Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ

Курсовая работа на тему: «Приватизация земли в РФ»

Выполнила

Студентка 3 курса

Факультета ВВО

заочного отделения

«Юриспруденция» Логачева Я.А.

Проверила Зверева А. Н.

Москва 2014

Введение

1. Начало приватизации. 90-е годы

1.1 Нормативная база приватизации

1.2 Ваучерная приватизация

1.3 Залоговые аукционы

1.4 Приватизация в Москве

2. Приватизация в наши дни

2.1 Основания приватизации земли

2.2 Отказ в приватизации земли

2.3 Обжалование отказа в приватизации земли

2.4 Приватизируемые земельные участки

2.5 Общий порядок приватизации земельных участков

2.6 Регистрация прав на земельный участок

3. Практика приватизации

3.1 Какие жилые помещения могут быть приватизированы

3.2 Какие жилые помещения нельзя приватизировать

3.3 Кто решает вопрос о приватизации жилья

3.4 Кто из проживающих в жилам помещении участвует в приватизации

3.5 Как оформляется приватизация жилых помещений

3.6 Как оплачивается оформление приватизации жилья

Список литературы

Введение

Приватизация земельных участков - это способ приобретения в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

До приватизации квартиры (жилого помещения), лица, проживающие в ней условиях найма (на основании договора социального найма), подтверждением которого является ордер (выписка из распоряжения на право заключения договора социального найма), являются нанимателями этой квартиры (жилого помещения).

Договор социального найма подразумевает только владение и пользование квартирой, в то время как право собственности помимо владения и пользования включает в себя еще и право распоряжения данной квартирой.

После приватизации квартира переходит в собственность лиц, которые участвуют в приватизации.

Следовательно, право собственности предоставляет больше прав. Подтверждением права собственности является свидетельство о регистрации права собственности и договор передачи квартиры.

Кроме того, после приватизации квартиры, у лиц, на которых оформлено право собственности, возникают дополнительные гарантии. Например: после смерти владельца квартира переходит по наследству, в то время как неприватизированная квартира при отсутствии в ней других прописанных лиц - переходит к муниципалитету.

Также лишь после приватизации вы сможете продать или иным способом отчуждать свою квартиру. Владелец квартиры может вселять в свою квартиру жильцов, не связанных с ним родственными узами и вне зависимости от количества квадратных метров, приходящихся на каждого проживающего, наниматель же должен соблюдать установленный порядок регистрации (прописки).

Но, с другой стороны, одновременно с правами хозяин квартиры приобретет и определенные обязанности.

В частности, ему придется ежегодно платить налог на недвижимое имущество. Сегодня эти платежи вполне сопоставимы по величине с суммами, включаемыми в квартплату в строке «оплата жилья», «плата за найм» и т.п. (В разных городах этот платеж может называться по-разному).

Поэтому большой разницы в затратах на содержание одинаковых муниципальной и приватизированной квартир нет. Но в ближайшем будущем Правительство намерено ввести налогообложение недвижимости исходя из ее рыночной стоимости. Это те расходы, которые собственники будут нести дополнительно по сравнению с нанимателями муниципального жилья.

Следующий момент - разница в предоставлении альтернативного жилья, если, например, ваш дом подлежит сносу.

При расселении семьи, арендующие квартиры, получают новую по действующим санитарным нормам (это примерно 18 квадратных метров общей площади на человека - в разных регионах по разному).

Владельцы собственного жилья переселяются на жилплощадь не меньше прежней. Поэтому ясно, что для большой семьи, теснящейся в маленькой квартирке, выгоднее оставить квартиру муниципальной - тогда при переезде они получат больший метраж.

Если же квартира просторная, а семья маленькая, лучше ее приватизировать - при переселении никто не сможет «отнять» «лишние» метры.

Выселить из приватизированной квартиры могут также как и из неприватизированной квартиры по решению суда в случаях:

Граждане используют жилую площадь не по назначению (например, сделали в квартире офис или мастерскую);

Систематически нарушают права и интересы соседей;

Задерживают оплату жилищно-коммунальных услуг более чем за полгода.

В случае состоявшегося судебного решения приватизированную жилую площадь продадут с торгов, а владельцам отдадут вырученную сумму, за минусом судебных издержек, расходов на организацию торгов и долгов по квартплате. В то время как при большой задолженности по квартирной плате и (или) иных указанных выше случаях людей из неприватизированных квартир переселяют без их согласия в менее комфортное жилье и более худший район.

Таким образом, каждый должен решить для себя сам выгодно ли ему приватизировать имеющееся у него жилье или нет.

1. Начало приватизации. 90-е годы

Приватизацию можно определять неоднозначно, как положительное и как отрицательное для нашего государства явление. Приватизация в России осуществлялась с начала 1990-х годов (после распада СССР) и сопровождалась исключительным уровнем коррупции и разгулом преступности. Приватизацию обычно связывают с именами Е. Т. Гайдара и А. Б. Чубайса, занимавшими в то время ключевые позиции в правительстве. В результате приватизации значительная часть государственного имущества России перешла в частную собственность.

Приватизация часто подвергается резкой критике. Утверждается, что новые обладатели собственности получили её не по заслугам, а за счёт личных связей и неформальных отношений с первыми лицами государства и их родственниками. С приватизацией связывают появление в России олигархов, слишком сильное и несправедливое экономическое расслоение населения России. Значительная часть населения России воспринимает приватизацию 90-х как аморальную, преступную. В народе даже её стали называть «прихватизация».

С другой стороны, приватизация проводилась в крайне сложной экономической, финансовой и политической обстановке: конфронтация Верховного совета РФ с Президентом и Правительством затрудняли создание правовой базы и проведение институциональных реформ; Правительство испытывало сильное лоббистское давление со стороны Верховного совета; на момент начала приватизации государство было не способно эффективно контролировать свою собственность, массовым явлением стала спонтанная приватизация -- захват контроля над предприятиями их директорами, настроенными не на развитие предприятий, а на быстрое получение прибылей.

С некоторых точек зрения главной экономической задачей приватизации было повышение эффективности экономики за счет создания института частной собственности на средства производства. В то время как в определенных сферах экономики (обслуживание, торговля) эта задача была достаточно быстро решена, в промышленности и сельском хозяйстве нужный эффект достигался гораздо медленнее, во многом из-за того, что, приватизированные предприятия переходили в собственность трудовых коллективов, то есть под контроль -- а в перспективе и в собственность -- их директоров В. Мау Анти-Стиглиц Российские экономические реформы в представлении их западных критиков Вопросы экономики. 1999. № 11, 12 . Однако сам Анатолий Чубайс позднее говорил, что приватизация была проведена с единственной целью не допустить прихода коммунистов к власти Arkady Ostrovsky. Father to the Oligarchs // The Financial Times, November 13 2004 (перевод inopressa.ru: Отец олигархов) .

1.1 Нормативная база приватизации

Приватизация в России началась после принятия Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» в 1988 году. На этом этапе она осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. При этом реальные ее масштабы оставались неизвестными. По оценкам ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) к лету 1992 года (начало осуществления программы приватизации) более 2000 предприятий были приватизированы «стихийно». Экономические обзоры Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). «Российская Федерация». М. 1995. С. 54. Только в 1991 году началась разработка законодательства о приватизации Законом РФ от 3/7/1991 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» (с изменениями от 5/7/1992). Счетная палата… с. 5.

До середины 1992 года Верховный Совет РФ принял ряд законов и постановлений, регламентирующих процессы приватизации и банкротства хозяйственных субъектов, в том числе и Законы РФ «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» и «О собственности в РСФСР» от 24/12/1990 . Законом о приватизации организация и проведение единой государственной политики приватизации, включая ее нормативное и методическое обеспечение, возлагались на Государственный Комитет РФ по управлению государственным имуществом (ГКИ). В качестве продавца и временного владельца государственного имущества был определен Российский фонд федерального имущества (РФФИ). При этом ГКИ был подотчетен Правительству РФ, а РФФИ -- Верховному Совету РФ.

В России к нормативной базе приватизации относились также Государственные программы приватизации на 3 года. Они включали задания на текущий год и прогноз на два следующих. На основании этих законов Государственный комитет России по управлению государственным имуществом (ГКИ) издавал нормативные акты, а также давал разъяснения этих актов и Программы приватизации. При этом за пределами юрисдикции этих законов оставалась приватизация земли и жилищного фонда, социально-культурных учреждений и объектов культурного и природного наследия. Кроме указанных законов отдельные аспекты приватизации попадали под действие и других законов, например, «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25/12/1990.

С ноября 1991 г. начался этап форсированной приватизации. В его основу был положен указ No.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». Указ No.66 от 29/1/1992 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» определял практический механизм приватизации. Государственная программа приватизации на 1992 год была принята Верховным Советом РФ в июне 1992 года. Она провозглашала следующие цели:

1) повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

2) создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;

3) привлечение иностранных инвестиций, социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

4) содействие процессу финансовой стабилизации РФ;

5) создание условий и организационных структур для расширения масштабов приватизации в 1993--1994 гг.

В РФ Программа приватизации предусматривала ваучерную, денежную и «малую» приватизацию. Согласно законодательно принятой программе малые предприятия должны были распродаваться на торгах или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях. Крупные же предприятия должны были быть обязательно акционированы до приватизации. Корпоратизация средних предприятий до их разгосударствления оставалась на решение самих предприятий.

Программа приватизации устанавливала ограничения на приватизацию, обязательные для всех органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, при этом запрещая введение дополнительных ограничений этими органами и расширенного толкования ограничений. При рассмотрении вопроса о приватизации объектов и предприятий правительство РФ, ГКИ и его территориальные органы имели право запретить приватизацию либо путем преобразования предприятия в акционерное общество открытого типа с закреплением 100 % акций в государственной собственности, либо преобразования его в государственное (казенное) предприятие, финансируемое за счет государственных источников.

