Понятие административного права как отрасли права, юридической науки и учебной дисциплины. Соотношение административного права как отрасли права, науки, учебной дисциплины. Понятие и состав административного законодательства.

Термин "административное право" используется в отношении трех основных явлений: 1) отрасли права; 2) отрасли юридической науки; 3) учебной дисциплины.

Административное право - отрасль российского права. Оно регулирует общественные отношения в сфере деятельности государственной администрации. Отрасль административного права устанавливает порядок организации и деятельности государственной администрации, порядок осуществления ею управления как составной части государственного управления. Оно регулирует также многие виды деятельности физических и юридических лиц, организаций, отнесенные законодательством к предметам ведения, юрисдикции государственной административной власти.

Таким образом, действие административного права, всех его составляющих целесообразно рассматривать в науке как административно-правовое регулирование, а действие той же отрасли нрава, сопровождаемое деятельностью государственной администрации, - как административное (административно-правовое) управление.

В случаях наступления определенных административно-правовых юридических фактов все составляющие отрасли административного права (первичные веления, правовые институты и подотрасли) переходят к непосредственному действию всеми своими степенями свободы, имеющаяся в них регулятивная сила, энергия высвобождается и оказывает необходимое регулирующее воздействие на определенные группы, комплексы общественных отношений, поведение соответствующих субъектов. При этом сами субъекты принимают активное участие в административно-правовом регулировании. В зависимости от юридического характера административно-правовых велений они реализуют их посредством исполнения, использования либо соблюдения. Субъекты, наделенные административной властью, реализуют веления также посредством правоприменительной деятельности.

В результате деятельности государственной администрации, действий государственной административной власти, регулируемых административным правом, возникает административное управление. В процессе действия административного права, составляющих его первичных административно-правовых велений и их образований (институтов, подотраслей) возникает административно -правовое регулирование.

Соответственно, при рассмотрении действия административного права в снятом, чистом виде без участия властной деятельности государственной администрации исследователи акцентируют внимание па административно-правовом регулировании. Властная деятельность государственной администрации, хотя и сопровождается постоянно действием административного права, неизбежно приобретает для ее наблюдателей форму административного управления. В реальной действительности административно-правовое регулирование и административное управление всегда находятся в неразрывном взаимодействии, идут рука об руку. Однако исследователи административно-правовой сферы в силу своих предпочтений, целевых установок и ограниченных возможностей в определенный период времени вынуждены акцентировать внимание на анализе либо регулирования, либо управления.

Наука административного права - отраслевое подразделение юридической науки. Данная научная отрасль призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера. Она добывает, накапливает, систематизирует, распространяет и использует научные знания об административном праве и административном законодательстве, их реализации, теории и практике административно-правового регулирования и административного управления, организации и деятельности государственной администрации, государственной административной власти, основанных на действии административного права и законодательства. Наука административного права призвана прогнозировать развитие административно-правовой сферы. Она разрабатывает предложения, проекты, программы, обеспечивающие систематизацию, повышение эффективности административного права и законодательства, административно-правового регулирования и управления.

Учебная дисциплина административного права включает систему сложившихся и устоявшихся знаний об административном праве и законодательстве как отраслях российского права и законодательства, науке административного права. Она аккумулирует в себе также знания об организации и деятельности государственной администрации, государственной административной власти, теории и практике административно-правового регулирования и административного управления в различных общественных сферах (экономической, гуманитарной, государственно-политической).

Административное законодательство - отрасль российского законодательства, в официальных письменных источниках которой закреплены и потому находят внешнее выражение основные положения административного права. Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях 45. Ст. 1.1, ч. 1].

Кодекс РФ об административных правонарушениях является кодифицированным нормативным актом не всей отрасли административного права, а лишь одной из его подотраслей - административного деликтного права. Поэтому его формула о составе законодательства об административных правонарушениях не может быть распространена на все административное законодательство. В целях поиска решения возникшего вопроса используем метод аналогии и обратимся к кодифицированным законам различных правовых отраслей. Исключительно законы включены в состав отраслевого законодательства в следующих кодексах: КВВТ РФ, Водном кодексе РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, ТК РФ .

Расширительное понимание состава законодательства установлено в Градостроительном кодексе РФ, посредством которого осуществляется также административно-правовое регулирование и административное управление в сфере градостроительной деятельности. Градостроительный кодекс РФ воспринял позицию, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Жилищный кодекс РФ пошел еще дальше в решении вопроса о составе законодательства. Он установил, что жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ и НК РФ включили соответственно в состав бюджетного и налогового законодательства наряду с федеральными и региональными законами издаваемые представительными органами муниципальных образований муниципальные правовые акты о местных бюджетах и о местных налогах и сборах. Согласно НК РФ указанные в его ст. 5 законы и другие нормативные правовые акты о налогах и сборах именуются "законодательство о налогах и сборах" .

