы управляют всеми составляющими региональной экономической системы, в целях обеспечения интересов региона.

Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИИ

2.1 Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти РФ

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои (Подробнее о федеративном устройстве описано в приложении 5)

Анализ ответов субъектов РФ, указавших на существование проблем в области межуровневого взаимодействия органов государственной власти, позволяет вычленить основные проблемные сферы такого взаимодействия:

1. Проблема информационного обеспечения региональных органов государственной власти, координации их деятельности и налаживания эффективного взаимодействия в этой сфере с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в ответах субъектов РФ отмечается, что федеральные ведомства не желают делиться информацией с органами государственной власти субъектов РФ. Информатизация ведомств имеет закрытый характер. Базы данных различных ведомств в большинстве случаев не имеют связи между собой и возможности обмена данными с внешними системами. Отсутствуют элементарные механизмы получения данных из систем. Кроме того, существует нерешенная на данный момент проблема повторов и дублирования информации, запрашиваемой у органов власти субъекта РФ федеральными органами исполнительной власти. Существует проблема обеспечения информацией органов государственной власти субъектов РФ в таких важнейших сферах, как налогообложение, пенсионное обеспечение, предоставление статистической информации.

2. При назначении руководителей территориальных органов исполнительной власти зачастую не учитывается мнение высшего должностного лица субъекта РФ.

3. Отсутствует нормативно закрепленное требование об обязательности исполнения решений, принимаемых в рамках взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления для каждого из перечисленных органов. Принимаемые решения могут быть лишь рекомендованы для исполнения территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и органам местного самоуправления.

4. Отмечается дублирование полномочий и излишний параллелизм в деятельности региональных и федеральных органов государственной власти, несовершенство типовых процедур согласования и принятия ими решений, методов контроля исполнения решений.

5. Проблемы взаимодействия с федеральными органами государственной власти при осуществлении полномочий в сфере налоговой и бюджетно-финансовой политики, контрольнонадзорной деятельности.

6. Проблемы в сфере социальной защиты населения, образования и науки.

7. Проблемы в сфере сельского хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства, в сфере управления государственным имуществом, в сфере земельных и имущественных отношений.

8. Проблемы в сфере государственного экологического контроля, охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов, в сфере ветеринарии по вопросам государственного контроля, фито-санитарного надзора.

9. При взаимодействии региональных и федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления возникают следующие проблемы: недостаток финансовых ресурсов, минимально обеспечивающих реализацию полномочий местного самоуправления, информационного обеспечения, контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сохранения и охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Органам местного самоуправления не хватает средств на обеспечение дорожной деятельности, обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, утверждения генеральных планов поселений, утилизации бытовых отходов и мусора и т.д. Расходная часть местных бюджетов рассчитана исключительно на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и оплату жилищно-коммунальных услуг.Сулакшин С., Малчинов А., Глигич-Золотарева М., Лексин В., Хаванский Н., Гаганова Н., Казак Е.-Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России//С. Сулакшин, А. Малчинов, М. Глигич-Золотарева, В. Лексин, Н. Хаванский, Н. Гаганова, Е. Казак.- М.: Научный эксперт, 2011.-256 с.

Решение указанных проблем большинство субъектов РФ видят в совершенствовании законодательства, особенно в сфере разграничения компетенции и конкретизации полномочий федеральных, региональных органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления. В интервью субъектов РФ также представлена позиция, согласно которой более целесообразным является разработка эффективного механизма реализации действующих нормативных правовых актов и практическое разрешение уже имеющихся проблем.

В качестве конкретной меры, направленной на урегулирование сложившегося положения дел, органы государственной власти субъектов РФ видят принятие федерального закона по вопросам взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и совершенствование существующей практики такого взаимодействия.

Наиболее сложными в согласовании интересов федерального центра и субъектов РФ являются вопросы реализации мероприятий бюджетной реформы (нормативно-подушевое финансирование, оптимизация бюджетной сети и т.д.). Федеральным центром не учитывается региональная специфика, связанная с низкой плотностью населения и трудностями в обеспечении доступности предоставления бюджетных услуг и на федеральном уровне не существует нормативных актов, четко разграничивающих полномочия по уровням бюджетов.

Субъекты РФ указывают на сложности межуровневого взаимодействия в сфере гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций, ликвидации последствий стихийных бедствий и обеспечения пожарной безопасности, туризма, федеральной таможенной политики, земельно-имущественных отношений, охраны и использования животного мира, ветеринарии, в сфере дошкольного образования, финансирования и материально-технического обеспечения милиции, нормирования в области охраны окружающей среды, организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, применения карантинных фитосанитарных мер и ограничений, связанных с перевозками лесных грузов и т.д.

Значительные трудности в процессе межуровневого взаимодействия органов власти отмечаются в сфере природопользования, в частности, в области обеспечения рационального рыбохозяйственного использования водоемов, расположенных на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Проблемной сферой взаимодействия является также жилищно-коммунальное хозяйство. Требуют решения вопросы, связанные с льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг. Меры социальной поддержки в этой сфере отнесены к расходным обязательствам субъектов РФ. Замена льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг денежной компенсацией количественно несоизмерима и не покрывает реальных потребностей на оплату данных услуг.

Необходимо урегулирование на федеральном уровне вопроса о взаимодействии с юридическими лицами, в собственности которых находятся многоквартирные дома.

Сложные в смысле согласования интересов ситуации межуровневого взаимодействия органов власти складываются в сфере организации местного самоуправления, в частности, в области регулирования муниципальной службы (установление классных чинов), разграничения муниципального имущества, использования природных ресурсов, а также в сфере государственной поддержки сельскохозяйственного производства.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта должно осуществляться в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

2.2 Основные направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и регионов РФ

Среди основных направлений взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законотворческий процесс - это наиболее важное и емкое направление взаимодействия парламента и главы субъекта РФ, в результате которого на свет появляются полноценные нормы права, обязательные для исполнения на всей территории субъекта Федерации. Вопросы взаимодействия главы субъекта с парламентом в законотворческом процессе большей частью урегулированы в регламентах парламентов.

Во всех субъектах РФ их главы являются субъектами права законодательной инициативы. Наделение главы субъекта Федерации правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции субъекта.

Таким образом, глава субъекта РФ в той или иной форме взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми представлениями о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать в качестве человека, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ.

Это могут быть:

· согласительные процедуры в ходе принятия спорных законопроектов;

· консультации по поводу внесения главой субъекта в парламент кандидатур на высшие должности субъекта РФ;

· консультации по поводу отстранения от должности главы и высших должностных лиц субъекта РФ;

· вопросы деятельности самого парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);

· вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и многое другое.

Одной из форм участия главы субъекта РФ и представителей парламента в согласительных процедурах является создание согласительных комиссий.

Обширная сфера взаимодействия главы субъекта РФ с парламентом лежит в сфере назначений на должности субъекта. Глава субъекта РФ представляет парламенту для утверждения кандидатуры на определенные должности, а в ряде случаев - с последующим окончательным утверждением этих кандидатур федеральными органами государственной власти.