В случае принятия решения о приватизации способы ее проведения в каждом конкретном случае определялись рабочей комиссией по приватизации соответствующего комитета по управлению имуществом. Предприятия со стоимостью активов на 1/1/1992 не более 1 млн руб. попадали под так называемую «малую» приватизацию через аукцион или конкурс. Объекты нежилого фонда, сданного ранее в аренду, объекты незавершенного строительства, имущество ликвидируемых или действующих предприятий также приватизировалось через аукцион. Предприятия-должники оставлялись до специальных указов президента РФ.

Основная же масса предприятий должна была быть в процессе приватизации превращена в акционерные общества открытого типа (АООТ). Для них предусматривались следующие формы приватизации:

1) закрепление пакета акций (в том числе и «золотой» акции) в государственной или муниципальной собственности;

2) льготная продажа и передача акций членам трудового коллектива приватизируемого предприятия;

3) выкуп имущества арендными предприятиями по договорам аренды; продажа акций на чековом («ваучерном») или денежном аукционе;

4) продажа акций по конкурсу, в том числе и приватизационному.

Можно лишь пожалеть, что конкурсы неаукционного характера до 1995 г. практически не сыграли никакой роли. В российских условиях жестко применялась аукционная форма приватизации при том, что эксперты предупреждали, что «заранее принимать на себя обязательство реализовывать приватизируемые предприятия в основном через аукцион -- значит отказываться от получения оптимальных для страны результатов по многим сделкам… Жесткое применение аукционного метода приватизации существенно связывает российской стороне руки на… переговорах с зарубежными инвесторами». А.З Астапович, Л. М. Григорьев. Иностранные инвестиции в России… с. 28

Нормативная база приватизации, принятая в краткие сроки часто без межведомственного согласования, естественным образом не могла быть достаточно полной. В развитие Госпрограммы приватизации был издан ряд указов президента и ведомственных документов. При этом не были определены механизмы управления госсобственностью, не сформулированы требования к новым собственникам по защите окружающей среды, механизмы обеспечения экономической независимости, безопасности и обороноспособности страны, взаимоотношений, распределения прав и обязанностей в части управления госсобственностью центра и регионов. Помимо того, вообще отсутствовали нормы и критерии, ограничивающие объемы преобразований одной формы собственности в другую. Понятия национализации и секвестра отсутствовали в нормативной базе вообще.

1.2 Ваучерная приватизация

Приватизационный чек (ваучер) эпохи приватизации в России.

Ваучерная приватизация проводилась в 1992--1994 гг. Ей предшествовали законодательные акты Верховного Совета РСФСР, принятые летом 1991 года, которые предусматривали выкуп государственных предприятий и их преобразование в акционерные общества. Для упорядочения приватизации был принят закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», согласно которому каждый гражданин России получал именной приватизационный счет, на который должны были зачисляться денежные суммы, предназначенные для оплаты приватизируемого государственного имущества. Закон не разрешал продажу приватизационных вкладов другим лицам. Этот закон, однако, не был осуществлен, и вместо него была проведена ваучерная приватизация.

Практическим руководством к приватизации служили Указы Президента РФ «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (29 декабря 1991 г.), «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (29 января 1992 г.), «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (1 июля 1992 г.), «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (14 августа 1992 г.), «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (24 декабря 1993 г.).

Ваучерная приватизация была противоречива. Формат приватизации был во многом результатом компромиссов между Правительством и Верховным Советом, с учетом принятых в разное время нормативных актов и интересов разных лоббистских групп. Так, Е. Гайдар и А. Чубайс изначально не были сторонниками ваучерной приватизации, предлагая отказаться от нее в пользу постепенной приватизации за деньги В. Мау Анти-Стиглиц Российские экономические реформы в представлении их западных критиков Вопросы экономики. 1999. № 11, 12 . Однако, закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 3 июня 1991 года предусматривал приватизацию с использованием приватизационных именных счетов. Недостатком этого решения была его коррупционная уязвимость: с учетом преимущественного права работников предприятий на выкуп их акций, директора, используя давление на работников, получили бы широкие возможности для захвата контроля над

предприятиями. В качестве компромисса между позицией Верховного Совета и Правительства, чеки были анонимизированы (что приближало приватизацию к рыночной схеме), право трудовых коллективов на преимущественный выкуп акций сохранено В. Мау Анти-Стиглиц Российские экономические реформы в представлении их западных критиков Вопросы экономики. 1999. № 11, 12 .

Летом 1992 г. были введены ваучеры (приватизационные чеки), которые не бесплатно раздавались населению. За каждый ваучер необходимо было заплатить 25 рублей, независимо от того, кто получал ваучер взрослый человек или ребёнок. Номинальная стоимость ваучера составляла 10 тысяч рублей. Имущество предприятий страны было оценено в 1400 миллиардов рублей, и на эту сумму были изданы ваучеры. По утверждению главы Госкомимущества Чубайса, руководившего приватизацией, один ваучер соответствовал по стоимости двум автомобилям «Волга». Но купить эти автомобили в обмен на ваучер было нельзя.

Реальная рыночная стоимость пакета акций, который можно было получить в обмен на один ваучер, колебалась в широких пределах в зависимости от компании, чьи акции приобретались в обмен на ваучер, а также от региона, где это происходило. Например, в Нижегородской области один ваучер можно было обменять в 1994 г. на 2000 акций РАО «Газпром» (их рыночная стоимость в 2008 г. составила порядка 700 тыс. рублей), в Московской области -- на 700 акций Газпрома (в 2008 г. -- порядка 245 тыс. рублей), а в г. Москве -- на 50 акций Газпрома (17 тыс. руб. в 2008 г.) За один ваучер можно было также получить 7 акций Торгового дома «ГУМ» (менее 100 руб. в 2008 г.)

Такой порядок приватизации давал серьезные преимущества так называемым «красным директорам», то есть руководителям предприятий, получившим эти должности в советские времена. Во многих случаях основная доля акций

предприятия оказывалась в руках трудовых коллективов; используя административное давление, директора могли добиваться нужных результатов голосования на собраниях акционеров, а впоследствии зачастую и выкупать долю работников предприятий, становясь полноправными владельцами.

Однако, идеологи приватизации неоднократно отмечали В. Мау Анти-Стиглиц Российские экономические реформы в представлении их западных критиков Вопросы экономики. 1999. № 11, 12 Е. Т. Гайдар, Дни поражений и побед Arkady Ostrovsky. Father to the Oligarchs // The Financial Times, November 13 2004 (перевод inopressa.ru: Отец олигархов) , что стремительная выдача приватизационных чеков была направлена именно на то, чтобы ограничить возможности «красных директоров» по лоббированию и проведению приватизации по еще более выгодным для них схемам.

Основная масса населения не знала, что делать с ваучерами, поэтому их стали продавать скупщикам. Цена ваучеров стремительно падала, упав до 3--4 тысяч рублей к маю 1993 года. С целью помочь реализации ваучеров создавались чековые инвестиционные фонды, обменивавшие ваучеры на акции разнообразных компаний.

Схема действия чековых инвестиционных фондов была примерно одинакова: фонды собирали ваучеры с населения, участвовали в чековом аукционе, и покупали за ваучеры акции доходных предприятий. Затем, акции продавались с баланса чековых инвестиционных фондов на баланс структур, контролируемых влиятельными в регионе группировками по низкой балансовой стоимости, оставляя номинальные активы в фонде для последующей фактической ликвидации.

Во многом приватизация в России повторила историю приватизации церковных земель во Франции во времена Французской Революции. На тот момент земли церкви были конфискованы, и на основе этих земель (позже к списку земель добавились бывшие имения иммигрантов и земли, принадлежащие короне) были выпущены ассигнанты, которые впоследствии начали использоваться как деньги. Земли впоследствии были распроданы на аукционах, в которых зажиточные крестьяне и буржуа имели преимущество перед бедными крестьянами, что, как и в России, привело к расслоению общества.

Многочисленные критики указывают, что ваучерная приватизация была нечестной, несправедливой, привела незаслуженному резкому обогащению узкой группы лиц.

1.3 Залоговые аукционы

Залоговые аукционы были предприняты в 1995 году с целью пополнения государственной казны. Правительство планировало получить деньги, приватизировав часть государственных предприятий. Идею аукционов с целью пополнения бюджета выдвинул Владимир Потанин, возглавлявший «ОНЭКСИМ-банк». Инициатива была поддержана тогдашним первым вице-премьером правительства Анатолием Чубайсом и вице-премьером Олегом Сосковцом Александр Малютин. Три потанинских удара. Коммерсантъ-Власть, 16 июня 1998. .

На продажу был выставлен ряд крупнейших компаний. Аукционы назывались залоговыми, так как, в отличие от обычных аукционов, компании не продавались, а отдавались в залог. Однако, выкуплены обратно они не были Андрей Бунич. Статьи. «Залоговые аукционы стали вопиющим нарушением всех законов по приватизации». Приватизация и национализация Грядет крах олигархов. Залоговые аукционы незаконны. Суд над олигархами. По мнению большинства экспертов были выставлены чрезвычайно заниженные цены. Конкурс на аукционах был очень низкий. Как отмечала Счётная палата России, «анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась». Во многих случаях в конкурсе участвовало несколько фирм, принадлежавших одному и тому же человеку или группе лиц. Более того, госпредприятия зачастую покупались не за собственные деньги, а за деньги, взятые в кредит у государства. Как отмечалось в докладе Счётной палаты, «сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином России на депозитных счетах коммерческих банков, ставших затем победителями в залоговых аукционах. Минфин России предварительно размещал на счетах банков -- участников консорциума средства в сумме, практически равной кредиту, а затем эти деньги передавались Правительству Российской Федерации в качестве кредита под залог акций наиболее привлекательных предприятий. В результате банки, „кредитовавшие“ государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий». Кроме того, вопреки правилам проведения аукционов банки не направляли кредитные средства на счёт в Центробанке, средства оставались в тех же коммерческих банках, но на специальных счетах Необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов, низкая результативность продаж // Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993--2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы -- Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. -- М.: Издательство «Олита», 2004. .