Проведенный анализ показал, что в кодифицированном российском законодательстве нет однозначного понимания состава законодательства. В одних кодексах включают в отраслевое законодательство только юридические законы, в других наряду с законами - нормативные правовые акты, издаваемые в форме указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в третьих - также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в четвертых - еще и муниципальные правовые акты, издаваемые представительными органами муниципальных образований. Естественно, данную позицию нельзя признать ни последовательной, ни логичной, однако закон есть закон и ему надлежит следовать. Поэтому при решении вопроса о составе отраслевого законодательства, в том числе административного, необходимо различать позицию, установленную в отраслевом юридическом законе, и авторскую позицию.

Полагаю, что со временем законодатель воспримет непротиворечивое, последовательное и этимологически выдержанное понимание состава российского законодательства, включающего нормативные правовые акты, изданные в форме законов Российской Федерации и законов субъектов РФ. А до тех пор в отраслях нрава, которые имеют общеотраслевые кодексы, следует придерживаться установленного в них состава отраслевого законодательства.

Административное право не подверглось общеотраслевой кодификации, и потому отсутствует отраслевой федеральный закон, предлагающий юридическое решение вопроса о составе административного законодательства. Следовательно, в каждом конкретном случае при рассмотрении данного вопроса придется делать соответствующие оговорки или избегать термина "административное законодательство", потенциально имеющего несколько значений. Вместо него можно использовать слова-заменители, которые не требуют дополнительных разъяснений и однозначны по своему смыслу. Таковыми являются термины "нормативный источник права", "нормативный правовой акт", "закон", "указ", "постановление", "приказ", "инструкция" и т.д.

Главное отличие между административным правом как отраслью права и административным законодательством состоит в составляющих их первичных единицах. Основными первичными единицами административного законодательства являются нормативные правовые акты, которые могут иметь в своем составе разделы, статьи, параграфы, пункты. Элементарными единицами отрасли административного права, обеспечивающими ее регулирующее действие, регулятивную силу, являются административно-правовые веления (принципы и нормы, индивидуальные установления, субъективные права и юридические обязанности).

Наука и учебный курс административного права включают систематизированные знания. Наука призвана изучать, исследовать явления административно-правового характера, прогнозировать их развитие, разрабатывать предложения по систематизации административного права и законодательства, совершенствованию и повышению эффективности административно-правового регулирования и административного управления, организации и деятельности государственной администрации, государственной административной (исполнительной) власти, всего того, что можно назвать административно-правовой действительностью. Учебный курс административного права преподается, изучается в образовательных учреждениях и тем самым через передачу и освоение учебных знаний, информации, материалов об административно-правовой действительности позволяет обучаемым и обучающимся познавать эту действительность и формировать видение, представление о ней с использованием учебных технологий.

ДЛ. Бахрах

Административное право

Учебник для вузов

Москва Издательство БЕК, 1999

УДК 34 ББК 67.99(2)1 БЗО

Бахрах Д.Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. - М.: Издательство ВЕК, 1999 - 368 с.

В учебнике раскрываются особенности, содержание, значение административного права как отрасли российского права Главное внимание автор уделяет административно-правовому статусу гражданина, государственного служащего, значению, структуре, содержанию, формам и методам деятельности исполнительной власти Анализируется система мер административно-правового принуждения и порядок их применения

Учебник создан на основе курса лекций, прочитанных студентам академии и университета

Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов

УДК 34 ББК 6799(2)1

© Бахрах Д.Н, 1996
ISBN 5-85639-135-7 © Издательство ВЕК, 1999

Подписано в печать 27.08.96 г. Формат 60x90/16. Бумага газетная.

Гарнитура Journal. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 23,0.

Доп. тираж 3 000 экз. Заказ №46

Издательство БЕК. 129085, Москва, пр Мира, 101, оф. 516

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии ИПО «Полигран» 125348, Москва, Пакгаузное ш., 1

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.

Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение государственной администрации в жизни общества. Оно закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с исполнительной властью, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические реформы повлекли изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX в. в России пришлось обновлять и расширять систему административно-правового регулирования.

В работе над учебником автор использовал богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940-1990 гг. и учел кардинальные изменения в правовой системе России в 1990-1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение).