С принятием Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации” появилась сфера для взаимодействия парламента и главы субъекта Федерации, а именно - назначение представителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совете Федерации. Указ высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации направляется в законодательный орган субъекта в трехдневный срок и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Участие парламента субъекта Федерации в процессе рекрутирования представителей в Совет Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.

Существует и такая форма взаимодействия рассматриваемых органов, как направление правовых актов высшего должностного лица субъекта, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией и законом субъекта РФ (п.п.3,4 ФЗ № 184-ФЗ). Парламент субъекта Федерации вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Аналогичным правом в отношении актов парламента согласно Закона обладает и глава субъекта РФ.

Взаимодействие парламента и главы субъекта Федерации в ходе согласительных процедур носит перманентный характер независимо от того, участвует ли глава субъекта в согласительных процедурах лично или через своих представителей.

Нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами власти без выяснения с главой субъекта РФ, исполнительными органами действительных возможностей по их реализации - это неэффективно и мало способствует полной реализации парламентом своего законодательного потенциала.

Взаимодействие законодательных органов и главы субъекта Федерации не ограничивается рассматриваемыми формами. К ним можно отнести неформальные формы взаимодействия. Сюда относятся различные встречи, “круглые столы” и др. Близко к указанным формам взаимодействия примыкает сотрудничество главы субъекта РФ и парламента (его отдельных представителей) в ходе исполнения ими представительских функций. Возможно участие главы субъекта РФ и членов парламента в согласительных комиссиях, организуемых федеральным центром. Взаимодействие имеет место также в процессе награждения.

Основные полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере его взаимодействия с парламентом непосредственно связаны с полномочиями высшего должностного лица, возглавляющего исполнительный орган, и концентрируются по ходу бюджетного процесса.

Полномочия правительства субъекта Федерации в сфере согласования интересов законодательной и исполнительной ветвей власти также носят подчиненный, производный от полномочий главы субъекта характер - ведь само согласование структуры правительства (вплоть до уровня его структурных подразделений) и кандидатур на замещение правительственных должностей субъекта РФ законодательством большинства субъектов Федерации отнесено к совместному ведению главы субъекта и парламента.

Споры между законодательным органом государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, конституцией и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке (ст.25 ФЗ № 184-ФЗ), поэтому представители правительства субъекта РФ нередко принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых главой субъекта и парламентом на паритетных началах.

Основы взаимодействия представительных и судебных органов субъектов РФ регулируются Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе в Российской Федерации”. Согласно этому Закону судебная власть на всей территории России самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Однако на уровне субъектов Федерации существуют некоторые особенности нормативного правового регулирования взаимодействия представительной и судебной ветвей власти. Согласно ч.4 ст.4 Федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся:

· конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

· мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Конституционный суд субъекта Федерации - судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства в целях защиты конституционного строя субъекта РФ, основных прав и свобод человека и гражданина. Подобным статусом обладают практически все органы конституционной юстиции субъектов Федерации. Порядок их деятельности регламентируется конституциями (уставами) и законами о конституционных судах субъектов РФ, регламентами конституционных судов. Нормы, регулирующие отдельные формы взаимодействия рассматриваемых органов, содержатся в законодательстве субъектов РФ о представительных органах государственной власти субъектов, в регламентах представительных органов.

Практически все конституционные суды наделены правом законодательной инициативы. При этом их право ограничено “специализацией” - конституционные суды вносят в парламенты субъектов законопроекты и законодательные предложения только по вопросам своего ведения. Это нормальная практика для Федерации в целом, ибо на федеральном уровне правоспособность судебных органов в сфере законодательной инициативы ограничена аналогичным образом.

Функция судебного контроля, являясь элементом системы сдержек и противовесов, прямо следует из провозглашенного на федеральном и региональном уровнях принципа разделения властей. О наличии этой функции можно судить хотя бы по таким полномочиям конституционных судов, как проверка соответствия конституции субъекта РФ нормативных правовых актов субъекта, толкование конституций субъектов РФ, рассмотрение жалоб граждан по решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В подобных полномочиях конституционного правосудия субъектов Федерации находит отражение функция контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти конкретного субъекта Федерации.

Основной формой взаимодействия рассматриваемых органов является личное участие их членов (депутатов и судей) в работе этих органов. Важное значение для законодательного процесса имеют послания конституционных судов законодательным органам субъектов Федерации.

Таким образом, конституционное законодательство и практика его применения должны обеспечить такое разделение властей, которое не будет создавать "вакуум" во взаимоотношениях между различными органами государственной власти и противостояние между ними. Принцип разделения властей надо рассматривать как правовую основу для взаимодействия государственных органов, обеспечивающую стабильность осуществления государственной власти в Российской Федерации.

В условиях федеративного государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных.

Задача разграничения предметов ведения и полномочий является весьма сложной в условиях, когда законодательная база, как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить стоящие перед властями задачи.

На мой взгляд для того чтобы усовершенствовать систему взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти в России надо по новому подходить к законодательному регулированию и пониманию Конституции Российской Федерации.

Я говорю о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения, когда управленцы следуют букве и смыслу законов не только Конституции, но и других кодексов Российской Федерации.

Чтобы применить что-то новое для обеспечения изменений государственного управления, повышения его эффективности надо развить и усовершенствовать само конституционное право, сформировать политико-правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Это позволит своевременно решать политические и социально-экономические проблемы, противостоять бюрократизму и коррупции в среде чиновников всех уровней, и, в конечном счете, повышать благосостояние населения в регионах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В новом десятилетии идет активное формирование новых политических механизмов взаимодействия и правовых институтов российской государственности.

Механизмы и инструменты взаимодействия федеральных государственных органов власти Федерации с органами власти субъектов РФ должны базироваться на последовательном и полном закреплении в законодательстве полномочий и функций, которые должны реализовываться на том или ином уровне власти, определении режимов реализации совместных функций, подчиненности и взаимной ответственности уровней власти.

При реализации органами государственной власти субъектов РФ совместной компетенции с Федерацией в рамках единой системы исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти должны иметь право: контролировать исполнение федеральных законов, иных федеральных правовых актов соответствующими государственными органами субъектов Федерации; давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения указания; отстранять от должности глав органов исполнительной власти субъектов Федерации в судебном порядке и в случае неоднократного нарушения (неисполнения) обязанностей; привлекать к дисциплинарной, материальной ответственности руководителей или отдельных чиновников отдельных чиновников соответствующих органов субъектов РФ.

Государство обязано проводить постоянный федеральный мониторинг качества жизни в регионах и при необходимости в отдельных административных единица, с целью обеспечения максимально быстрого и эффективного реагирования на неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функций соответствующими властями.

Но при этом оптимизация полномочий регионов должна строится на основе критериев дополняемости и целесообразности. Вышестоящие уровни власти не вмешиваются в дела нижестоящих, если регионы в полном объеме выполняют свои функции. При этом проводится децентрализация исполнительно-распорядительных функций при одновременной централизации законотворческой деятельности федерального Центра.

