Орган исполнительной власти – это организационный коллектив, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность, наделённый оперативной самостоятельностью, имеющий постоянный штат, образующийся вышестоящим органом, подотчётный и подконтрольный вышестоящему органу исполнительной власти, образование, структура и порядок деятельности которых регламентируется в основном нормами административного права.
В ст.110 КРФ прямо устанавливается, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. КРФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные и судебные, а также органы с особым статусом (Прокуратура РФ, ЦБ РФ, СП РФ, ЦИК). Оставшиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти, которые сегодня закреплены Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов ИВ» № 867 от 17.05.2000 г.
Кроме этого в соответствии с ч.2 ст.77 КРФ ФОИВ и органы ИВ субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, в отличие от законодательной власти ИВ в РФ носит единый характер, что предопределяет объём полномочий Правительства РФ (организует исполнение принимаемых ФС РФ законов, международных договоров; осуществляет контроль за исполнением этих актов ОИВ РФ и её субъектов, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства).
КРФ не предусматривает закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе, и только в ФКЗ «О Правительстве РФ» установлено такое правило. Поэтому такая система устанавливается указами Президента РФ.Система ФОИВ включает в себя: Правительство РФ; министерства РФ (24); государственные комитеты РФ (6); федеральные комиссии России (2); федеральные службы России (13); российские агентства (8); федеральные надзоры России (2); иные федеральные органы исполнительной власти (3).
Министерство РФ – ФОИВ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами и постановлениями, деятельность в этой сфере иных ФОИВ. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.
Государственный комитет РФ, федеральная комиссия РФ – ФОИВ, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесённым к их ведению, а также функциональное регулирование в определённой сфере деятельности и возглавляемые председатель ГК или ФК.
Федеральная служба РФ, российское агентство, федеральный надзор РФ – ФОИВ, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах. ФС РФ возглавляет руководитель (директор), РА – генеральный директор, ФН РФ – начальник.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреплённым за ним по вопросам, закреплённым за ним КРФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ или в соответствии с законами. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ, осуществляется Правительством РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреплённым за ним К РФ и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
23. Структура Правительства РФ и его полномочия как высшего органа исполнительной власти.
Правительство России - высший федеральныйорган, осуществляющий исполнительную власть в России.
Статус Правительства и порядок его деятельности определены Главой 6-й Конституции и федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года с позднейшими изменениями.
Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (глава 3 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).
На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:
- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой
- обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
- осуществляет управление федеральной собственностью;
- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;
- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации;
- в нарушение ст. 10 Конституции РФ управляет судебной властью (судьи назначаются).
24. Государственный Совет РФ и Совет Безопасности РФ: порядок формирования, структура, функции, задачи.
Сове́тбезопа́сностиРосси́йскойФедера́ции (Совбез России) - совещательный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики по обеспечению национальной безопасности. Совет безопасности обеспечивает условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитетаРоссийской Федерации, её независимости и государственной целостности. Полномочия Совета и его секретаря был существенно расширены в соответствии с Указом N 590 президента Дмитрия Медведева от 6 мая2011 года.
Совет безопасности Российской Федерации разрабатывает важнейшие концептуальные документы и вопросы внутренней и внешней политикиРоссийской Федерации в области обеспечения национальной безопасности, а именно:
- рассматривает стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения;
- ведёт подготовку проектов прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.
Решения Совета безопасности принимаются на его заседании постоянными членами простым большинством голосов от их общего количества и вступают в силу после утверждения председателем Совбеза.
Государственный совет Российской Федерации - совещательный орган при президенте Российской Федерации, рассматривающий насущные вопросы жизни страны. Он не является органом государственной власти, поскольку не обладает властными полномочиями.
Органы исполнительной власти – это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.
В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти.
1. По территории деятельности:
· федеральные органы исполнительной власти;
· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. По основаниям образования:
· органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством РФ;
· органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.
3. По способу образования:
· избираемые органы исполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов РФ, главы субъектов РФ);
· органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.