Эта книга - дополнительный тираж учебника, увидевшего свет в 1996 г. Со дня завершения работы над текстом этой работы прошло уже два с половиной года. Конечно, за это время издано немало правовых актов, содержащих большое число новых административно-правовых норм. К сожалению, технология печати дополнительного тиража не позволяет вносить изменения в текст. Поэтому хотелось бы в предисловии обратить внимание читателей на важнейшие нормативные акты последних лет.

VI Предисловие

На с. 16 в числе действующих назван Воздушный кодекс СССР. После вступления в силу в 1997 г. Воздушного кодекса РФ союзный закон перестал действовать.

Правовой статус Правительства РФ с 1997 г. регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Теперь Правительство вправе назначать на должность и освобождать от нее руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами и не относящихся к числу центральных органов силовых ведомств. Для решения оперативных вопросов Правительство может образовать Презудиум Правительства и определить его пер; сональный состав. Постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, - со дня их опубликования, если в самих актах не назван иной порядок вступления их в силу.

При изучении § 4 главы 8 «Процесс принятия административных актов» следует обратиться к тексту утвержденных Правительством РФ в декабре 1997 г. «Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правила определили, какие органы, в каком порядке могут издавать нормативные акты, уточнили порядок их государственной регистрации Минюстом РФ и порядок их официального опубликования.

Следует учесть, что в Федеральный закон «О государственной тайне» в 1997 г. были внесения изменения. В частности, в него включена ст. 211, регулирующая особый порядок допуска к государственной тайне членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей и адвокатов.

На с. 259 называется «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организации». После вступления в силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» это положение утратило силу, и теперь новый закон регулирует применение такой административно-восстановительной меры, как взыскание задолженностей и пеней.

При изучении нормативной основы административной ответственности, а также иных ее аспектов необходимо учесть, что Налоговый кодекс РФ, принятый в 1998 г., содержит ряд норм, которые с 1 января 1999 г. регулируют применение административной ответственности за совершение налоговых нарушений. Кстати, нормы об административной ответственности содержит и Градостроительный кодекс РФ 1998 г.

Январь 1999 г. Профессор Д. Н. Бахрах

Часть I. Общие вопросы административного права

Власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти............................. 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной

власти............................................ 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной

власти............................................ 190

§ 4. Правовое принуждение......................... 197

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного

принуждения...................................... 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву....................... 350

§ 3. Материальная ответственность

по административному праву....................... 353

Указатель сокращений

Арбитражный процессуальный кодекс РФ

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

Гражданский кодекс РФ

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

Собрание актов Президента и Правительства РФ

Собрание законодательства РФ

Таможенный кодекс РФ

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР

Часть L Общие вопросы административного права

I. Российские акты.

А. Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации:

1. Конституция (Основной закон) РФ.

2. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ:

а) федеральные конституционные законы;

б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.);

в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ.

Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б^j\кты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы.

Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

В. Акты местного самоуправления.

18 Глава 1 Административное право и административно-правовые нормы

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.

§ 6. Источники норм административного права 19

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основными направлениями этой работы в настоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими,

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидешгологическом благополучии, об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответственность организаций и др.) 1 ;

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводимых в стране реформ (о министерствах и др.).

1 См Чемакин И. М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. 1985 № 1

Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

Обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

Одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

Данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

Разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке 1 .

Существует значительное разнообразие административных (управленческих) правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних - деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений - власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-

1 Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с администрацией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.

§ 2. Структура административного правоотношения 21

тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий...» 1 Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям...» 2

§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную структуру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авторы в качестве единственного объекта любого правового отношения признают действия, поведение людей 3 , а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей) 4 .

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые

3 Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М, 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

4 Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955 С. 119-120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. i ЛГУ, 1961 С 85-86 и др.

22 Глава 2. Административно-правовые отношения

деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях) 1 .

В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации 2 . Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп - неудачными, так как они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуальные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятие «студент» («военнослужащий» и т. д.) - специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т 2. М, 1982. С. 138-139.

2 Общая теория советского права М, 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М, 1983 С 331.

§ 3 Система коллективных субъектов административного права 23

Инотда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного права - наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защищает публичные интересы и тех, кто реализует частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа - властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа - невластные субъекты, между ними не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

Административная дееспособность - это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, -работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.

Административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести.

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, ста-, туе индивидуального субъекта может быть ограничен:

1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);

32 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. п.);

3) если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

4) совершение неправомерных действий (лишение, правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).

В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами, касаются неопределенного числа граждан и поэтому являются групповыми. А ограничения административно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осуществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личными потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о групповых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих корыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: формализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является злоупотребление ею. Более сложная форма присвоения власти - демония административной власти, под которой понимается одержимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося

70 Глава 4 Административная власть

решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление - стремление к ее расширению, подчинению других властей, бесконтрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено рядом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения властей, отделения законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продолжительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, -арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бюрократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями 1 .