В ходе данного исследования были достигнуты поставленные в начале задачи, как выявление основных черт устройства системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, понятия сути и роли взаимодействия органов власти, уровни взаимодействия между органами государственной власти, факторы отрицательно влияющие на совершение федеративных отношений.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). М., 1993.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1994.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.11.2015). М., 1998.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации. М., 1999.

5. Федеральные законы Российской Федерации.

6. Официальные документы Российской Федерации и международные правовые акты.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации на 15.10.2014.

8. Федеративный договор. Документы с комментариями. М., 1994.

9. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. Учебное пособие. М., 2004.

10. Автономов А.С. Принцип субсидарности и российский федерализм. Казань, 2001.

11. Сулакшин С., Малчинов А., Глигич-Золотарева М., Лексин В., Хаванский Н., Гаганова Н., Казак Е. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. М., 2011.

12. Стенографический отчёт о заседании Государственного совета по вопросу совершенствования механизма взаимоотношения органов государственной власти. М., 2004.

13. Журнал по проблемам федерализма. Под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда. 1971.

14. Федеральные системы мира. 2014.

15. Arendit H.W. Finanzverfassungsrechtlicher Reformbedart: vim unitarischen Foderalismus zum Wettbewerbsfoderalismus “Wirtschaftdienst”, 1998.

16. Доклад рабочей группы Президиума Государственного совета Российской Федерации «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации». М., 2004.

17. Макарычев А. С. Регионализм и федерализм: исследования в Ницце. - Полис. Политические исследования. 1993. № 5. С. 151

18. Журнал “Регионология” №1. Бирюков С.В. Современный федерализм: проблемы исследования и перспективы развития. 2010.

19. Журнал “Регионология” №1. Рыжова Т.С. Город в социокультурном пространстве региона. 2010.

20. Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции проводимой в рамках Форума научной молодежи федеральных университетов. 2014.

21. Журнал “SCI-ARTICLE” №15. Сорбалэ А.Б. Особенности Российской модели федерализма.2014

22. Журнал “Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление”. Севумян В.Н. Развитие федеративных отношений в современной Росии. 2014.

Приложение 1

(1) Статья 65 КРФ

· Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия;

Подобные документы

Анализ взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти Владимирской области. Приоритетные направления совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

дипломная работа , добавлен 21.02.2017


Федеративные основы системы государственной власти в Российской Федерации. Изучение вопросов разделения компетенции и взаимодействия федеральных органов государственной власти. Определение источников противоречий в системе органов государственной власти.

дипломная работа , добавлен 09.01.2016


Теоретические основы, сущность и структура аппарата органов государственной власти. Системы и структуры федеральных органов исполнительной и законодательной (представительной) власти Российской Федерации, взаимоотношения с органами власти субъектов РФ.

курсовая работа , добавлен 20.02.2012


Понятие и система взаимодействия органов государственной власти на федеральном уровне. Функционирование системных связей между Российской Федерацией и ее субъектами. Основные перспективы совершенствования взаимодействия органов государственной власти.

дипломная работа , добавлен 23.11.2012


Понятие и сущность, формы и методы управленческой деятельности на государственном и муниципальном уровнях в Российской Федерации. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и федеральных и региональных органов государственной власти.

курсовая работа , добавлен 04.04.2016


Местное самоуправление в Российской Федерации - форма народовластия. Признаки муниципальной власти, присущие власти государственной. Полномочия федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.04.2012


Понятие и характеристика органов государственной власти Российской Федерации. Цели, задачи и функции законодательной, исполнительной и судебной ее ветвей. Полномочия каждой из властных структур РФ, особенности и направления их взаимодействия между собой.

курсовая работа , добавлен 20.12.2014


Нормативно-правовое регулирование полномочий, отношения региональных органов власти и местного самоуправления в современной России. Проблемы и направления повышения эффективности взаимодействий органов власти в регионе на примере Вологодской области.

дипломная работа , добавлен 07.10.2016


Нормативно-правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в России. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.

дипломная работа , добавлен 17.06.2017


Компетенция органов исполнительной власти, их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы работы. Причины классификации органов исполнительной власти. Отличительные особенности Федеральных и Региональных органов исполнительной власти в РФ.

Организация государственной власти в субъектах РФ

·

·

·

Институциональная организация государственной власти на региональном уровне

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ является наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов.

Обязанность субъектов РФ устанавливать свои системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и свобод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на своей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и своими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах своих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14).

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти, который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

1. законодательный (представительный) орган государственной власти;

2. высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);

3. высший исполнительный орган государственной власти;

4. иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время наметилась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Кабардино-Балкарии и др., Чувашии, Кабардино-Балкарии и др.). Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне – в Башкортостане, Кабардино-Балкарии и др. – также наметилась тенденция отказа от бикамеральности).

В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируется, как правило, из представителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступление от принципа равного представительства. Однако в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, чтобы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий).

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при этом не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта.

После внесения изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта РФ. Теперь он не избирается населением региона, а наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет (при этом исключен запрет занимать должность главы региона одному и тому же лицу более двух сроков подряд). Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ установлен Указом Президента РФ от 27.12.2004 № 1603. В новой схеме наделения властными полномочиями глав субъектов РФ определяющая роль отведена Президенту РФ, так как в случае трехкратного (а в отдельных ситуациях – двукратного) отклонения региональным парламентом представленных главой государства кандидатур (представленной кандидатуры) Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ и назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона своим указом.

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц парламента субъекта РФ. Однако ситуация, при которой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются традиционными исходя из того, что он является органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории этих субъектов, к юрисдикции которых отнесено в том числе разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собрание в Дагестане. В некоторых субъектах РФ предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. Конституционный Суд РФ признал допустимым создание таких органов государственной власти, но при обязательном соблюдении ряда условий, а именно: эти органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением соответствующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать свои полномочия данным органам: делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не являются. В Дагестане предусмотрен коллегиальный орган исполнительной власти – Государственный Совет, функционирующий наряду с правительством республики. В некоторых субъектах РФ создаются государственные органы, которые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.).

Основные направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ

Главным в характеристике принципа разделения власти является не нормативное закрепление этого принципа и статуса органов государственной власти, а взаимоотношение этих органов между собой, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними.

Основными направлениями взаимодействия региональных органов государственной власти являются:

· взаимное участие в формировании и досрочном прекращении полномочий;

· взаимодействие в нормотворческом процессе.

После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 г. законодательный орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшее должностное лицо региона (напомним, что принимает соответствующее юридически значимое решение региональный парламент исключительно по представленным Президентом РФ кандидатурам; кроме того, руководитель субъекта РФ (в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица) может быть назначен главой государства и вопреки мнению законодательного органа субъекта РФ). Присяга вновь наделенным полномочиями главой региона приносится всегда в присутствии депутатов парламента. Законодательный орган субъекта РФ не только устанавливает систему исполнительных органов государственной власти региона, но и принимает участие в формировании персонального состава высшего исполнительного органа субъекта РФ, давая согласие главе региона на назначение определенного круга должностных лиц (перечень таких должностных лиц должен быть установлен непосредственно в конституции (уставе) субъекта РФ). Судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (если он создан в регионе) назначаются на должность также региональным парламентом.