В результате залоговых аукционов появились олигархи-миллиардеры. Сумма средств, которые должно было получить правительство, составляла около 1,85 % доходной части федерального бюджета Залоговые аукционы 1995 года. Коммерсантъ № 110 (1995) (21 июня 2000) . Счётная палата

резюмировала результаты своих проверок: «в результате проведения залоговых аукционов отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер» 2.2.3. Необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов, низкая результативность продаж // Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993--2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы -- Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. -- М.: Издательство «Олита», 2004. .

1.4 Приватизация в Москве

Приватизация в Москве началась в 1992 году по указу Президента РФ, которым столице представлялось право проводить ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанному плану и графику. Как результат, значительная часть небольших предприятий в Москве была продана еще до начала активной фазы ваучерной приватизации (1993 год). К середине 1994 года не более 20 % всех предприятий и организаций города находились в государственном секторе. Доля приватизированных торговых предприятий значительно превышала среднюю долю по России в целом. Количество акционированных предприятий в строительстве была втрое больше аналогичного показателя по стране. На начало 1996 года приватизация в Москве принесла более четверти всех доходов, полученных от нее в России. [См.: А.Канина. Москва -- единственная свободная экономическая зона в стране. «Независимая газета» 19/03/1996.]

Положение в столице может дать очень сильный аргумент сторонникам приватизации. Город, переживающий состояние «бума» со всеми его чертами, характерными для западных экономик, стал против всех ожиданий абсолютным финансовым центром страны. По некоторым оценкам на нее приходилось до 70 % всего банковского оборота страны. Для Москвы в отличие от России в целом характерен был инвестиционный подъем -- в первые полгода 1995 года темп роста капитальных вложений в городе составлял 111,21 % при общем падении его по стране на 22 %. Одна из важнейших причин этого -- обслуживание бурно развивающейся экономики города. Имущественное расслоение между жителями Москвы и остальной России интенсивно нарастало.

В московской модели приватизации с самого начала на чековые аукционы выставлялись не 29 % акций, а 12-15 %%. За городом сохранялись крупные пакеты акций, которые позднее стали реализовываться на специализированных аукционах и инвестиционных конкурсах. По мнению Фонда имущества Москвы, это позволило не только получить дополнительные финансовые средства, но и удалось привлечь инвестиции в модернизацию и реконструкцию производства. [См.: М. Портягин. Инвесторы любят московскую недвижимость. «Независимая газета». 30/5/1996]. приватизация земельный государственный муниципальный

Модель инвестиционных конкурсов, применяемая в Москве, дала гораздо больший эффект, чем в целом по стране. Тем не менее попытки серьезного анализа ставят под сомнение вывод о радикальном преимуществе московской методики приватизации над методиками ГКИ. Прежде всего уникальный характер носит географический характер города. Москва стала плацдармом для Запада в освоении России. Концентрация в столице лиц, принимающих государственные, инвестиционные, торговые и другие экономические решения, а также относительно развитая инфраструктура вынуждала многие западные компании осесть в столице, а неразвитость ее в стране часто вынуждала и ограничиваться в своей деятельности Москвой. Уже один факт наличия в ней огромного спроса со стороны иностранцев и новых российских деловых людей на недвижимость был трудно переоценимым фактором развития экономики города.

2. Приватизация в наши дни

2.1 Основания приватизации земли

Приватизация земельных участков - это способ приобретения в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено Федеральным Законом.

Согласно пункту 2 статьи 3 ФЗ "О введении в действие Земельного Кодекса РФ" (в действующей в настоящее время редакции) юридические лица обязаны оформить соответствующие земельные права до 1 января 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ).

В силу положений абзаца второго пункта 1 статьи 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках.

Приватизация таких земельных участков осуществляется в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ, а также федеральными законами. К таким законам относятся, в частности, ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" и ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В пункте 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 года № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что установленная пунктом 7 статьи 3 Закона о введении в действие ЗК РФ норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК РФ (ЗК РФ вступил в силу 29.10.2001г.), права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена. Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, также не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ.

2.2 Отказ в приватизации земли

Как предусмотрено в абзаце пятом пункта 3 статьи 28 Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", отказ в выкупе земли не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Земельным кодексом РФ и Законом о приватизации предусмотрен ряд норм, исключающих приватизацию земли. Исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся препятствием для приватизации земли, на которых находятся здания, строения, сооружения, в виде единого списка отсутствует, что создает определенные сложности в определении того, возможна или нет приватизация того или иного земельного участка.

Препятствием к приватизации земли является изъятие из оборота земельных участков, установленные в статье пункте 4 статьи 27 ЗК РФ. Это земли государственных заповедников и парков, земли стратегического назначения, земли вооруженных сил и федеральной службы охраны, земли под объектами атомной энергетики, земли занятые воинскими и гражданскими захоронениями и другие земли, имеющие особое значение для безопасности и обороноспособности государства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27 ЗК РФ не предоставляются в частную собственность земли ограниченные в обороте, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В соответствии с пунктом 5 статьи 27 ЗК РФ, земли, ограниченные в обороте, это земли в пределах особо охраняемых природных территорий, земли водного и лесного фонда, земли, занятые особо ценными объектами культурного наследия, историко-культурными заповедниками, земли необходимые для обеспечения безопасности и обороноспособности государства, земли в границах закрытых административно-территориальных образований, земли, предоставленные для нужд организаций транспорта, для нужд связи и другие подобные.

Однако не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Так, например, в соответствии с Земельным кодексом РФ земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности и земли иного специального назначения могут находиться в собственности граждан, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями использования земли для указанных нужд.

Достаточно ясный перечень обстоятельств, препятствующих приватизации земельных участков, также указан в пункте 8 статьи 28 Закона о приватизации. В пункте 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 года № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что, рассматривая дела о приватизации земли, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации земли, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд).

В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта. Названные обстоятельства должны приниматься судами во внимание также при разрешении споров по искам собственников недвижимости о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка.

2.3 Обжалование отказа в приватизации земли

В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения в отношении него договора купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти не направляет заявителю проект договора купли-продажи, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 13 ГК РФ недействительным может быть признан судом только такой ненормативный правовой акт, который не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы заинтересованного лица.

В случае признания действий (бездействия) исполнительного органа государственной власти незаконными, суд обязывает соответствующий орган подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости.

При анализе возможности обращения в арбитражный суд с указанным выше требованием необходимо учитывать, что согласно пункту 4 статьи 198 АПК РФ соответствующее заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов. Срок для подачи заявления может быть восстановлен судом, только если он пропущен по уважительной причине.

Также за собственником недвижимости признается право предъявления иска о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка. При этом следует учитывать, что ответчиком по такому иску является собственник земельного участка (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице его уполномоченного органа. При рассмотрении споров, связанных с понуждением к заключению договора купли-продажи земельного участка, следует учитывать, что такой договор заключается в порядке, предусмотренном статьей 445 ГК РФ. Пунктом 4 данной статьи предусмотрено, что если сторона, для которой в соответствии с действующим законодательством заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. Как следует из пункта 8 статьи 126 АПК РФ, обязательным приложением к такому исковому заявлению о понуждении является проект договора, заключить который просит истец.

2.4 Приватизируемые земельные участки

Объектами приватизации являются земельные участки. Существует различная классификация земельных участков. Наиболее важными для понимания процесса приватизации земли являются 4 вида классификации.

1. По наличию прав на земельный участок до приватизации:

Земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования;

Земельные участки, находящиеся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения;

Земельные участки, находящиеся на праве аренды.

2. По наличию на земельном участке строений:

Земельные участки, расположенные под зданиями, строениями, сооружениями, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц;

Земельные участки свободные от зданий, строений, сооружений.

4. По месту расположения земельных участков (для определения выкупной стоимости).

Субъектами приватизации земли выступают граждане и юридические лица. Земельный участок может быть приватизирован на следующих правах:

единоличная собственность (один собственник земельного участка);

долевая собственность (каждый из сособственников имеет право собственности на долю земельного участка);

совместная собственность (это собственность супругов и лиц, которые ведут крестьянское (фермерское) хозяйство).

2.5 Общий порядок приватизации земельных участков

Земельным кодексом РФ установлен общий порядок приватизации земельных участков. Однако для каждого вида участка существуют особенности приватизации. Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

Принципиально называть приватизацией передачу в аренду земельного участка нельзя, но, тем не менее, в практике аренду часто называют приватизацией.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Однако каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок, находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или находящийся в его пожизненном наследуемом владении, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подают заявления, в котором должны быть определены:

цель использования земельного участка,

его предполагаемые размеры, местоположение,

испрашиваемое право на землю.

Также необходимо предоставить документы, удостоверяющие личность гражданина. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме земель изъятых или ограниченных в обороте.

2.6 Регистрация прав на земельный участок

Переход права собственности на земельный участок подлежит государственной регистрации в территориальном органе Федеральной регистрационной службы. В соответствии с ФЗ от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" для регистрации необходимы следующие документы:

решение о предоставлении в собственность земельного участка, вынесенное органами исполнительной власти;

договор купли-продажи земельного участка;

договор о передаче земельного участка в собственность;

акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания.

Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются кадастровый паспорт земельного участка с указанием его кадастрового номера. Кадастровый паспорт земельного участка выдается и удостоверяется органом кадастрового учета. Все документы, необходимые для государственной регистрации прав, представляются не менее чем в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинным (за исключением актов органов государственной власти и актов органов местного самоуправления) и после государственной регистрации прав должен быть возвращен правообладателю.

Помимо приобретения в собственность, аренда земельного участка на срок более 1 года, также подлежит государственной регистрации. При этом в территориальный орган Федеральной регистрационной службы подаётся тот же комплект документов, только вместо договора купли-продажи представляется договор аренды земельного участка.