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-

1 «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках - гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффективные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием» // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.

Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в

§ 6 Административное ведомство 79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (государственными комитетами, надзорами и службами) Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы 1 .

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход - это то, что действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления 7

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го-" сударственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.) - это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова-". но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

1 «Ведомство, - а, ср Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю- ; щих какую-нибудь область государственного управления» (Ожегов С. И. Словарь русского языка Изд-е 16 М, 1984 С 62)

Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления» 1 .

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

1 Манохин В. М. Советская государственная служба М, 1966 С 72, см также Розенбаум Ю А Формирование управленческих кадров М, 1982 С 53-105

104 Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего» 1 .

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой структуру формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотношения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма существенные) в формальные структуры. Влияние неформальных связей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руководителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно различать формальный и неформальный статус служащего, занимающего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть

Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

§ 2. Государственная должность 105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы,* занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это - его служебные обязанности 1 .

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

Администрати́вное пра́во - это важная отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в процессе организации и функционирования исполнительной власти, а также в сфере внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности различных государственных органов.

Административное право как наука - это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления, о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития.

Предмет административного права – общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Методы административного права:

1. Предписание: установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;

2. Запрет: запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

3. Дозволение: предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

Также Дозволение выражается в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий.

Система административного права - это его внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности административных норм, но вместе с тем разделением административного права на отдельные правовые институты.

Система административного права как отрасли права:

1. Общая часть: Предмет, Формы и методы, Субъекты административного права, Ответственность по административному праву, Административный процесс

2. Особенная часть: Экономическая сфера, Социально-культурная сфера, Административно-политическая сфера, Межотраслевая

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, то есть нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять: - общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т. п.); - законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); - международные акты, действующие в данной сфере правоотношений. Система источников административного права выглядит следующим образом.На федеральном уровне :

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ

Конституция РФ

Постановления Конституционного Суда РФ

Федеральные конституционные законы

Федеральные законы, включая законы РФ и РСФСР, кодексы РФ и основы законодательства РФ

Нормативные указы Президента РФ

Нормативные акты палат Федерального Собрания РФ

Нормативные постановления Правительства РФ

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)

Нормативные акты некоторых федеральных государственных органов с особым статусом (например, Центральный банк РФ)

На региональном уровне:

Конституции (уставы) субъектов РФ

Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Законы субъектов РФ

Нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ

Нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ

Нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ

Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции

На муниципальном (местном) уровне:

Уставы муниципальных образований

Нормативные акты представительных органов муниципального образования

Нормативные акты главы муниципального образования

Нормативные акты местной администрации

Соотношение с другими отраслями права:

Взаимодействие с конституционным правом: конституционное право устанавливает исходные положения для всех отраслей права, в том числе административного. На основании норм конституционного права административное право своими нормами обеспечивает реализацию конституционных принципов в сфере государственно-управленческой деятельности, определяет компетенцию органов исполнительной власти, конкретизирует механизм реализации прав и свобод граждан и т. д.

Взаимодействие с финансовым правом: финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе финансовой деятельности государства. Административное право, в свою очередь, определяет порядок и правовой статус органов, осуществляющих данную деятельность.

Взаимодействие с трудовым правом: целый ряд трудовых отношений возникает на основании односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения (контракты) об условиях работы. Административный акт требуется при прекращении трудовых отношений, оформлении отпуска, больничного и т. д.

Взаимодействие с гражданским правом: в ряде случаев регулируют сходные имущественные отношения, но путем применения различных методов правового регулирования. В основе гражданского права лежит метод равенства сторон, в административном праве – метод одностороннего предписания.

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ЛИНГВИСТИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМ. Н. А.ДОБРОЛЮБОВА

А. Д.ШПАК

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Курс лекций

Нижний Новгород

Печатается по решению редакционно-издательского совета ГОУ ВПО НГЛУ Специальность: Документоведение и документационное обеспечение управления. Дисциплина: Административное право.

УДК 342.0(075.8)

. Административное право: курс лекций . Нижний Новгород: Нижегородский государственный лингвистический университет им. , 20с.

© ГОУ ВПО НГЛУ, 2008

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право как одна из отраслей российского права регулирует важнейший круг общественных отношений, т. е. отношений, складывающихся в управлении исполнительной власти, между субъектами административного права, установлении административно-правовых форм и методов реализации исполнительной власти, законности и дисциплины в сфере исполнительной власти, регламентации административной ответственности и административного процесса, административно-правовой организации экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.