Наиболее действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне – возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. После отмеченных изменений в Законе «Об общих принципах...» баланс в этом элементе системы «сдержек и противовесов» несколько нарушен. Если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает – окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ).

Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь являются – установление соответствующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда). В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, чтобы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Таким образом, высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в соответствии с которым эта дата определяется постановлением самого парламента).

Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что является одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ. Основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором – должно иметь место массовое нарушение прав и свобод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный – 2/3 каждой из палат). Положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе проявляется в следующем:

· глава субъекта РФ обладает правом законодательной инициативы, причем его законопроекты (по его предложению) подлежат рассмотрению в первоочередном порядке;

· глава региона осуществляет подписание и обнародование принятых парламентом региональных законов, обладая правом отлагательного вето, которое может быть преодолено парламентом путем принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов;

· законодательный орган, с одной стороны, и глава региона и органы исполнительной власти – с другой, обмениваются изданными правовыми актами с возможностью внесения предложений по внесению в них изменений или отмене, а также обжалования в судебном порядке;

· руководители региональных органов исполнительной власти (или их уполномоченные лица) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты (или работники аппарата по поручению законодательного органа или его председателя) вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти.

Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.

Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов проявляется в следующем:

· верхняя палата федерального парламента – Совет Федерации – является палатой регионов, в которой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;

· субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.);

· субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);

· субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при этом если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении). Основными направлениями федерального воздействия являются:

· контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.);

· введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями;

· введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике);

· досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);

· применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ.

Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является сложный юридический состав, включающий следующие элементы:

1. принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);

2. установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-П от 04.04.02 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава является решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством);

3. истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в этот срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;

4. обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и свободы человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.

После этого региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа). И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ является состав, включающий следующие элементы (схема 12):

· издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;

· установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;

· истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение которого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в соответствующий суд для разрешения спора; при этом двухмесячный срок не является пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.

Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ.

При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (четкой процедуры для этих ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по своему усмотрению). Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.

Атрибуты гражданина Российской Федерации

Правовой статус гражданина России

4. Правовой статус государственных служащих и порядок прохождения ими службы, классификация государственных должностей и государственных служащих, стимулировании е деятельности.

2. Характерные особенности президентской республики

3. Гражданское общество: понятие, структура, практическое воплощение

4. Характеристика современного Российского государства

Численность, расселение

5. Понятие и стадии законодательного процесса

6. Особенности федеративного устройства России. Система органов государственной власти

7. Федеральное собрание рф: статус, полномочия, структура

8 Контрольные полномочия палат федерального собрания рф

Выбрать структуру

9. Структура и организация работы Государственной Думы

Председатели Госдумы

Комиссии

10. Структура и организация работы Совета Федерации Российской Федерации.

13. Федеральные округа. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

14 Обеспечение прав человека при Президенте Российской Федерации и Омбудсменом.

15.Правовой статус и компетенции Правительства Российской Федерации.

16. Структура правительства России

17.Функции федеральных органов исполнительной власти.

18.Функции федеральных органов судебной власти

19. Силовые структуры российской федерации и управление ими

Министерство внутренних дел Структурируется территориальными управлениями по субъектам рф (областные, республиканские, краевые увд) и федеральным округам (гу мвд по соответствующему фо).

Федеральная служба охраны Включает:

20. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов власти местного самоуправления. Принципы их взаимодействия

21. Понятие «государственная политика». Особенности разработки и реализации государственной политики.

22. Государственное регулирование экономики: сущность, цели и направления.

23. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование взаимодействия.

24.Полномочия Губернатора и администрации Губернатора. Их роль в государственном управлении на уровне субъекта Российской Федерации.

25 Современная организация выборов в Российской Федерации.

27 Региональные особенности социальной политики.

30 Понятия «Потребительская корзина», «Прожиточный минимум». Методика расчета потребительской корзины, ее нормативное правовое обеспечение.

31Содержание и значение договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерацией.

33Организация социального обеспечения граждан на территории субъекта Российской Федерации.

34 Структура органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

35. Особенности регулирования социально-трудовых отношений в Российской Федерации. Роль Российской трехсторонней комиссии и областных комиссий по регулированию социально-трудовых отношений.

37 Государственное регулирование экологической, технической и ядерной безопасности.

39 Статистика в государственном учреждении: основные показатели.

40 Бюджетный процесс в Российской Федерации.

41 Правовое регулирование и социальные гарантии занятости населения. Роль государственных органов занятости населения.

42 Роль государственного аппарата управления в осуществлении государственной политики.

43 Государственное регулирование бизнеса.

44. Формы и методы управления государственным имуществом

Раздел 4

2. Цели и содержание региональной политики. Принципы регионального управления

4 Нормативно – правовые особенности управления персоналом в органах гос. Власти

5 Факторы внешней среды, влияющие на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

6 Методы анализа, применяемые в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

Специфическое в применении методов анализа в огв и мс Цель анализа:

7 Линейно-функциональные и штабные структуры в органах государственной власти. Их значение в практической деятельности органов власти.

8 Система поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации.

9 Типы организационных структур в органах гос. Власти и местного самоуправления

10 . Особенности системы планирования (сп) в органах гос. Власти

11 Специфика создания программ социально-экономического развития в субъекте Российской Федерации.

12 Особенности проектирования и реализации целевых программ в органах местного самоуправления.

Раздел 4 Вопрос 13. Особенности трудовой мотивации гос. И муниц. Служащих (гс и мс) в рф

Вопрос 14. Административный статус (ас) гос. И муниц. Служащих (гс и мс)

Раздел 4. 15. Факторы внешней среды, влияющие на деятельность органов местного самоуправления.

2) Основные факторы, определяющие особенности муниципального управления

Вопрос 16. Организация связей с общественностью в органах гос. Власти и местного самоуправления

Вопрос 17. Понятие муниципальной службы (мс). Основные принципы муниципальной службы. Реестры муниципальных должностей муниципальной службы.

Раздел 4. 18. Особенности подготовки и реализации правовых актов органов местного самоуправления.

Раздел 4. 20. Федеральный Закон « о выборах в органы местного самоуправления в рф»

Раздел 4. 21. Структура органов местного самоуправления. Цели,задачи и полномочия отделов и управлений в органах мсу.

Раздел 4. 22. Особенности взаимодействия администраций муниципальных образований с федеральными органами гос власти и органами гос власти субъекта рф.

Раздел 4. 23. Устав муниципального образования. Его роль в муниципальном управлении

Раздел4. 24. Законодательная база деятельности администрации органов местного самоуправления.

Раздел 4. 25. Стратегическое планирование развития муниципального образования. Из практики реализации стратегического планирования в муниципальных образованиях.

Раздел 4. 26. Особенности проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и муниципальной службы в рф.

Раздел 4. 27. Особенности аттестации муниципальных служащих.

Раздел 4. Вопрос 28. Особенности формирования кадрового резерва на гражданской и муниципальной службе

Раздел 4. 29. Нормативно-правовые особенности управления персоналом в органах местного самоуправления

Раздел 4. 30 Муниципальная собственность: назначение, порядок ее образования и правовое закрепление. Управление муниципальной собственностью.