3. Практика приватизации

3.1 Какие жилые помещения могут быть приватизированы

В Законе говорится о приватизации занимаемых гражданами Российской Федерации жилых помещений. Конечно, имеются в виду жилые помещения, которыми пользуются граждане в месте их постоянного проживания. Жилищное законодательство увязывает решение всех вопросов (принятие на учет для улучшения жилищных условий, предоставление жилого помещения по договору социального найма, а также приватизацию жилья) с местом постоянного проживания граждан. Однако сохранялась неясность в отношении лиц, забронировавших жилое помещение в связи с выездом на работу за границу, в районы Крайнего Севера и в приравненные к ним местности и в других случаях;

Ст. 1 Закона о приватизации была дополнена положением о том, что граждане, забронировавшие жилое помещение, вправе оформить приватизацию по месту бронирования, т.е. по месту постоянного проживания. Здесь следует отметить, что новым ЖК РФ вообще не предусмотрено бронирование жилых помещений, поскольку в соответствии с действующим законодательством граждане могут отсутствовать по месту жительства без ограничения срока. Иначе говоря, временное отсутствие нанимателя и членов его семьи не является основанием для изменения их прав и обязанностей по договору социального найма (ст. 71 ЖК РФ). Прежним законодательством допускалось в судебном порядке признание лиц, отсутствующих по месту жительства сверх установленных сроков, утратившими право пользования жилым помещением. Они подлежали выселению из занимаемого жилого помещения.

3.2 Какие жилые помещения нельзя приватизировать

В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после I марта 2005 г., а также жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, я находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения. Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения.

Начиная с 1 марта 2005 г. данный перечень включает все жилые помещения, предоставленные гражданам по договору социального найма. То есть право на приватизацию занимаемого жилья сохранено только для граждан, которые на указанную дату уже имели жилые помещения. Для них, в соответствии со ст. 2 Вводного закона, установлен конкретный срок окончания приватизации жилья - I января 2007 г.

Кроме того, названной статьей предоставлено право собственникам жилищного фонда или уполномоченным ими органам, а также предприятиям, учреждениям, за которыми жилищный фонд закреплен на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и учреждений социальной защиты населения. Иными словами, граждане, занимающие указанные жилые помещения, не вправе требовать в обязательном порядке положительного решения данного вопроса. Однако закон не исключает возможности принятия таких решений.

В самом Законе о приватизации нет положений, раскрывающих понятия "аварийные жилые помещения", "общежития", "закрытые военные городки", "служебные жилые помещения".

Аварийными считаются жилые дома (жилые помещения), имеющие значительный износ или повреждения несущих конструкций, т.е. непригодные для проживания граждан. Отнесение жилых домов (жилых помещений) к непригодным для проживания осуществляется в соответствии с Положением о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания, утвержденным постановлением Правительства РФ от 04.09.2003 № 552.

Жилые помещения относятся к общежитиям на основании соответствующих положений, содержащихся в ст. 94 ЖК РФ и Примерном положении об общежитиях, утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 11.08.1988 № 328 (в ред. от 23.07.1993). Под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей жилые дома. Общежития укомплектовываются мебелью, другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха граждан, проживающих в них, в соответствии с типовыми нормами. Согласно ст. 105 ЖК предоставление жилой площади в общежитии осуществляется на период работы, службы или учебы граждан, т.е. на определенный срок.

Закрытые военные городки в соответствии с Законом РФ от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" относятся к объектам, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Согласно ФЗ от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" к закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством РФ по представлению Министерства обороны Российской Федерации (или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). Этим объясняется, что в домах закрытых военных городков приватизация жилых помещений запрещена.

Служебные жилые помещения предназначаются для проживания гражданами в связи с характером их трудовых отношений, либо в связи с прохождением службы, либо в связи с назначением на государственную должность, либо в связи с избранием на выборные данности в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Иначе говоря, жилые помещения предоставляются в этих случаях во временное пользование. В настоящее время действуют более 15 законов и других нормативных актов, которыми предусмотрено предоставление служебного жилья. В частности, согласно ФЗ "О статусе военнослужащих" служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей, а также другим военнослужащим. Содержащаяся в законе запись о приватизации жилищного фонда в совхозах и на других сельскохозяйственных предприятиях связана с тем, что постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24.05.1982 № 437 в домах совхозов все жилые помещения были признаны служебными. В настоящее время это положение не имеет практического значения, поскольку указанное постановление противоречит законодательству РФ и не должно применяться на территории России.

В ряде регионов предусмотрен конкретный порядок приватизации служебного жилья. Так, согласно постановлению Правительства г. Москвы от 16.11.1993 № 1056 граждане, проживающие на служебной жилой площади не менее 10 лет и отработавшие на предприятии, которому принадлежит занимаемая ими площадь, не менее 10 лет, вправе приватизировать указанные жилые помещения.

Установленный Законом о приватизации перечень жилых помещений, которые не подлежат приватизации, не является исчерпывающим. Так, например, Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 30.12.2001) установлено, что не подлежат приватизации земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения.

3.3 Кто решает вопрос о приватизации жилья

Законом установлено, что граждане Российской Федерации, занимающие на условиях социального найма жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти помещения в собственность.

Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства.

...

Подобные документы

Раскрытие юридической природы и сущности приватизации. Изучение системы правового регулирования приватизации земельных участков в Российской Федерации. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков собственников недвижимости.

дипломная работа , добавлен 22.01.2015

Понятие приватизации в соответствии с гражданским законодательством как разгосударствления собственности. Особенности приватизация земли для садоводства, огородничества, дачного хозяйства, а также участков, занятых жилыми или производственными объектами.

курсовая работа , добавлен 10.02.2015

Понятие и сущность изъятия земельных участков. Основные цели и особенности земельной реформы Республики Беларусь. Способы передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности в собственность негосударственных юридических лиц.

контрольная работа , добавлен 15.02.2011

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной, муниципальной собственности. Государственная инспекция по использованию и охране земель. Порядок предоставления земельных участков для строительства.

контрольная работа , добавлен 12.08.2009

Вопрос передачи земель, находящихся в государственной собственности Республики Беларусь, в частную собственность граждан и юридических лиц. Правила выкупа в собственность Республики Беларусь находящихся в частной собственности граждан земельных участков.

реферат , добавлен 22.01.2009

Сделки с земельными участками. Купля-продажа земельных участков. Ипотека (залог) земельных участков. Аренда земельных участков. Переход права собственности на земельный участок по наследству. Дарение и мена земельных участков. Рента земельных участков.

курсовая работа , добавлен 05.12.2007

Оборот земель сельскохозяйственного назначения и его принципы. Приватизация и продажа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Порядок арендования земельных участков.

контрольная работа , добавлен 29.04.2008

Особенности заключения договора купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах. Государственная регистрация сделок с землей. Правовые коллизии купли-продажи земельных участков и пути их решения.

дипломная работа , добавлен 25.03.2013

Основные процедуры предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Выдача решения о предоставлении земельного участка или об отказе в семидневный срок с момента его принятия.

контрольная работа , добавлен 05.03.2011

Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Нормативно-правовое регулирование приватизации в Российской Федерации. Приватизация земельных участков под объектами недвижимости, рассмотрение проблем правоприменения.

Берман Владимир Романович,
государственный советник Санкт-Петербурга 1-го класса

Филиппов Петр Сергеевич,
- в 1990-1993 годах - депутат Ленсовета и народный депутат РСФСР;
- в 1990-1991 годах - председатель комиссии Ленсовета по промышленности;
- 1991-1993 годах – председатель подкомитета по приватизации Комитета Верховного Совета РФ по вопросам экономической реформы и собственности;
- в настоящее время - директор Независимого центра по изучению методов борьбы с коррупцией.

Необходимость приватизации

Один из фундаментальных принципов марксизма - требование национализации средств производства якобы "для уничтожения эксплуатации человека человеком". На практике в СССР это означало, что коммунисты допускали единственную форму частной экономической деятельности - индивидуальную работу без применения наемного труда и при ограниченном размере капитала. Впрочем, и она не поощрялась.

В Советском Союзе директивное планирование производства и фиксированные цены уничтожили конкуренцию, лишили руководителей предприятий стимулов к техническому прогрессу, повышению производительности труда и эффективности производства. Но неэффективность социалистической экономики определялась и самой государственной формой собственности на предприятия. Людвиг фон Мизес писал: "Если история и может что-либо доказать и чему-нибудь нас научить, то только лишь тому, что частная собственность на средства производства есть необходимая предпосылка цивилизации и материального благосостояния. Только народы, приверженные принципу частной собственности, вырвались из нищеты… Не существует свидетельств тому, что любое другое устройство общества могло бы одарить человечество плодами цивилизации" .

Крах СССР, банкротство советской экономики поставили на повестку дня приватизацию, то есть передачу или продажу физическим или негосударственным юридическим лицам полностью или частично имущества государственных предприятий. Иногда в определение приватизации включали и модификацию модели управления государственными предприятиями без отчуждения имущественных прав - на основе подряда, аренды, контрактов, полного либо частичного изменения юридического или финансового статуса предприятия. Синонимом такой трактовки стало понятие "разгосударствление".

Приватизация предприятий позволяла отказаться от государственных инвестиций в промышленность, которые, как показывает мировой опыт, всегда неэффективны. Активы государственных предприятий и корпораций "ничейные". Решения по государственным инвестициям принимал бюрократический аппарат министерств и Госплана, но у чиновников не было личной заинтересованности в увеличении стоимости активов. Именно поэтому государственные предприятия, даже сравнявшись с частными в своей текущей производственной деятельности, всегда проигрывают им в долгосрочном плане. Заводы, которые народ строил, терпя нищету и лишения, оказались в условиях рынка без будущего. Яркий тому пример - московский АЗЛК, производивший "Москвичи".