Данное пособие предназначено в основном для студентов неюридических вузов и всех интересующихся предметом Административного права.

Пособие полностью соответствует Государственному образовательному стандарту по дисциплине «Административное право».

Указанное пособие составлено с учетом новаций, изменений, дополнений, внесенных в законодательство, регулирующее административно-правовые отношения, Указами Президента РФ, Федеральными законами РФ и позволит студентам качественно овладеть данным предметом и успешно сдать экзамены, выполнить рефераты по избранным темам.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
тема 1. П онятие административного права, предмет, метод и система административного права.
1.1. Понятие административного права.
1.2. Предмет административного права.
1.3. Метод административного права.
1.4. Система отрасли административного права.
1.5. Административное право в системе российского права.
11.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления и правового регулирования отношений в сфере транспорта
11.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере промышленности
11.6. Административно-правовые основы регулирования в сфере финансовых отношений
ТЕМА 12. Административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере
12.1. Органы исполнительной власти и основы регулирования административных отношений в области образования и науки
12.2. Органы исполнительной власти и административно-правовые отношения в сфере культуры
12.3. Органы исполнительной власти и основы регулирования административных отношений в области здравоохранения и социального развития
ТЕМА 13. Административно-правовое регулирование в политической сфере
13.1. Органы исполнительной власти и основы государственного управления обороной РФ
13.2. Органы исполнительной власти и основы государственного в области обеспечения безопасности РФ
13.3. Органы исполнительной власти и основы государственного управления в области внутренних дел РФ
13.4. Органы исполнительной власти и основы государственного управления в области юстиции РФ
13.5. Органы исполнительной власти и основы государственного управления в области иностранных дел РФ
Литература
Список основных законов

Общая часть

Тема 1. Понятие административного права

Термин «административный » означает в переводе с латинского языка «управленческий» или «руководящий», т. е. имеющий государственный, властный характер.

Поэтому исходя из назначения, роли данной отрасли права – административное право это государственное управленческое право, реализующее публичный правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями.

В широком смысле административное право – отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях .

Административное право в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, либо по форме выражения отношений, в которых :

Реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

Осуществляется процесс деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, органов прокуратуры (в части назначения нижестоящих прокуроров Генеральным прокурором);

Осуществляется деятельность с участием субъектов местного самоуправления.

Нормы административного права классифицируют управленческие отношения по ряду критериев; исходя из особенностей ее участников. Они следующие:

Между субъектами исполнительной власти и гражданами;

Между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями ;

Между субъектами исполнительной власти и негосударственными организациями различного типа;

Между субъектами исполнительной власти и негосударственными органами системы местного самоуправления;

Между субъектами исполнительной власти и подведомственными им государственными предприятиями , учреждениями и организациями;

Между субъектами исполнительной власти различного уровня (федеральными, региональными, территориальными, соподчиненными и несоподчиненными, межотраслевыми и отраслевыми и т. п.).

В то же время следует отметить, что административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, так как в них отсутствует специальный субъект – субъект исполнительной власти (исполнительный орган).

Из изложенного выше следует, что административное право включает две группы общественных отношений управленческого характера:

Отношения, связанные с осуществлением государственного управления, т. е. с реализацией исполнительной власти;

Отношения внутриорганизационные, которые возникают в процессе деятельности других госорганов (вспомогательная группа).

Значительное место занимают внешние отношения, выражающие практическое осуществление функций управления поведением тех, кто по своему статусу не обладают чертами субъекта исполнительной власти (граждане, общественные формирования различного типа, государственные предприятия, учреждения и организации) по отношению к управляющему органу (должностному лицу) административно-правового регулирования.

Следует отметить, что между всеми исполнительными органами – вышестоящими и нижестоящими – существует взаимодействие, в процессе их деятельности возникают отношения по поводу формирования звеньев системы, определения их структуры, организации работы каждого звена, распределение обязанностей, прав и ответственности между ними и т. д. Каждый исполнительный орган в рамках своих полномочий, определенными нормами административного права осуществляет свои функции в хозяйственной, социальной культурной и в других областях жизни страны.

Таким образом, административное право – это отрасль российской правовой системы, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности системы исполнительной власти.

1.2 Предмет административного права

Предметом любой отрасли права являются общественные отношения, которые регулируются ее нормами.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, под предметом административного права следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности системы исполнительной власти.

Предмет административного права включает три группы отношений:

- организационные отношения управления в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);

- внутриорганизационные отношения во всех элементах системы публичного управления (сферах государственного управления);

- контрольно-организационные отношения общегосударственного характера.