Раздел 4. 31. Администрация как орган власти местного самоуправления.

Вопрос 32. Взаимодействие омс с общественными движениями и организациями

33. Организация выборов в органах местного самоуправления

34. Основные принципы, методы формирования и исполнения бюджета органа местного самоуправления

35. Роль исполнительного органа власти в субъекте рф в природоохранной деятельности. Особенности реализации экологических программ органами местного самоуправления.

Пример: Из стратегии развития Св. Области до 2020 г. Экологизация экономики

37. Роль исполнительного органа власти в субъекте рф в управлении образованием. Особенности управления системой здравоохранения органами местного управления.

38. Особенности социально-экономического планирования в органах местного самоуправления.

39. Организация обратной связи между органами местного самоуправления и населением.

40. Виды контроля как управленческой функции в деятельности органах местного самоуправления.

Причины необходимости контроля

Контроль в муниципальном управлении в Российской Федерации решает три важнейшие задачи:

41 Современные проблемы экономического развития в органах местного самоуправления. Межбюджетные отношения.

42 Особенности организационно-управленческих структур в органах местного самоуправления.

43 Особенности кадровой политики в органах местного самоуправления.

44 Виды планирования в органах исполнительной власти

45. Виды планирования в органах местного самоуправления

23. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование взаимодействия.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти:

1 взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

2 взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, 3 находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации – совещательный голос региона»);

4 равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время урегулирован в РФ недостаточно. Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия:

а)договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

б)соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

в)взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;

д)принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);

е)формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Наиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях. Поэтому для урегулирования подобного рода проблем, затрагивающих большинство регионов РФ необходимо не откладывая внести изменения в Бюджетный кодекс или разработать новый ФЗ об основах межбюджетного регулирования в Российской Федерации с закреплением в них положения, согласно которому осуществление полномочий по предметам ведения федерального центра, в том числе – переданным регионам, должно финансироваться исключительно из федерального бюджета.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. Опыт работы Государственного Совета РФ, Совета законодателей, ряда Советов при Президенте РФ говорит, что регулярное общение руководителей России и субъектов Федерации и (или) их уполномоченных представителей по вопросам, имеющим общефедеральное значение, весьма конструктивно и полезно. Подобную практику следует развивать и далее. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ. По оценке значительного числа субъектов РФ (69% от числа участвовавших в анкетировании), взаимодействие федеральных и региональных органов власти с введением этого института улучшилось. В ряде регионов (Алтайский край, Костромская, Липецкая области и др.) активнее стали решаться экономические вопросы, появляются разработки стратегий развития округов, накапливается опыт интеграции интересов, входящих в них регионов. В то же время в деятельности института полномочных представителей существует ряд серьезных проблем. В отсутствии четко определенной компетенции окружных структур нередко допускаются параллелизм и дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, снижается оперативность при согласовании решений по кадрам, награждениям и другим вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Например, координация деятельности территориальных федеральных органов, возложенная на полномочных представителей Президента РФ, по сути, перешла к федеральным инспекторам в субъектах РФ. Координировать деятельность 60-65 территориальных федеральных органов в условиях отсутствия у федеральных инспекторов необходимого административного аппарата, управленческого опыта и т.д. эффективно невозможно. Для изменения ситуации необходим комплекс мер, позволяющий оградить территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти от внесистемного влияния на них на местах и по предметам ведения РФ.

В России своё взаимодействие с государственной властью органы местного самоуправления осуществляют, в первую очередь, с региональной исполнительной властью. Поэтому и непосредственное влияние исполнительных органов власти субъектов РФ на органы местного самоуправления значительно выше, чем у федеральных органов. В то же время новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно и необоснованно ограничивает поле эффективного взаимодействия региональной и местной властей, неправомерно сужает законодательные возможности субъектов РФ по регулированию местного самоуправления. Например, предусмотренное ранее действовавшим ФЗ полномочие субъектов РФ регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в новом ФЗ не предусмотрено.

На каждом уровне: федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти происходит смешение как предметов ведения, так и полномочий. Поэтому основная задача состоит в том, чтобы систематизировать и увязать воедино все государственные функции, которые реализуются на каждом из этих уровней.

Задачи и функции каждого уровня власти определяются в федеральных законодательных актах, издаваемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Практически каждый принятый по этим предметам федеральный закон затрагивает вопросы не только разграничения полномочий, но и взаимодействия разноуровневых органов государственной власти. Но при этом ни в одном из них не содержится конструктивных, операциональных и универсальных механизмов организации взаимодействия.

Позитивную роль при совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти может сыграть расширение практики передачи органам исполнительной власти субъектов РФ осуществления части полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Заключение соответствующих соглашений прямо предусмотрено ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Публично-властные полномочия должны осуществляться на том уровне власти, который сможет наиболее эффективно их реализовать в интересах граждан и общества. Ст. 26.8 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г. №95ФЗ) Правительству РФ поручено определить порядок подготовки и заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. До настоящего времени такой документ Правительством РФ не издан.

Назрела необходимость подготовки и принятия ФЗ о разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Вопросы разграничения собственности в Российской Федерации до сих пор регулируются Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «Оразграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Этот устаревший документ сегодня не обеспечивает должного качества нормативного регулирования соответствующих отношений, что порождает серьезные проблемы на практике. Со дня принятия действующей Конституции России прошло уже более 10 лет. Переходный период, в течение которого продолжали действовать акты законодательства, изданные в рамках прежней конституционной системы, должен завершаться.

По общему мнению экспертов и представителей региональных органов власти в настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни одной из этих сторон, причем называется одна и та же причина: отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного исполнения совместно принятых решений. Отсутствие детализированного правового режима согласования интересов РФ и её субъектов, а также отсутствие правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений привели к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий одностороннее преимущество получили федеральные интересы.

Важно заметить, что одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ будет наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. При этом самостоятельность субъектов РФ в ϶ᴛᴏм вопросе существенно ограничена. Стоит заметить, что они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов.

Обязанность субъектов РФ устанавливать ϲʙᴏи системы органов государственной власти в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с основами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на ϲʙᴏей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ϲʙᴏими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государственной власти на базе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах ϲʙᴏих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14)

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на базе принципа разделения власти, кᴏᴛᴏᴩый предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

1. законодательный (представительный) орган государственной власти;
2. высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
3. высший исполнительный орган государственной власти;
4. иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный) Стоит заметить, что он будет постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – ϶ᴛᴏ может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время наметилась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Кабардино-Балкарии и др., Чувашии, Кабардино-Балкарии и др.) Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне – в Башкортостане, Кабардино-Балкарии и др. – также наметилась тенденция отказа от бикамеральности)

В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируетсятрадиционно из представителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступление от принципа равного представительства. При этом в ϶ᴛᴏм случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, ɥᴛᴏбы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий)

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при ϶ᴛᴏм не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Стоит сказать - полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.) Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего субъекта.