Приватизация позволяла, опираясь на интересы собственников, увеличить отдачу от активов предприятий и эффективность инвестиций, перестроить структуру промышленности под требования рынка. А также отказаться от текущих бюджетных субсидий убыточным предприятиям, ведь, находясь в государственной собственности, предприятия могли рассчитывать на поддержку государства. Как бы плохо ни работало предприятие, банкротство ему не грозило. Мировой опыт показывал, что без приватизации даже хороших структурных реформ недостаточно, чтобы покончить с дотациями . Отсюда важная цель приватизации - ввести предприятия в рамки жестких финансовых ограничений, передав или продав их частным лицам. Это позволяло снизить нагрузку на бюджет, имевший в те годы огромный дефицит, и направить высвободившиеся средства на зарплату бюджетникам и пенсии.

Возрождение в России частной собственности было необходимо еще и потому, что оно обеспечивало сохранение политических свобод, обретенных россиянами на рубеже 1990-х годов. Лауреат Нобелевской премии по экономике Фридрих Хайек еще в начале ХХ века писал: "Наше поколение напрочь забыло простую истину, что частная собственность является главной гарантией свободы, причем не только для тех, кто владеет этой собственностью, но и для тех, кто ею не владеет. Лишь потому, что контроль над средствами производства распределен между многими не связанными между собой собственниками, никто не имеет над ними безраздельной власти, и мы, как индивиды, можем принимать решения и действовать самостоятельно. Но если сосредоточить все средства производства в одних руках, будь то диктатор или номинальные „представители всего общества“, мы тут же попадем под ярмо всеобщей зависимости" .

Любая рыночная экономика опирается на три фундаментальных принципа: экономическую свободу, экономические контрактные отношения и частную собственность. Поэтому, признавая важность приватизации, нельзя недооценивать значение самого рынка. Без либерализации рынка формальные права собственности оказываются крайне ограниченными. Трудно представить себе гражданина, согласного приватизировать магазин, товары в котором будут продаваться по директивным, чаще всего заниженным ценам. Уместно вспомнить, что нацисты, придя к власти в Германии, формально не отменяли частную собственность, но ввели государственные цены. Реакцией частных собственников было бегство из страны, от своей собственности.

Накануне легальной массовой приватизации

Разгосударствление экономики в СССР фактически началось в 1987-1988 годах. Большинство коммерческих банков было создано в 1988-1990 годах. Первые крупные объекты приватизировались на основании специальных постановлений Совета Министров СССР и других властных органов. Никакой узаконенной общей модели приватизации тогда не было, зато был простор для злоупотреблений.

Легализация кооперативного, а затем и мелкого частного производства в СССР во второй половине 1980-х годов проходила на фоне отставания коммерциализации госпредприятий и полной неупорядоченности отношений между государственным и негосударственными секторами экономики. Институты рыночной инфраструктуры на рубеже 1980-1990 -х годов вырастали не на почве частного предпринимательства. Учредителями большинства коммерческих банков и бирж были крупные государственные предприятия и объединения. Эти банки и биржи (как и кооперативы) полулегально перекачивали государственные капиталы в сферу негосударственного предпринимательства. Их создание ознаменовало начало спонтанной, "номенклатурной" приватизации госсобственности.

В 1985-1990 годах проводились косметические изменения экономической системы, когда любые негосударственные формы собственности рассматривались лишь в контексте многоукладной социалистической экономики с доминировавшим государственным сектором. 19 ноября 1986 года был принят Закон "Об индивидуальной трудовой деятельности в СССР". С 1987 года предприятия получили большую свободу действий, однако уровень их ответственности и мотивации не увеличился, так как не было создано полноценной частной собственности - с юридически закрепленными правами собственности владельцев. С принятием 26 мая 1988 года Закона "О кооперации в СССР" под вывеской кооперативов стали возникать разнообразные предприятия, но полноценных частных по-прежнему не было.

В понимании членов Политбюро ЦК КПСС в основе экономических преобразований должно было лежать внедрение в социалистическую экономику элементов рыночных отношений, чтобы хозяйствующие субъекты были экономически самостоятельны, свободны в принятии решений и заключении договоров. А гарантом договорных отношений вместо прямого административного принуждения должны были стать закон и предусмотренная им ответственность. Для этого нужно было обособить имущество предприятий, чтобы они могли отвечать им по своим обязательствам. Это требовало создания определенных юридических конструкций и законодательного их закрепления.

Одной из них стала концепция "полного хозяйственного ведения" . У предприятия, которое оставалось государственным, появилась некая фикция собственности. В отношениях с хозяйственными партнерами оно получило право распоряжаться своим имуществом как собственным, причем не всем, а только оборотными средствами. На сделки с основными фондами (недвижимость, станки, оборудование) требовалось согласие государства. Это ограничение мотивировалось тем, что производственный потенциал государственных предприятий, даже получивших широкую свободу выбора направлений деятельности, продолжал формироваться централизованно. Однако довольно скоро отказались и от ограничений на сделки с оборудованием. В итоге право госпредприятия распоряжаться своим имуществом в отношениях с другими предприятиями не отличалось от права собственности. В таком виде концепция "полного хозяйственного ведения" и была зафиксирована в Законе "О собственности в СССР" от 6 марта 1990 года № 1305-1 и в законе "О предприятиях в СССР" от 4 июня 1990 года № 1529-1.

Применение на практике концепции "полного хозяйственного ведения" создало своеобразную ситуацию. Госпредприятие-де-факто становилось собственником своего имущества. При этом Закон "О государственном предприятии" 1987 года, запретив промышленным министерствам увольнять директоров предприятий, сделал их независимыми от министерств. Такой директор, действуя от имени предприятия, имел все полномочия собственника. Но эти полномочия не были уравновешены должной мерой ответственности: поскольку активы предприятия формально не принадлежали его руководителю, все убытки относились на государство.

Директора, пользуясь разницей между государственными и рыночными ценами, лишали "свои" предприятия оборотных средств. Они продавали продукцию предприятия принадлежавшим им кооперативам по более низкой цене, а те продавали ее дороже, оставляя полученную прибыль на своих счетах. Право "полного хозяйственного ведения" дополнялось фактической финансовой безответственностью. Установить государственный контроль над всеми было нереально.

К 1990 году на основе концепций аренды и "полного хозяйственного ведения" действовало подавляющее большинство предприятий в СССР. В электротехнической промышленности к 1991 году в аренду было передано примерно 80% предприятий .

В конце 1991 года в условиях распада СССР стихийная приватизация бушевала вовсю. По сути это было нелегальное присвоение номенклатурой общенародной собственности, так как законных процедур разгосударствления не существовало. Чаще всего работали две схемы захвата госсобственности. Первая : имущество госпредприятия просто переписывалось как составная часть имущества некоего вновь создаваемого акционерного общества, здравый смысл игнорировался открыто и бесстыдно. Вторая : государственное имущество становилось частной собственностью в результате проведения нехитрой операции "аренды с выкупом" . Пользуясь отсутствием законодательства об интеллектуальной собственности, большие пакеты акций отдавались за "знания, опыт директора и его заместителей". Позже, чтобы подобные действия выглядели более "рыночными", номенклатурная приватизация приняла форму финансово-индустриальных групп и холдинговых компаний .

Первым законодательным актом, установившим некоторые правила приватизации, можно считать Основы законодательства СССР "Об аренде" . В соответствии с ними государственным предприятиям и организациям было предоставлено право сдавать в аренду имущественные комплексы, отдельные здания, сооружения, оборудование и другие материальные ценности, находившиеся в их полном хозяйственном ведении или оперативном управлении. Советы народных депутатов получили право сдавать землю в аренду, арендаторы - на добровольных началах образовывать ассоциации, союзы, консорциумы, концерны и другие объединения, финансировать их деятельность и свободно выходить из них. В эти объединения могли входить любые коллективы и граждане, независимо от форм собственности.

Арендатор мог полностью или частично выкупить арендованное имущество. Условия, порядок и сроки выкупа определялись договором аренды. Право выкупа устанавливалось на любое арендованное имущество, если законами не были предусмотрены специальные ограничения. Выкупив арендованное имущество, предприятие могло преобразовываться в "коллективное предприятие", кооператив, акционерное общество и т. п. , которые действовали на основе коллективной собственности. Трудовой коллектив любого госпредприятия или структурной единицы объединения имел право образовать организацию арендаторов как самостоятельное юридическое лицо для создания на его основе арендного предприятия.

Арендное предприятие становилось правопреемником имущественных прав и обязанностей госпредприятия, взятого им в аренду, в том числе прав пользования землей и другими природными ресурсами. При этом арендодатель мог взять на себя погашение (полностью или частично) кредиторской задолженности предприятия. Важно, что арендное предприятие сохраняло право на централизованные государственные капитальные вложения и дотации (!) в объемах, установленных для государственного предприятия, взятого в аренду.

О степени свободы арендаторов распоряжаться по своему усмотрению государственной собственностью можно судить по тому, что арендное предприятие имело право продавать, обменивать, сдавать в субаренду, предоставлять бесплатно во временное пользование либо взаймы материальные ценности, входившие в состав арендованного имущества, а также выпускать ценные бумаги.

Общественные организации получили право сдавать в аренду предприятия и их подразделения на условиях, которые они сами определяли, что создало легальные условия для присвоения имущества (пионерлагерей, домов отдыха и т. п.) руководителями этих организаций.

"К концу 1991 года мы имели гибрид бюрократического и экономического рынков (преобладал первый), имели почти законченное (именно за счет принципиальной юридической неопределенности в отношении формальных прав собственности) здание бюрократического капитализма. Господствовала идеальная для бюрократического капитализма форма - лжегосударственная форма деятельности частного капитала… И пока господствующие классы успешно решали свои проблемы, хозяйство разорялось дотла" .