Кроме того, нормами административного права охраняются общественные отношения, регулируемые другими отраслями права, например, горного, водного, финансового, таможенного, налогового, муниципального, жилищного и др.

Объектом административного права являются также административно-процедурные и другие организационно-правовые отношения в сфере деятельности аппаратов исполнительной власти, государственного управления, а также внутриорганизационные управленческие отношения в аппаратах, обслуживающих институт Президента РФ, органы законодательной власти (Госдума, Совет Федерации, законодательные органы субъектов РФ), судов (Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ и др.); прокуратуры (Генеральной республик, областей, краев РФ и т. д.).

Следует отметить, что административное право не регулирует отношения между гражданами, между гражданами и общественными объединениями, между общественными объединениями друг с другом, так кК в этих отношениях не участвуют органы исполнительной власти и их должностные лица, т. е. не охватываются предметом административного права.

Таким образом, в обобщенном виде предмет административного права составляют общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе практической реализации исполнительной власти на всех уровнях.

1.3 Метод административного права

Если предмет любой отрасли права отвечает на вопрос «что (т. е. какие общественные отношения) она регулирует?», то метод отвечает на вопрос: «как, каким способом осуществляется это регулирование?»

Особенность метода административного права заключается в том, что управление, как правило, предполагает неравенство субъектов, подчинение одного другому. А поэтому основным методом административного права является императивный метод , т. е. метод власти – подчинения, прямого распорядительства .

Кроме метода «власть-подчинение » административное право регулирует общественные отношения и другими методами, а именно:

Например, орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение, направленное на улучшение той или иной деятельности администрации района. Однако вышеуказанное решение носит для администрации района не обязательный, а рекомендательный характер.

Метод голосования, с его помощью регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении. Например, согласование областного правительства с органом местного самоуправления по вопросу работы городского транспорта, учреждений и т. д.

- метод равенства , в этом случае субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, осуществляют совместные действия в форме административно-правового договора, например, договор между администрациями двух или нескольких субъектов РФ по вопросу, значимому для всех договаривающихся сторон.

Этот метод можно назвать методом диспозитивного регулирования, при котором правовое регулирование определяется также снизу, т. е. нижестоящим органом, выступающим инициатором совместных действий в области решения управленческих вопросов.

Однако основным методом административного права является административный метод, наделенный императивным содержанием, т. е. это властный метод, осуществляемый от имени государства органами исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченными должностными лицами. Его реализация гарантируется и обеспечивается государственными мерами убеждения и принуждения.

Допускается законодательством, когда применение властного метода может быть делегировано иным негосударственным органом, например ДНД (добровольная народная дружина), которая доставляет правонарушителя и составляет административный протокол.

В административном праве в настоящее время используется метод стимулирования , который используется в управленческой деятельности, это различные поощрения (моральные и материальные), налоговые льготы для предпринимателей и т. д.

Методы государственного управления и регулирования в новых экономических условиях претерпевают серьезные изменения исходя из факторов внешней среды, уровня правосознания граждан и должностных лиц государственных органов.

В настоящее время обоснованное и активное применение методов административного права в деятельности органов государственного управления всех уровней должно привести к радикальным политическим, социальным, экономическим, правовым и организационным реформам, поступательному движению к совершенной государственной системе.

1.4 Система отрасли административного права

Административное право представляет собой целостную систему правовых норм и институтов, административные нормы объединяют общие предмет, цели, принципы, метод регулирования, которые, в свою очередь, должны быть согласованы друг с другом: опираться на единые определения, использовать единую терминологию.

Система административного права как внутреннее строение данной отрасли отражает последовательное расположение образующих ее элементов – институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.

Система административного права, исходя из сущности и специфики государственного управления, его многоотраслевого характера и необходимости постоянного совершенствования, делится на две части, каждая из которых включает в себя несколько административно-правовых институтов:

- общая часть , которая включает нормы, которые охватывают управление в целом, это:

1) государственное управление, исполнительные органы власти;

2) административное право как отрасль права, научная отрасль знаний и учебная дисциплина ;

3) субъекты административного права;

4) формы и методы осуществления деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

Земельным и экономическим правом, где значительная часть отношений, которые отнесены к предмету земельного и экономического права, особенно в части применения мер государственного принуждения , регулируются нормами административного права;

Рудовым правом в части регулирования деятельности государственных служащих смежной областью трудового и административного права.