После внесения изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта РФ. Отметим, что теперь он не избирается населением региона, а наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет (при ϶ᴛᴏм исключен запрет занимать должность главы региона одному и тому же лицу более двух сроков подряд) Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ установлен Указом Президента РФ от 27.12.2004 № 1603. В новой схеме наделения властными полномочиями глав субъектов РФ определяющая роль отведена Президенту РФ, так как в случае трехкратного (а в отдельных ситуациях – двукратного) отклонения региональным парламентом представленных главой государства кандидатур (представленной кандидатуры) Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ и назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона ϲʙᴏим указом.

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некᴏᴛᴏᴩых должностных лиц парламента субъекта РФ. При этом ситуация, при кᴏᴛᴏᴩой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Стоит сказать - полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ будут традиционными исходя из того, что он будет органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, крайне важно иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ будут только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, кᴏᴛᴏᴩые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории данных субъектов, к юрисдикции кᴏᴛᴏᴩых отнесено в т.ч. разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собрание в Дагестане. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. Конституционный Суд РФ признал допустимым создание таких органов государственной власти, но при обязательном соблюдении ряда условий, а именно: данные органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать ϲʙᴏи полномочия данным органам: делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не будут. В Дагестане предусмотрен коллегиальный орган исполнительной власти – Государственный Совет, функционирующий наряду с правительством республики. В некᴏᴛᴏᴩых субъектах РФ создаются государственные органы, кᴏᴛᴏᴩые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.)

Основные направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ

Главным в характеристике принципа разделения власти будет не нормативное закрепление ϶ᴛᴏго принципа и статуса органов государственной власти, а взаимоотношение данных органов между собой, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними.

Основными направлениями взаимодействия региональных органов государственной власти будут:

• взаимное участие в формировании и досрочном прекращении полномочий;
• взаимодействие в нормотворческом процессе.

После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 г. законодательный орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшее должностное лицо региона (напомним, что принимает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее юридически значимое решение региональный парламент исключительно по представленным Президентом РФ кандидатурам; кроме того, руководитель субъекта РФ (в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица) может быть назначен главой государства и вопреки мнению законодательного органа субъекта РФ) Присяга вновь наделенным полномочиями главой региона приносится всегда в присутствии депутатов парламента. Законодательный орган субъекта РФ не только устанавливает систему исполнительных органов государственной власти региона, но и принимает участие в формировании персонального состава высшего исполнительного органа субъекта РФ, давая согласие главе региона на назначение определенного круга должностных лиц (перечень таких должностных лиц должен быть установлен непосредственно в конституции (уставе) субъекта РФ) Судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (если он создан в регионе) назначаются на должность также региональным парламентом.

В наибольшей степени действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне – возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. После отмеченных изменений в Законе «Об общих принципах...» баланс в ϶ᴛᴏм элементе системы «сдержек и противовесов» несколько нарушен. В случае если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает – окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ)

Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь будут – установление ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда) В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, ɥᴛᴏбы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩым эта дата определяется постановлением самого парламента)

Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что будет одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ.
Стоит отметить, что основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ ϲʙᴏих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором – должно иметь место массовое нарушение прав и ϲʙᴏбод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный – 2/3 каждой из палат) Стоит сказать - положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении кᴏᴛᴏᴩых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе пробудет в следующем:

• глава субъекта РФ обладает правом законодательной инициативы, причем его законопроекты (по его предложению) подлежат рассмотрению в первоочередном порядке;
• глава региона осуществляет подписание и обнародование принятых парламентом региональных законов, обладая правом отлагательного вето, кᴏᴛᴏᴩое может быть преодолено парламентом путем принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов;
• законодательный орган, с одной стороны, и глава региона и органы исполнительной власти – с другой, обмениваются изданными правовыми актами с возможностью внесения предложений по внесению в них изменений или отмене, а также обжалования в судебном порядке;
• руководители региональных органов исполнительной власти (или их уполномоченные лица) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты (или работники аппарата по поручению законодательного органа или его председателя) вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти.

Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.

Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов пробудет в следующем:

• верхняя палата федерального парламента – Совет Федерации – будет палатой регионов, в кᴏᴛᴏᴩой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;
• субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.);
• субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);
• субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при ϶ᴛᴏм если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении) Основными направлениями федерального воздействия будут:
• контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.);
• введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими последствиями;
• введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как ϶ᴛᴏ было в Чеченской Республике);
• досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);
• применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением ϲʙᴏего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти ϶ᴛᴏго субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некᴏᴛᴏᴩым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения данных мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ.

Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ будет сложный юридический состав, включающий следующие элементы:

1. принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);
2. установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-П от 04.04.02 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих процедур в порядке конституционного судопроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава будет решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством);
3. истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в ϶ᴛᴏт срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;
4. обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и ϲʙᴏбоды человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.

После ϶ᴛᴏго региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия ϲʙᴏего акта федеральному законодательству. По истечении ϶ᴛᴏго срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа) И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, кᴏᴛᴏᴩые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ будет состав, включающий следующие элементы (схема 12):

1. издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;
2. установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;
3. истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение кᴏᴛᴏᴩого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий суд для разрешения спора; при ϶ᴛᴏм двухмесячный срок не будет пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.

Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ.

При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. В случае если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия кᴏᴛᴏᴩого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Исключая выше сказанное, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение ϲʙᴏих обязанностей (четкой процедуры для данных ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по ϲʙᴏему усмотрению) Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.

Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

В условиях угрозы повторения мирового экономического кризиса 2008 года, в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти.

Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом: 1

государственный суверенитет РФ;

единство системы государственной власти;

равноправие субъектов РФ;

единство конституционно-правовой системы РФ;

разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;

равноправие и самоопределение народов в РФ.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем:

разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;

обеспечения конструктивного взаимодействия между уровнями власти.

Взаимодействие - это различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач. 1

При решении указанных выше проблем необходимы: 2

во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);

во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;

в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация “принципа субсидиарности”). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти: 3

взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации – совещательный голос региона»);

равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом», однако совещательный голос может быть у Федерации.

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время недостаточно урегулирован в РФ.

Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия: 1

а) договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

б) соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

в) взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;

д) принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);

е) формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

При анализе данных нормативных актов становится ясно, что при их принятии, в ряде случаев, допускались отступления от принципов федерализма, в том числе неадекватное перераспределение предметов ведения Российской Федерации и разбалансированность предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации, как в форме сужения федеральными актами компетенции субъектов РФ, так и в форме регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения.

Среди таких нормативных актов отмечены следующие:

ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»;

Трудовой, Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы.

По каждому из этих актов можно привести конкретные примеры сужения компетенции субъектов РФ. Например, для регионов, активно развивающих придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ. Совершенно очевидно, что такую задачу более оперативно, грамотно и, поэтому, эффективно могут решать региональные органы власти. Схожие проблемы возникают при решении вопросов финансового оздоровления, лицензирования некоторых видов деятельности и административно-территориального устройства.