Близость к власти и собственности позволяла присваивать государственную собственность негласно и в крупных размерах. В 1988-1990 годах общественность, увлеченная эйфорией политических реформ и демократизацией общества, да и многие специалисты так и не осознали, что значительная часть государственной собственности уже была приватизирована, а точнее, разворована еще до распада СССР, до принятия законодательства о приватизации, до формирования российского правительства реформаторов.

Модели приватизации

В 1990-1991 годах бурные и крайне политизированные дискуссии вызывали вопросы: по какой модели проводить приватизацию, в какой последовательности, с какой полнотой и скоростью?

Были известны три основные модели:

Модель массовой бесплатной приватизации - граждане страны бесплатно наделяются весомой частью государственной собственности. Для эффективного корпоративного управления предприятием массовая приватизация оказывается скорее негативной, но в дальнейшем все зависит от темпов концентрации собственности;

Модель инсайдеров ;- работники и менеджеры приобретают предприятие целиком или контрольный пакет его акций (акции принадлежат им персонально) с правом их последующей продажи. В мировой практике достаточно распространена передача убыточных государственных предприятий в собственность работников. Недостаток этой модели в том, что работники больше заинтересованы в росте зарплаты и сохранении рабочих мест, чем в прибыли и дивидендах. Эффективность приватизации по этой модели зависит от развития рынка акций и состояния корпоративного законодательства;

Модель единовременного установления мажоритарного контроля - внешний покупатель приобретает предприятие целиком или контрольный пакет его акций. Нередко им становится инвестор, технологически связанный с этим предприятием. При реализации этой модели практикуются прямая продажа предприятия стратегическому инвестору (case-by-case), аукционы и инвестиционные конкурсы. Это самый медленный способ приватизации, но он позволяет обеспечить эффективное корпоративное управление.

Можно также назвать модель смешанного (частно-государственного) контроля , которую использовали страны с переходной экономикой. Правда, ни в одной из них чиновники так и не сумели эффективно управлять пакетами акций, оставшимися в собственности государства. Модель "социально ориентированной" собственности отличалась от других тем, что непроданные акции передавались в социальные фонды. Встречалась и модель "стандартных продаж " по открытой подписке.

Зарубежный опыт

За 1980-е годы в мире было приватизировано около 7 тыс. предприятий, из них 2 тыс. - в развивающихся странах. Джеффри Сакс в 1994 году писал: "Даже сегодня процесс приватизации государственных предприятий проходит более чем в 50 странах" . Как правило, приватизация сводилась к трудным переговорам о продаже крупных государственных предприятий стратегическим инвесторам - по возможности за лучшую цену. При этом важнейшим условием была способность потенциального приобретателя управлять предприятием. Приватизация проводилась в основном с целью сокращения бюджетных расходов на дотации убыточным предприятиям, а также для пополнения бюджета за счет продажи компаний. Очевидные достоинства такого способа приватизации реализуются, если в стране действует фондовый рынок, есть твердые гарантии прав частной собственности и традиции корпоративного управления. В постсоциалистических странах, где отсутствовал рынок капитала, а традиций частной собственности на средства производства не было вовсе, использовать этот опыт было сложно.

Государственная "ничейная" собственность объективно оказывается жертвой хищений, "распилов" бюджетных средств и т. п. И на Западе на государственных предприятиях также существовала почва для коррупции, что иллюстрируют коррупционные скандалы в Италии, Франции, Австрии и Греции. Приватизация, позволяющая предприятиям обрести рачительных собственников, представлялась средством, которое могло обуздать коррупцию.

Великобритания начала свою приватизационную программу в 1980-х годах. Предстояло продать в частные руки около 50 крупных государственных компаний. Для каждой из них квалифицированные менеджеры определили конкурентоспособность ее продукции и потребность в инвестициях для достижения нужного уровня конкурентоспособности. Путем опросов были выявлены потенциальные покупатели, которым были сделаны предложения (модель единовременного установления мажоритарного контроля). Цена компании определялась с учетом затрат на ее санацию и будущего спроса на продукцию . За первые восемь лет правительство Маргарет Тэтчер сумело приватизировать чуть более половины намеченного на общую сумму 17 млрд фунтов стерлингов.

Принципиальное отличие приватизации в постсоциалистических странах от небольших по масштабам программ приватизации в странах Запада и развивающихся странах - во всеобъемлющем характере государственной собственности, который и предопределил системный, массовый характер преобразований. Если в Чили и Мексике приватизационные программы конца 1980-х годов предполагали продажу сотен предприятий, то в странах Восточной Европы и государствах, созданных на месте распавшегося Советского Союза, приватизации подлежали сотни тысяч предприятий, в том числе несколько тысяч довольно крупных.

Поэтому ключевой проблемой был выбор модели приватизации, политически приемлемой для основных групп интересов, которая дала бы шанс исполнения программы приватизации при достаточном уровне эффективности. Эти страны были вынуждены принять ускоренные модели приватизации, отличавшиеся от моделей западных стран. Как правило, применялась модель массовой бесплатной приватизации или модель инсайдеров, хотя были случаи, когда крупные предприятия продавались стратегическому инвестору по схеме case-by-case .

В ряде постсоциалистических стран были восстановлены права собственности прежних владельцев (проведена реституция). В случаях земельной реформы реституция срабатывала успешно, так как во многих районах было хорошо известно, а кое-где и документально подтверждено, кому какая часть земли принадлежала. Латвия приватизировала основную часть земель, возвратив их прежним владельцам. Аналогично земельная реформа проходила в Литве, Эстонии и Восточной Германии.

Первой в Восточной Европе начала приватизацию Венгрия. Она продавала собственность, в том числе крупные предприятия, как по модели инсайдеров, так и через выпуск акций на открытый рынок. В процессе такой приватизации многие предприятия перешли в собственность их директоров. Были и прямые сделки с внешними иностранными стратегическими инвесторами. В стране возникли новые крупные финансовые структуры. Вместе с тем сформировалась сеть перекрестной собственности на предприятия, в которых государство сохраняло свое участие. Приватизация проходила крайне медленно.

Болгария позже Венгрии приняла закон о приватизации (в 1992 году), который во многом повторял венгерскую стратегию.

В Восточной Германии для ускорения приватизации не ориентировались на высокие цены при продаже государственной собственности, многие предприятия выставлялись на аукцион по стартовой цене в одну марку, чтобы на нем определилась их реальная продажная цена. Особенностью приватизации в Восточной Германии было широкое участие в ней западногерманского и европейского капитала.

Чехия, Литва, Монголия, Польша, Латвия, Румыния практиковали бесплатное распределение госсобственности с помощью приватизационных чеков или приватизационных счетов, которые можно было обменять на акции. Первые три страны дальше других продвинулись в этом. В Литве приватизационные счета индексировались с учетом инфляции. Бесплатное распределение долей государственной собственности позволило провести массовую и быструю приватизацию и создать исходные условия для зарождения финансовых рынков.

В Польше сочетались бесплатное распределение акций среди населения и продажа акций, в том числе со скидкой, для работников приватизируемых предприятий. Успешно прошла "малая приватизация" предприятий бытового обслуживания, а также приватизация через ликвидацию предприятий. Многие предприятия средних размеров формально ликвидировались, и их имущество продавалось работникам.

Выбор модели приватизации в России

В СССР в начале переходного периода от социализма к капитализму государству формально принадлежало примерно 250 тыс. предприятий, или более 90%. Массовый характер предстоявшей приватизации накладывал на нее политические ограничения: реализована могла быть только такая программа, которая отвечала народным представлениям о "справедливой" приватизации. Для большинства жителей Прибалтийских республик справедливость заключалась в реституции прав собственности. В России она понималась иначе - "отнять и разделить", только теперь не у буржуа, как в 1917 году, а у коммунистической номенклатуры. Именно поэтому такой популярностью пользовалась идея бесплатной приватизации. Граждане расходились в частностях: между кем и как делить? Только между работниками предприятий или между всеми? Было ясно, что каждый участник приватизации (рабочие, администрация, местная власть) захочет извлечь в ходе массовой бесплатной приватизации выгоду для себя. Как совместить интересы разных сторон?

Возможная цена продажи приватизируемого имущества зависит не столько от принятой модели приватизации, сколько от общей экономической и политической ситуации в стране, от хода других экономических и политических реформ, от доверия граждан к власти и ее решимости последовательно проводить реформы. Продавец-приватизатор при установлении цены исходит из наличия платежеспособного спроса и, что особенно важно, из того, как быстро надо реализовать объект. Если речь идет о массовой приватизации, то продавать приходится дешево.

На выбор модели приватизации повлияло ощущение "окна возможностей", краткости исторического периода, отпущенного на институциональные преобразования. Стремление реформаторов, пришедших к власти после крушения коммунистического режима, к быстрой массовой приватизации было связано с желанием достичь точки невозврата к социализму. Возникла невиданная ранее в истории проблема: как приватизировать "сразу все"?

Не меньшую сложность представляли экономические аспекты приватизации. Какой должна быть программа приватизации, чтобы быстрее добиться повышения эффективности управления теперь уже от частных владельцев? Какую правовую форму придать предприятиям - открытые или закрытые акционерные общества, товарищества? Как проводить аукционы при продаже предприятий? Какие финансовые организации смогут способствовать приватизации? Сколько стоит приватизируемая госсобственность? Ведь цена зависит от того, кто покупает и кто продает. Каковы финансовые возможности покупателя, а главное - какой доход он рассчитывает получить от покупаемого объекта? И вообще, захотят ли российские граждане, не имеющие опыта частной собственности на средства производства, в массовом порядке вкладывать деньги в покупку неведомых им акций?

Опыт западных стран с развитой рыночной экономикой для России был практически неприменим. Приватизация крупных предприятий по стратегии case-by-case , как в Великобритании, была возможна только при наличии развитого фондового рынка, значительных свободных капиталов, которые можно привлечь к приватизации, достаточного числа квалифицированных менеджеров с опытом работы в условиях рынка и специалистов по аудиторской оценке предприятий. При определении цены предприятия важна цена земли, на которой оно находится. А ее объективно определить невозможно, пока не сложится рынок земли. Всех этих необходимых предпосылок в начале приватизации в России не было. Как не было и возможности проводить приватизацию медленно.