Государственные служащие действуют от имени и по поручению государства, в процессе своей деятельности они выполняют организующие управленческие функции, поэтому их деятельность регулируется нормами административного права, а трудовые отношения служащих (оплата, нормирование, охрана труда и т. д.) к управлению не относятся и регулируются трудовым правом ;

Уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом, где в рамках административного процесса при рассмотрении дел имеет место субсидарное применение мер как уголовно-процессуального, так и административно-процессуального права.

ТЕМА 2. Управление, государственное управление, исполнительная власть

2.1 Управление, государственное управление. Основные понятия системы управления, признаки, принципы организации деятельности

Общепринятым определение управления считается следующая формулировка:

- управление – это функция сложных организационных систем любого вида, обеспечивающая режим деятельности, сохранение их структуры, связанная с реализацией программных целей .

Коротко говоря, управление в общем понимании по своему содержанию – это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления . Объектами управления являются как вещи, явления и процессы (в обществе), так и люди, а субъектом управления всегда выступает человек, коллектив людей, т. е. администрация.

Сущность управления заключается в практической организации деятельности руководимых или управляемых объектов при выполнении поставленных перед ними задач.

Организация является атрибутом управления с определенным содержанием.

Многоплановую организацию в обществе осуществляют управленческие структуры, которые определяют направление развития и регулирования всех протекающих в нем социально-политических, социально-экономических, социально-культурных, социально-охранительных и прочих процессов и явлений, они же обслуживают и обеспечивают три вида управления: техническое, биологическое и социальное.

Государственное управление является основной сферой действия и применения норм административного права, формой реализации прерогатив государства его органами и дополнительными лицами в общей системе социального публичного управления.

В широком смысле государственное управление – это деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, это сфера широкого государственного управления, обслуживающего многие отрасли публичного права и административного права в том числе .

Если рассматривать понятие государственного управления в узком организационно-правовом контексте, то под этим понимается лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Именно в этом узком организационно-правовом смысле государственное управление и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия и применения норм административного права.

Управленческие отношения бывают как внутриорганизационные, так и внешние для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом.

Системы управления – совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.

Виды системоуправления :

Социальные (государственные и общественные);

Биологические;

Технические.

В данном случае рассматривается понятие государственной системы управления, которая тесно взаимодействует с общественными системами управления.

Рассмотрим признаки системы управления :

1-й признак системы управления имеет три и более элементов (подсистем), т. е. управляющий элемент (властный субъект права) и управляемый элемент системы (подвластный субъект права) и прямые и обратные связи.

Существующие системы конкретного органа управления одновременно выполняют роль управляющей системы по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления, т. е. системы иерархичны (соподчинение).

2-й признак системы управления – это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальными нормами - традициями, обычаями, моралью и т. д. (эти управленческие отношения имеют общественно-властный характер ), так и правовыми.

Отношения взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие между управляющей и управляемой системами, одной из которых обязательно является юридическое лицо государственной формы собственности, муниципальной или смешанной, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер (например, отношения Федеральных министерств и министров субъектов РФ).

3-й признак системы заключается в целостности, единстве системы, которая выражается в интегрированности ее качества, а не в простом сложении элементов системы.

Таким образом, взаимосвязь между элементами одной системы (например, Министерство финансов РФ и др.) всегда теснее, нежели с элементами других систем (например, Министерство сельского хозяйства РФ) или вообще с внешней средой.

2.2 Органы государственного управления, понятие, виды, функции

Органы государственного управления не получили должного по статусу закрепления в Конституции РФ, что не могло не сказаться отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, а должно быть законодательно закреплено, регулируя деятельность государственных органов власти, т. е. их правовое регулирование.

Термин «орган государственного управления » закреплен в подзаконных актах и косвенно в некоторых статьях Конституции РФ:

Ст. 32 «Право граждан участвовать в управлении делами государства»;

Главным является – определить состав структурных подразделений органов управления и их штатное обеспечение в зависимости от выполняемых задач, функций (министерство, агентство и т. д.)

Процесс создания системы управления предполагает обязательное административно-правовое закрепление организационных отношений, связей.

В этих целях разрабатываются положения об органах управления определенного уровня, где фиксируются предмет ведения, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей и ответственность должностных лиц.

Кроме Указов президента РФ, определивших новую структуру управления в 2004 г., правительством были разработаны и утверждены положения по каждой структуре государственного управления Федеральных органов исполнительной власти.

Важное место в управленческой деятельности органов государственного управления занимает регулирование (в том числе и правовое), которое вызвано происходящими изменениями как внутренними, так и внешними, устранением отклонений, обеспечение нормального функционирования систем.

Кроме функции правового регулирования органы управления осуществляют и контроль.