Взаимодействие органов власти на всех уровнях встречается с проблемой фиктивности законодательных актов. Т. е. те процедуры, принципы, формы по которым должно происходить взаимодействие между уровнями власти, на практике отсутствует.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. 1 Эти конституционные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной.

Федеральный законодатель, вводя новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон.

Так, Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе. 1

За все годы существования Конституции РФ на практике не было ни одного случая признания судом недействующим положения ФЗ, противоречащего закону субъекта РФ в сфере ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о том, что декларируемые Конституцией РФ права субъектов РФ не реализуются на практике. Представляется, что принцип федеративного устройства государства, относящийся к основам конституционного строя РФ, требует наполнения этих прав реальным содержанием.

Так же говоря о злоупотреблениях органами федеральной власти по предмету ведения исполнительной власти субъекта РФ необходимо заметить, что многие территориальные органы федеральных министерств и ведомств дублируют функции региональных органов власти и зачастую эти ведомства имеют больше полномочий, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такое положение влияет и на местное самоуправление. 2

В представленных субъектами РФ материалах приводятся проблемные ситуации, постоянно возникающие во взаимодействии «центра» и регионов. В частности, отсутствие ФЗ о федеральных целевых программах развития регионов, позволяет Правительству РФ без согласования с субъектами РФ принимать решения по региональным программам. Например, Брянская область в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» включена в перечень субъектов РФ, нуждающихся в государственной поддержке развития объектов социальной инфраструктуры как регион с низким уровнем развития. На 2008 г. из федерального бюджета данной области предусмотрены ассигнования в сумме 44 млн. руб., что ниже уровня 2007г. на 2,2%. 1

Механизм распределения финансовых средств на данную ФЦП, по мнению ряда регионов, остается не вполне ясным. Такого рода проблемы не позволяют уменьшить разрыв по основным показателям социально-экономического развития между наиболее и наименее развитыми регионами России. В условиях отсутствия правового регулирования федеральных средств их объем нередко определяет субъективный фактор. Т. е. можно сказать, что несогласованное с регионом принятие решений по поводу распределения финансовых и иных ресурсов является плодотворной средой для появления коррупции и его укоренения во властных структурах.

Диаметрально противоположной стороной одностороннего принятия решений по предмету ведения субъекта РФ является несоответствие нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовым актам федерального уровня. В то время как данное явление не должно иметь место в соответствии с Конституцией РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. 2 Т.е. субъекты должны ограничить свое законотворчество в рамках федерального законодательства.

Следующим примером неудовлетворительного состояния в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти можно привести ФЦП «Электронная Россия». Перед данной программой стояла цель построения инфраструктуры позволяющей минимизировать взаимоотношения между государством и гражданами за счет электронных технологий. 1 В рамках программы «электронное правительство» являющейся одним из направлений упомянутой ФЦП были разработаны 126 процедур на 2008-2010 года и бюджетом 180 млрд. рублей. Но программа не была реализована, и как сказал Президент РФ Д.А. Медведев: «…никакого электронного правительства у нас нет, все это химера…». Одной из причин несоразмерности затраченных средств и полученных результатов является нескоординированность действий регионального и федерального уровней. Т. е. в рамках решения одних и тех же проблем на федеральном и региональном уровнях принимались разные решения. Решения, принятые в регионе были эффективно во взаимодействии внутри региона, но не имело такого же успеха при централизации и решения этой проблемы в масштабах страны. Решение региона приходилось корректировать дорабатывать, а иногда и полностью менять. Это требовало дополнительных затрат. Можно сказать, что здесь прослеживается еще одна крайность во взаимоотношениях центра и регионов, которая приводит к низкому качеству деятельности государства.

Так женаиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях.

Особую озабоченность субъектов РФ вызывает проводимая в стране налоговая политика, когда центр, как правило, передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги (например, введение акцизов на бензин).

Анализ современного состояния законодательной базы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующего решения задач построения взаимодействий между субъектами правоотношений, наиболее существенными проблемами являются бессистемность и противоречивость действующих нормативных актов, что требует проведения «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательств.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. При необходимости, по мнению исследователей данной проблемы, нельзя исключать возможность создания новых органов. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ.

Проблемы формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов идущих в местном самоуправлении. Как нам известно, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти 1 . Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти. В ряде высокоразвитых стран, в частности, во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, имея определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. 2 Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение.

Местное самоуправление в РФ также представляет собой сложное общественно-политическое явление, в котором необходимо выделить три основополагающих аспекта: во-первых, это элемент системы управления государством; во-вторых, – самостоятельный уровень публичной власти; в-третьих, – способ самоорганизации граждан. 3

Как элемент системы управления государством местное самоуправление должно быть встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений федеральных и региональных органов власти, а органы и должностные лица местного самоуправления должны нести определенную ответственность за это исполнение.

Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, так и по организации своей непосредственной работы.

Местное самоуправление как способ самоорганизации граждан и как одна из форм проявления гражданского общества предполагает предоставление гражданам возможностей инициативного участия в решении вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления.

К сожалению, как действовавший в предыдущие годы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и его новая редакция направлены в своей основе на урегулирование лишь одного аспекта местного самоуправления – как уровня публичной власти.

Последний ФЗ об организации местного самоуправления предусматривает серьезные изменения в организационных и территориальных основах местного самоуправления и круге полномочий местного самоуправления, разграничении вопросов между уровнями муниципальных образований, а также передачу решения отдельных вопросов на уровень субъектов РФ. Однако в этом ФЗ не урегулирован вопрос преемственности, в частности, проблема долгов действующих муниципальных образований по вопросам, передаваемым на государственный уровень или муниципальным образованиям иного уровня.

В новом ФЗ, как и в ранее действовавшем федеральном законе о местном самоуправлении плохо проработаны вопросы связи эффективности работы местного самоуправления с наличием источников получения финансовых средств, т. е. налогооблагаемой базы, а так же собственности и кадрового потенциала. Возникает парадокс органы государственной власти определяют направления деятельности местных органов власти, ставят перед ними определенные задачи, но в то же время не учитывают финансовую составляющую данного вопроса. И как следствие МСУ не в состоянии эффективно выполнить возложенные на него обязанности.

Данная ситуация является следствием того, что четко не определено взаимодействие государственной и муниципальной власти. С одной стороны они разделены, а с другой является составной частью. И эта проблема «тормозит» реализацию управленческих решений.

Из выше изложенного становится ясно, что в системе взаимодействия органов власти существует большое количество проблем между федеральным и региональным уровнями власти, а также на муниципальном уровне с органами МСУ. На сегодняшний день решение всего спектра возникших проблем в данной сфере является необходимым «толчком» к социально-экономическому прогрессу, приведению всех регионов в сравнительно «узкие границы» по такому показателю как уровень жизни населения. Можно сказать, что эффективное взаимодействие органов власти разного уровня в будущем должно привести к улучшению экономического состояния регионов и сравнительно одинаковому экономическому развитию этих регионов. А решение экономической составляющей способствует решению и социальных, демографических, политических и иных проблем жизни общества.