Впрочем, все сказанное относится к крупным предприятиям. А кафе, магазины и ателье могли быть приватизированы через аукционы за деньги, то есть экономически наиболее рациональным способом. Что и было сделано. Уже с начала 1992 года в ходе "малой приватизации" на российской земле начал укореняться институт легальной частной собственности.

Первый российский закон о приватизации

К лету 1991 года стала очевидной неудача Польши приватизировать промышленность через продажу предприятий инвесторам. А чековая приватизация в Чехии выглядела многообещающе. Предложение использовать для массовой приватизации в России специальные платежные средства становилось все более популярным. В Комитете по собственности Верховного Совета РСФСР усилиями П. С. Филиппова, Д. И. Беднякова, П. П. Мостового были разработаны соответствующие законопроекты. После нескольких парламентских слушаний и обсуждения на совещании у Б. Н. Ельцина проекты законов были вынесены на рассмотрение парламента. Верховный Совет РСФСР сделал первый реальный шаг в сторону массовой легальной приватизации, приняв 3 июля 1991 года Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" и Закон "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР".

Законы устанавливали правовые основы приватизации предприятий, регламентировали ее процедуры, определили полномочия федеральных и региональных органов власти. Промышленные министерства были не в состоянии управлять приватизацией, поскольку их аппарат либо был против нее, либо хотел провести ее в свою пользу. Проведение приватизации поручалось Государственному комитету по управлению государственным имуществом (Госкомимуществу), которому подчинялись республиканские, областные и местные комитеты по управлению государственным имуществом. Председатель Госкомимущества по должности становился заместителем председателя правительства.

Продажей предприятий должны были заниматься фонды имущества. Этим разделением полномочий законодатели пытались создать конфликт интересов и разделить субъектов публичного права (Госкомимущество) и субъектов частного права (фондов имущества как участников рынка). Впрочем, в регионах, где не были созданы фонды, их функции выполняли комитеты по управлению имуществом.

Закон "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР" предполагал открытие каждому совершеннолетнему гражданину России в Сбербанке специального приватизационного счета, средства с которого могли быть использованы исключительно на приобретение акций приватизируемых предприятий. На эти цели разрешалось также использовать личные сбережения граждан и собственные средства юридических лиц.

Для предотвращения возникновения перекрестных прав собственности и противодействия использованию денежных средств, не принадлежавших частным лицам, Закон "О приватизации…" запретил участвовать в приватизации юридическим лицам, в уставном капитале которых доля государства, муниципальных образований, общественных организаций, благотворительных и иных общественных фондов превышала 25%. Но разрешил участие членов трудового коллектива предприятия, которые должны были для этого образовать товарищество или акционерное общество. Для них и бывших работников предприятия были предусмотрены значительные льготы.

Особое значение для ускорения приватизации и преодоления бюрократических барьеров имела норма, согласно которой любое физическое или частное (негосударственное) юридическое лицо могло инициировать приватизацию любого предприятия. Это позволяло вовлечь в процесс реформирования рядовых активных граждан и сломать сопротивление бюрократии.

Закон "О приватизации…" не предусматривал восстановления имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным способом изъяты в собственность государства. Приватизация земельного и жилищного фондов, социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулировалась другими законодательными актами.

Хотя названные законы были приняты в июле, практическая работа по подготовке к массовой приватизации все не начиналась, и 28 октября 1991 года Б. Н. Ельцин, приняв решение о формировании правительства реформаторов, в речи, посвященной перспективам реформ, заявил: "Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать" .

Следует отметить первоначально негативное отношение к предусмотренной Законом "О приватизации…" безденежной приватизации со стороны будущего первого вице-премьера правительства Е. Т. Гайдара и ответственного за приватизацию А. Б. Чубайса. Они справедливо указывали на негативные экономические последствия такой модели. Когда предприятия переходят в руки мелких акционеров и инсайдеров, краткосрочные цели деятельности предприятия оказываются важнее долгосрочных, работники-акционеры предпочитают направлять доходы предприятия на зарплату. Себестоимость растет, прибыль снижается, сохраняется избыточная численность работающих, инвестиции не производятся, наступает технический застой. Кроме того, массовая бесплатная приватизация по стандартной схеме не учитывает отраслевые и региональные особенности предприятий, значит, не может быть эффективной.

Но, заняв посты в правительстве, Гайдар и Чубайс вынуждены были учитывать политические реалии. В то время широкие слои населения отвергали саму идею перехода государственной собственности в руки "разных кооператоров и водочных королей". "Правительству реформ" пришлось ради политической поддержки самой идеи приватизации и вопреки интересам финансовой стабилизации не только согласиться на модель массовой бесплатной приватизации, но и активно проводить ее в жизнь.

Впрочем, в августе 1992 года, воспользовавшись каникулами Верховного Совета, правительство Указом Президента РФ вместо именных приватизационных счетов ввело приватизационные чеки. Были сняты ограничения на оборот акций приватизируемых предприятий, что не только упростило процедуру приватизации, но и ускорило консолидацию крупных пакетов акций, препятствовало чрезмерному их распылению. Сложился рынок приватизационных чеков, позволивший одним гражданам, не верившим в рыночные перспективы, продать чеки, а другим, обладавшим предпринимательскими наклонностями, легально сконцентрировать в своих руках значительные активы .

Часто высказывается мнение, будто правительство Ельцина-Гайдара, сформированное в ноябре 1991 года, нарушило последовательность реформ, пошло на либерализацию цен до начала широкомасштабной легальной приватизации. Но такое решение в то время было единственно возможным, хотя и противоречило теоретическим концепциям перехода постсоциалистических стран к рынку, которые предлагали зарубежные эксперты. Без либерализации цен крупным городам России грозил голод, так как государственные запасы зерна были совершенно недостаточны, валютные резервы исчерпаны, а колхозы отказывались сдавать хлеб по заниженным ценам. При этом законодательное и организационное обеспечение приватизации требовало многих месяцев и даже лет. Поэтому откладывать либерализацию цен до окончания приватизации было нельзя. Да и граждане не захотели бы участвовать в ней при сохранении государственных директивных цен на товары.

"Малая приватизация"

Переходить к легальной массовой приватизации надо было как можно быстрее. По Закону "О приватизации…" цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации должны были устанавливаться Государственной программой приватизации на соответствующий год. Чтобы ускорить процесс, правительство добилось, что Президиум Верховного Совета РФ принял 27 декабря 1991 года "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год", которые были сразу утверждены Указом Президента РФ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 29 декабря 1991 года № 341. Это позволило еще до принятия Верховным Советом Государственной программы приватизации на 1992 год начать "малую приватизацию" магазинов, кафе, ателье бытового обслуживания за деньги и развернуть подготовку к массовой бесплатной приватизации.

Быстрый старт "малой приватизации" демонстрировал необратимость курса правительства на приватизацию торговли и промышленности и давал обществу надежду на то, что в России легальный бизнес, легальная частная собственность на средства производства возможны и к этому стремятся российские власти. Это было чрезвычайно важно для страны, где полвека частнопредпринимательская деятельность рассматривалась как уголовное преступление, где она все еще стыдливо маскировалась под вывеской кооперативов.

Под патронатом высшего руководства страны были проведены аукционы в Нижнем Новгороде. Губернаторам, как и раньше в СССР, спустили плановые задания по "малой приватизации", что подействовало.

В торговле препятствием для перехода магазинов в частные руки были оставшиеся от советской власти торги. Эти юридические лица заключали договоры на поставку товаров и вели бухучет, а магазины, столовые, ателье были лишь торговыми точками. Потребовалось издать специальное постановление правительства, которое обязало региональные Комитеты по управлению имуществом распускать торги и выделять эти объекты для продажи раздельно.

В отношении объектов "малой приватизации", которые ранее были сданы в аренду с правом выкупа, применялись условия договора аренды. Если договоров аренды не было, магазины выставлялись на аукционы. Тот факт, что приватизация велась за деньги, не тормозил ее проведения, потому что объекты были небольшие и у этого бизнеса просматривались реальные перспективы.

На всю "малую приватизацию" ушел год. Ее результаты, достигнутые на 1 ноября 1994 года, представлены в табл. 1.

Государственная программа приватизации на 1992 год

Параллельно с "малой приватизацией" велась подготовка к массовой бесплатной приватизации. Для облегчения и ускорения процесса критически важно было получить поддержку трудовых коллективов и руководителей предприятий. Именно поэтому "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" предусматривали значительные льготы трудовым коллективам. А. Б. Чубайс так объяснял решение правительства отдать работникам часть государственной собственности: "Если бы мы его не приняли, трудовые коллективы вряд ли поддержали бы приватизацию. Но теперь они вдруг проявили интерес к этому закону и начали подталкивать администрацию" .

Массовая легальная приватизация была компромиссом между моделью приватизации "для всех" и разделом собственности среди работников предприятий, она была платной для активной части населения и безвозмездной для остальных граждан. Программа приватизации предусматривала не только льготы трудовым коллективам предприятий, но и дополнительные возможности для менеджеров. Компромисс приводил к явным с экономической точки зрения недостаткам: имущество оценивалось по остаточной стоимости; пришлось отказаться от реструктуризации предприятий перед приватизацией; не были урегулированы проблемы с социальными объектами, находившимися на балансе предприятий; игнорировались противоречия между требованием демонополизации промышленности и важностью сохранения технологических цепочек. На первом этапе такой приватизации трудно было рассчитывать на частные инвестиции. Но эта схема давала шанс уложиться в "окно возможностей", и это было главным.