В настоящее время в стране нет Федерального закона о едином государственном контроле (имевшемся в СССР), поэтому органы государственной власти и управления не получают своевременно полной и достоверной информации о результатах функционирования систем органов исполнительной (в основном) власти, что вызывает сбой в эффективности управления делами государства сверху донизу.

Контроль – форма обратной связи, позволяющей устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы. Значимость контроля в нашей стране возрастает в связи с осуществлением национальных программ в социальной сфере, осуществлении промышленных новаций в судостроении, авиастроении, атомной и космической областях и т. д.

Цели контроля сводятся к следующему :

Необходимость проверки фактического состояния дел, степень реальности осуществления принятых решений;

Необходимость совершенствовать деятельность органов государственного управления путем своевременного обнаружения и устранения отклонений и их причин.

2.3 Органы исполнительной власти, понятие, признаки, правовые основы образования

Орган исполнительной власти – государственное управление, обладающее самостоятельной структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории.

Структура федеральных органов исполнительной власти, установленная на основании Указа Президента РФ от 01.01.2001г.

Федеральные министерства	Федеральные службы и агентства
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ
Министерство внутренних дел РФ
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. Федеральное агентство связи.
Министерство образования и науки РФ	Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Федеральное агентство по науке и инновациям. Федеральное агентство по образованию.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ	Федеральная служба по надзору в сфере природопользования . Федеральное агентство водных ресурсов. Федеральная служба по экологии, технологическому и атомному надзору. Федеральное агентство по природопользованию. Федеральное агентство по энергетике. Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии Федеральная аэронавигационная служба.
Министерство культуры РФ	Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Федеральное архивное агентство.
Министерство энергетики РФ
Министерство финансов РФ	Федеральная налоговая служба. Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Федеральное казначейство (федеральная служба).
Министерство экономического развития РФ	Федеральная служба государственной статистики. Федеральная регистрационная служба. Федеральное агентство геодезии и картографии. Федеральное агентство кадастра, объектов недвижимости . Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.
Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ	Федеральное агентство по делам молодежи. Федеральное агентство по туризму. Федеральное агентство по физической культуре и спорту.
III . Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ
	Федеральная антимонопольная служба. Федеральная служба по тарифам. Федеральная таможенная служба. Федеральная служба по финансовому мониторингу. Федеральная служба по финансовым рынкам. Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ. Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной специальной техники и материальных средств. Федеральное космическое агентство.

В нашей стране законодательно-исполнительная власть как самостоятельная форма государственной власти закреплена в ст.10, 11, 110 Конституции РФ.

Так, в ст.10 Конституции РФ были закреплены три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная, а ст. 11 г. II Конституции РФ определяет уже четыре органа государственной власти, создаваемые в субъектах федерации РФ.

Рассмотрим признаки, присущие исполнительной власти:

Высшим звеном органа исполнительной власти в Российской Федерации является Правительство РФ. Коллегиальный орган , который принимает решения, постановления, которые приобретают силу подзаконных актов, обязательные к исполнению по всей территории РФ.

В то же время согласно ст.113 Конституции РФ закреплен принцип единогласия у Председателя правительства, который в силу своей деятельности определяет основные направления деятельности, а также организует работу Правительства РФ.

Также важным признаком органов исполнительной власти является разграничение предмета ведения, его границ и порядка принятия административно-правовых актов на федеральном уровне субъектов РФ;

Акты управления принимаются на основе Конституции РФ, Федерально-конституционных, федеральных законов, Указов Президента РФ;

Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, правительство РФ, суды РФ;

Действующая система федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.2001 г. л724 имеет как два блока – «президентский» и «правительственный», которые имеют свои уровни системы. Первым уровнем управления системы «президентского блока» является лично Президент РФ с его обслуживающим аппаратом. Вторым уровнем управляемой и одновременно управляющей системы являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, имеющие правовой статус федеральных министерств, так как они непосредственно подчиняются Президенту РФ, осуществляют государственную политику в своей сфере и имеют право принимать нормативно-правовые акты по предметам их ведения.

Но имеется третий уровень – управляемая подсистема, состоящая из федеральных служб и федеральных агентств, которые являются федеральными органами исполнительной власти и находятся в ведении федеральных министерств.

Как видно, Правительству РФ подчиняются ряд федеральных служб и агентств:

Антимонопольная;

По тарифам;

Таможенная;

По финансовому мониторингу;

По финансовым рынкам;

Федеральное космическое агентство;

Федеральное агентство по обустройству госграницы РФ;

Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств.

Как службы, так и агентства имеют статус, который приравнен к министерствам.

Кроме того, Президент РФ и Правительство РФ могут образовывать территориальные органы исполнительной власти по согласованию с органами власти субъектов Федерации.