государственный власть федеральный муниципальный

Проблемы согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

В организации конструктивного взаимодействия разноуровневых органов власти более детальной проработки заслуживает проблема согласования и взаимного учета интересов центральных и региональных структур государственного управления. Безусловно, при наличии определенного финансового, материального и иного дефицита для решения экономических и социальных задач между органами власти разных уровней возникали, и будут возникать определенные противоречия, разрешение которых должно находиться в плоскости выработки регламентов взаимодействия органов власти.

Пространство, в котором может происходить согласование интересов органов власти федерального и регионального уровня, описаны в 72-ой статье Конституции РФ.

В ней определены главные предметные области взаимодействия, которые зафиксированы в качестве предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. В последнее время данная статья находится под критикой некоторых исследователей данного вопроса за якобы излишне обширный перечень предметов совместного ведения и слишком неконкретный характер использованных правовых формул.

Представляется, что содержание данной статьи вполне корректно. Проблема заключается не в содержании данной статьи, а в том, что нет эффективной системы, в которой были бы объединены усилия и ресурсы органов власти Федерации и её субъектов по выполнению конкретных задач и функций, вытекающих из предметов совместного ведения.

В настоящее время основным законодательным актом, поясняющий ст. 72 Конституции РФ посредством налаживания взаимодействия между федеральными и региональными органами власти по предметам совместного ведения, а так же посредством согласования интересов, является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 1

Данным законом непосредственно определен круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и предметам ведения субъектов РФ.

В главе IV.1. «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта Российской Федерации» определены условия и принципы заключения договоров разграничивающие полномочия между центром и регионами. 2

Возможность заключения договоров о разграничении полномочий ограничена рядом условий. Договоры и соглашения не должны подменять, а тем более разрушать федеральное законодательство. Они могут содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается, политические и экономические особенности региона.

Также применение формы регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как соглашение о передаче осуществления части полномочий, дает возможность четко выстроить взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а в ряде случаев – учесть региональные особенности.

Одной из проблем взаимодействия органов власти различного уровня является то, что плохо проработан сам механизм согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т.д.

Примером отсутствия согласования интересов при решении общегосударственной задачи, прямо затрагивающую субъекты РФ, является практика разработка общероссийских программ. В течение последних десяти лет Правительством РФ был разработан ряд экономических программ развития экономики страны. Они имели скорее декларативный характер и выступали необходимым условием для получения кредитов международных финансовых организаций. В то время как они должны стать принципиально важными федеральными документами, рассмотрение программ было формальным, они не утверждались ни Президентом РФ, ни Парламентом и не выступали в качестве основы для назначения новых правительств и т.д. 1

Ни одно Правительство РФ публично не отчиталось за результаты своей деятельности ни перед главой государства, ни перед законодательной властью. В этих условиях субъекты РФ были полностью исключены из процесса обсуждения этих программ и итогов их реализации.

Как уже было сказано ранее, МСУ условно можно назвать одним из элементов системы управления государством. Но согласование интересов с органами МСУ практически не проводится, за исключение отдельных случаев. Органы МСУ в основном получают определенные установки, задачи нормативные акты которые необходимо выполнить. Сбор налогов, процедуры, прописанные в градостроительном кодексе и т.д.

Той малой частью, которую МСУ вправе согласовывать является: определенные нормативно-правовые акты либо действия с органами субъектов РФ, назначения отдельных государственных должностных лиц на территории муниципального образования и т.д.

Учет предложений муниципальной власти помог бы решению многих проблем, так как этот уровень власти ближе всего к решаемым проблемам, непосредственно занимается решением проблем уровня жизни населения, благосостояния и т.д.

Говоря о согласовании интересов необходимо заметить особую зону, которую затрагивает данное явление. Этой особой зоной является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в федеральных законах, где РФ в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов». Она дает дополнительную регулятивную конкретизацию, по сути дела определяющую действия субъектов РФ в сфере своей исключительной компетенции. И этому способствует несколько причин. Например, понятие «общие вопросы», в рамках которых определены совместные действия уровней власти, понимаются по-разному. Т. е. существует разночтения по такому роду конституционных формулировок. Поэтому вопрос того, что является «общими вопросами» является открытым.

Согласование интересов в бюджетной сфере является проблемной сферой взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Проблемы, по которым должны быть согласованны интересы сторон в данном направлении, чрезвычайно разнообразны и имеют серьезное влияние на социально-экономическое развитие страны. Например, формирование доходной части бюджета субъекта РФ постоянно наталкивается на ограничения в предоставлении информации от федеральных налоговых органов. Как, не имея данных по сбору налогов по предприятиям и организациям региона, можно качественно сформировать бюджет и управлять процессом бюджетного финансирования? Предоставление информации о динамике поступлений налогов являлось конфиденциальной информацией Федеральной налоговой службы. Налоговая система РФ чрезмерно централизована, вследствие чего субъекты РФ практически не имеют полномочий в сфере налогообложения, имея в виду, что эти полномочия связаны с регулированием региональных налогов, список которых весьма невелик.

Проблемы согласования интересов РФ и её субъектов в социальной сфере хорошо иллюстрирует картина распределения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области образования. Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установили преобладание федеральных функций и полномочий, ограничив самостоятельную роль субъектов федерации в полноценном учете национальных, культурных традиций, а также других региональных особенностей. Вместо налаживания взаимоприемлемого взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области образования сохранились черты характерной для советского периода «системы двойного подчинения» в ее иерархическом смысле.

Проблему согласования интересов могли бы решить «представители субъектов РФ» 1 в федеральном собрании, которые обеспечивают прямое участие субъектов РФ в процессе федерального законотворчества.

Но проблема в том, что данный орган не соответствует своему прямому назначению. Это выражается в следующем: Член Совета Федерации является федеральным должностным лицом, т. е. непосредственным начальством является федеральная власть, а мнение Совета Федерации, в котором заседают представители регионов, может быть преодолено Государственной Думой. Но самой главной проблемой является, то, что нет механизма обязательного отождествления мнения члена Совета Федерации, с мнением субъекта РФ.

Так же существуют и другие проблемы препятствующие такому представительству.

Согласование экономических и иных интересов субъектов РФ в ходе федеральной законотворческой работы реализуется также: 1

путем осуществления законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы и внесения в Госдуму проектов федеральных законов;

установленным порядком направления Госдумой проектов федеральных законов субъектам РФ на заключение с обязательным рассмотрением полученных предложений;

путем использования Госдумой права на опрос населения субъектов Федерации по спорным позициям проекта федерального закона;

созданием рабочих групп с участием представителей субъектов РФ при подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения;

путем участия представителей субъектов РФ (от федеральных округов) в заседаниях Правительства РФ, на которых рассматриваются проекты ФЗ по вопросам совместного ведения;

путем подготовки в Госдуме модельных законов для субъектов РФ;

в ходе подготовки субъектами РФ проектов указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, направленных на исполнение федеральных законов по предметам совместного ведения и т.д.

Но на сегодняшний день в целях согласования интересов мало что из этого используется органами власти.

Подводя итог к выше сказанному, необходимо заметить, что согласование интересов и организация взаимодействий органов власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения испытывает острую нужду в более совершенной правовой базе. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и ее субъектов, но огромным разнообразием причин для организации таких действий.