4. По характеру компетенции:
· органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);
· органы исполнительной власти отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);
· органы исполнительной власти межотраслевой компетенции,
которые в своей сфере деятельности координируют деятельность
иных органов исполнительной власти (федеральные министерства;
федеральные службы);
· органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы).
5. По порядку разрешения подведомственных вопросов:
· коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);
· единоначальные органы исполнительной власти (министерства
и другие органы исполнительной власти).
6. По организационно-правовой форме:
· министерства;
· иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);
· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Система исполнительной власти в Российской Федерации состоит из следующих элементов:
· федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;
· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В соответствии со ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно » в соответствии с основами конституционного строя России и Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999). Субъекты Федерации обязаны учитывать республиканскую форму правления (ст.1 Конституции), единство системы государственной власти (п. 3 ст. 5), осуществление государственной власти органами государственной власти (п. 2 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п. 3 ст. 11), разделение государственной власти и самостоятельность её органов (ст. 10), а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), а в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.
К общим принципам организации исполнительных органов государственной власти могут быть отнесены обязательное вхождение главы территории (главы республики, области, края) в систему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей компетенции субъекта Федерации; подотчетность органов исполнительной власти законодательному и представительному органу по вопросам исполнения законов субъектов Федерации; организационно-правовая самостоятельность местных органов исполнительной власти общей компетенции и другие.
Самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они:
Осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
Устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации;
Определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти;
Определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами;
Распределяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов.
Системы исполнительной власти в субъектах Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов субъектов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью – глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».
Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – президент республики, глава администрации, губернатор, и т. д.;
б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация);
в) исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения, и т. д.) или на территории административных (управленческих) округов;
д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти, а также в актах главы исполнительной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.
Так, например, согласно п. 2 ст. 1 Областного закона Свердловской области «О Правительстве Свердловской области», Правительство Свердловской области, областные и территориальные исполнительные органы государственной власти области образуют единую систему исполнительной власти, возглавляемую губернатором Свердловской области*. В соответствии со ст. 3 Закона Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края», администрация края, ее отделы, управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы образуют единую систему органов исполнительной власти края.
На территории каждого субъекта Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, территориальным федеральным органам, органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.
В большинстве республик во главе исполнительной власти стоит президент , в Карелии – Председатель Правительства , всенародно избираемый и единоначально руководящий органами исполнительной власти, а в Республике Дагестан – Государственный Совет , являющийся коллегиальным органом и формируемый Конституционным Собранием Республики Дагестан.
Статус главы исполнительной власти отличается значительным разнообразием. Выделяются следующие варианты определения правового положения президента республики:
а) президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом (Республика Башкортостан, Республика Ингушетия). В конституциях этих республик не содержится указание на то, что президент входит в систему исполнительной власти или возглавляет исполнительную власть;
б) президент республики является главой государства, высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти республики, при этом деятельностью правительства руководит его председатель, назначаемый президентом (республики Якутия, Северная Осетия, Татарстан, Тыва);
в) президент республики или глава республики является главой государства, высшим должностным лицом, возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства республики (республики Бурятия, Коми).
К полномочиям главы государства (главы республики), характеризующим данное лицо как главу исполнительной власти, относятся:
Полномочия по формированию правительства республики;
Полномочия по формированию иных, в том числе территориальных, органов исполнительной власти;
Полномочия по непосредственному руководству органами исполнительной власти;
Главой исполнительной власти в краях и областях является глава администрации или губернатор .
Его правовой статус закрепляется в уставе субъекта Федерации, в законах о системе органов государственной власти или в специальных законах о главе исполнительной власти (например, Закон Калининградской области «О главе администрации (губернаторе) Калининградской области»).
Глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом субъекта Федерации и руководит системой органов исполнительной власти области (края) на принципах единоначалия. Правовое положение главы администрации (губернатора) может быть дифференцированно по следующим критериям:
а) глава исполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, а орган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернатором должностное лицо (председатель правительства, вице-губернатор, первый заместитель главы администрации) –– Свердловская область, Ярославская область, Московская область;
б) глава исполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти и возглавляет правительство области (края) – Саратовская область, Калининградская область, Ставропольский край.
Глава исполнительной власти области (края):
Образует (совместно или по согласованию с законодательным органом) и в соответствии со схемой управления субъектом Федерации отраслевые и территориальные органы исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей;
Утверждает положения об отраслевых и территориальных органах исполнительной власти;
Образует, реорганизует и ликвидирует иные государственные организации, назначает их руководителей, утверждает их уставы и положения;
Вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти субъекта Федерации;
Издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательные на всей территории субъекта Федерации.
Правительство (администрация) субъекта Федерации является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному и представительному органу республики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительной власти.
В краях и областях выделяется два вида организационно-правового статуса правительства: во-первых, правительство может являться самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство может быть организационно включено в структуру администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край, Мурманская область).
Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а также указами и постановлениями президента и главы администрации (губернатора).
В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенции действует администрация области (края).
Структура администрации области (края) утверждается главой исполнительной власти или по его предложению законодательным и представительным органом государственной власти субъекта Федерации. Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации;
а) руководители администрации – глава администрации (губернатор), первый заместитель (вице-губернатор или председатель правительства), заместители главы администрации;
б) правительство области (края) – руководящий коллегиальный орган, создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации;
в) коллегия – совещательный орган при главе администрации, создаваемый для коллективного рассмотрения определенных вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;
г) структурные подразделения, образующие аппарат администрации и не обладающие организационной самостоятельностью, – отделы, комитеты и управления;
д) структурные подразделения специальной компетенции, обладающие организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевое государственное управление – министерства, департаменты, комитеты, главные управления (управления);
е) территориальные структурные подразделения, осуществляющие государственную исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований.
Перечисленный состав элементов структуры администрации конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственный орган. При этом первостепенное значение имеет установленная уставом или иным законодательным актом система органов исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъектах Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов, образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3 ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация Московской области), в структуру которой входят правительство Московской области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции, территориальные органы исполнительной власти Московской области.
Функции и полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально -отраслевые . К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.
Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.
Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) – министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.
Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных органов исполнительной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджетными возможностями.
Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:
Являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;
Совместного подчинения, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления государственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельным ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создаются главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации (правительства).
Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориального структурного подразделения.
Система местных органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.
Выделяются следующие системы организации территориальных исполнительных органов государственной власти. Во-первых, существуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).
Во-вторых, в качестве местных органов выступают администрации управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие исполнительную власть на территории нескольких административно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область. Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют такие территориальные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.
При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению*. Если местная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.
Тем не менее организация местной государственной исполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-территориального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономического развития.
Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации конкретного административно-территориального образования. В структуре местной администрации выделяетсяаппарат , состоящий из руководства администрации (главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты , являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта Федерации – отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.
В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.
Определенные особенности присущи системе органов исполнительной власти городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.
Во-первых, многозвенность системы административного управления – мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.
Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти – мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.
В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.
В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти – города федерального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями.
Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. При этом необходимо отметить, что основополагающим принципом государственного устройства РФ является закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других Конституции РФ говорится о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, - органах исполнительной власти.
Опираясь на понятие исполнительной власти, законодательство РФ вместе с тем не отказывается от выработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с точки зрения теории административного права органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как одной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной.
Функционирование органов исполнительной власти носит непосредственно деятельностный характер, т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.
Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
Полномочия органов исполнительной власти выражаются прежде всего в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.
Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством РФ Президентом РФ путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти субъектов РФ создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов РФ главами субъектов РФ или их законодательными органами.
Таким образом, органы исполнительной власти - это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
Государственный комитет – федеральный орган исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа;
Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом.
1. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти: Министерство внутренних дел РФ и подведомственная ему Федеральная миграционная служба; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ и подведомственные ему Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства; Министерство юстиции РФ и подведомственные ему Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; Государственная фельдъегерская служба (федеральная служба); Служба внешней разведки (федеральная служба); Федеральная служба безопасности; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны; Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство); Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).
2. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти: Министерство здравоохранения и социального развития РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи; Министерство информационных технологий и связи РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство связи и др.
3. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ: Государственный комитет РФ по делам молодежи, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная аэронавигационная служба, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, и др.