Государственная программа приватизации на 1992 год поставила цели формирования слоя частных собственников, повышения эффективности предприятий, социальной защиты населения и развития социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, содействия финансовой стабилизации, создания конкурентной среды и демонополизации, привлечения иностранных инвестиций, создания условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации.

Предприятия были поделены на группы, а именно: предприятия, приватизация которых была запрещена; разрешалась только по решению Правительства РФ или правительств республик в составе РФ; разрешалась по решению Госкомимущества с учетом мнения отраслевых министерств; разрешалась в соответствии с местными программами приватизации; разрешалась с согласия трудовых коллективов в случаях, предусмотренных Законом "О приватизации…"; предприятия, которые подлежали обязательной приватизации.

Объекты собственности, не включенные в обязательные задания и не имевшие ограничений на приватизацию, приватизировались на основании местных программ или заявок. Программа не регулировала приватизацию совхозов, земельного и жилищного фондов. Конкретный способ приватизации предприятия определялся по результатам работы комиссии по приватизации с учетом мнения его трудового коллектива. Приватизация проводилась в соответствии с "Типовым планом приватизации", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 августа 1992 года № 547.

Акционерные общества учреждались в соответствии с Положением об акционерных обществах , которое действовало до вступления в силу Закона "Об акционерных обществах" от 24 ноября 1995 года № 208-ФЗ. Указом Президента РФ от 1 июля 1992 года № 721 был утвержден "Типовой устав акционерного общества открытого типа". Не допускалось создание АО закрытого типа и на базе концернов, союзов, ассоциаций и иных объединений предприятий, в которые входили государственные (муниципальные) предприятия.

Имущественные вклады, внесенные государственными (муниципальными) предприятиями в уставный капитал других предприятий, признавались находящимися в государственной (муниципальной) собственности. Внесение таких вкладов допускалось только с разрешения Комитета по управлению имуществом, а отчуждение в любых формах - только в соответствии с законодательством о приватизации.

Для борьбы с монополизмом и стремлением советских административных структур перекраситься под участников рынка блокировалось создание новых предприятий объединениями государственных (муниципальных) предприятий, органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления. Исключение делалось только для комитетов по управлению имуществом и фондов имущества. Правопреемниками учредителей таких предприятий, созданных еще до утверждения Государственной программы приватизации, признавались лишь фонды имущества.

Комитеты по управлению государственным имуществом, выделяя структурные подразделения из состава приватизируемых предприятий, учитывали требования антимонопольного законодательства, а согласования с трудовым коллективом не требовалось. Для создания стимулов к разрушению монопольных структур типа отраслевых объединений, торгов и т. п. льготы должностным лицам выделяемых подразделений предоставлялись в полном объеме, только если подразделения преобразовывались в открытые АО.

Были предусмотрены следующие способы приватизации: продажа акций открытых АО; продажа предприятий на аукционе; продажа предприятий по коммерческому конкурсу; продажа предприятий по некоммерческому инвестиционному конкурсу (инвестиционные торги); продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий; выкуп арендованного имущества.

Крупные предприятия (более 1 тыс. работников, стоимость основных фондов свыше 50 млн рублей) преобразовывались в открытые АО, а мелкие предприятия (до 200 работающих, балансовая стоимость менее 1 млн рублей) подлежали продаже на аукционе или по конкурсу. На основании заданий Государственной программы приватизации комитеты по управлению государственным имуществом в республиках и областях разрабатывали местные программы приватизации и прогнозировали поступления средств от приватизации в бюджеты разных уровней.

Варианты льгот членам трудовых коллективов

Выбор схемы приватизации и вариантов льгот определялся стремлением сбалансировать интересы различных социальных групп в ходе реформы отношений собственности. Если приватизация проводилась по предложению трудового коллектива, то применялся один из трех вариантов льгот его членам :

Первый - всем членам трудового коллектива безвозмездно передавались привилегированные акции на 25% уставного капитала, но в сумме не более 20 МРОТ на одного; обыкновенные акции до 10% уставного капитала, но в сумме не более 6 МРОТ на одного, продавались по закрытой подписке со скидкой 30% от их номинальной стоимости и предоставлением рассрочки до трех лет. Директору, его заместителю, главному инженеру, главному бухгалтеру предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций по номинальной стоимости в пределах 5% уставного капитала, но не более 2000 МРОТ на каждого;

Второй - всем членам трудового коллектива предоставлялось право приобретения обыкновенных акций суммарно до 51% величины уставного капитала. Цена акций была установлена Госкомимуществом в размере 170% номинальной стоимости. Комитеты по управлению государственным имуществом с согласия трудового коллектива могли разрешить участвовать в закрытой подписке на акции работникам предприятий, входивших в единый технологический комплекс с приватизируемым предприятием;

Третий - группе работников предприятия предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций в сумме до 20% уставного капитала при условии, что она берет на себя ответственность за выполнение плана приватизации предприятия и недопущение его банкротства, а также получает согласие трудового коллектива на заключение соответствующего договора, срок действия которого не более одного года (без права продления). Эта группа приобретала акции по истечении срока договора. На период его действия ей передавалось право на голосование 20% акций, принадлежавших фонду имущества. Если группа не выполняла условия договора, право на опцион утрачивалось и акции поступали в продажу. Члены группы несли материальную ответственность имуществом, принадлежавшим им на праве частной собственности и вносимым в виде залога на сумму не менее 200 МРОТ в расчете на каждого члена группы. При этом всем работникам предприятия (включая членов группы) продавались по закрытой подписке обыкновенные акции, составляющие 20% величины уставного капитала, но на сумму не более 20 МРОТ в расчете на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три года. Третий вариант мог применяться только на предприятиях с численностью более 200 работников и балансовой стоимостью основных фондов от 1 до 50 млн рублей.

Во всех трех вариантах 10% средств, поступивших от продажи акций приватизируемого предприятия (за исключением акций, проданных членам трудового коллектива), зачислялось на личные лицевые счета приватизации его работников.

Решение о выборе второго или третьего варианта предоставления льгот принималось общим собранием членов трудового коллектива либо удостоверялось их подписными листами и считалось принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа работников. Если такого решения не было, льготы предоставлялись в соответствии с первым вариантом.

После приватизации предприятия акционеры могли продавать акции без каких-либо ограничений. Не выкупленные членами трудовых коллективов акции фонды имущества реализовали на чековых аукционах. В итоге первый вариант был применен при приватизации 24% предприятий, второй - 75, третий - 1% .

На практике преобладал второй вариант предоставления льгот. Предполагалось, что он обеспечит сохранение контрольного пакета акций у трудового коллектива и позволит администрации контролировать этот пакет. Но на практике сторонние инвесторы быстро выкупали контрольный пакет у работников или бывших работников. Нередко делали это сами директора, причем - по минимальным ценам.

Продажа на аукционе по конкурсу

Предприятие продавалось на аукционе, если от покупателей не требовалось выполнения каких-либо условий. Право собственности передавалось покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену. При этом работники приватизируемого предприятия получали до 30% продажной цены, но не более чем 20 МРОТ в расчете на одного работника.

Продажа по конкурсу (коммерческому, инвестиционному) проводилась, когда от покупателей требовалось выполнение определенных условий - сохранение профиля предприятия или назначения объекта, числа рабочих мест, финансирование объектов социальной сферы, заданная сумма инвестиций. Работники приватизируемого предприятия получали до 20% продажной цены объекта, но не более 15 МРОТ в расчете на одного работника.

При продаже государственных и муниципальных предприятий, а также имущества ликвидируемых предприятий по конкурсу или на аукционе товариществу либо акционерному обществу, включавшему не менее 1/3 списочного состава работников приватизируемого предприятия, предоставлялась 30%-я скидка с продажной цены и рассрочка платежа до трех лет. При этом сумма первоначального взноса не могла быть менее 25% продажной цены.

Возможность ликвидации государственных и муниципальных предприятий была предусмотрена Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" от 19 ноября 1992 года № 3929-1. Имущество ликвидируемых и ликвидированных предприятий должно было продаваться исключительно на аукционе.

Собственникам приватизированных предприятий предоставлялось право на заключение долгосрочных (до 15 лет) договоров аренды занимаемых предприятиями нежилых помещений, зданий, строений, не вошедших в состав приобретенного имущества, а также на приобретение помещений, зданий, строений и занимаемых земельных участков.

Права арендаторов на выкуп арендованных предприятий

Способы приватизации государственного и муниципального имущества, сданного в аренду, зависели от наличия права выкупа в договоре аренды и согласия трудового коллектива предприятия-арендатора, принятого решением не менее половины его членов. Если размеры, сроки, порядок и условия внесения выкупа были установлены договором аренды, заключенным до вступления в силу Закона "О приватизации…", предприятие преобразовывалось в открытое АО, право первоочередного приобретения акций которого было у арендаторов. Для структурных подразделений, выделившихся из состава предприятий до вступления в силу этого Закона на основе аренды имущества этих предприятий, право на выкуп арендованного имущества предоставлялось товариществам, которые создавались трудовыми коллективами этих подразделений.

Приватизационные фонды, защита интересов работников

В 1992 году государственные и муниципальные предприятия за счет остатков фондов экономического стимулирования и прибыли, остававшейся в их распоряжении, могли создавать приватизационные фонды с открытием личных лицевых счетов приватизации для работников. В эти фонды разрешалось направлять все остатки фондов экономического стимулирования по состоянию на 1 января 1992 года и до 50% прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия после уплаты обязательных платежей. Средства, зачисленные на личные лицевые счета приватизации работников, не подлежали налогообложению. После приватизации предприятий они оставались в распоряжении работников и могли использоваться только на приобретение акций или иных активов в процессе приватизации. Права на эти средства переходили в порядке наследования и дарения.

Для защиты интересов работников приватизируемых предприятий было предусмотрено, что со дня подачи заявки на приватизацию и до момента возникновения права собственности у покупателя запрещалось без согласия комитетов по управлению государственным имуществом проводить реорганизацию, ликвидацию и изменение структуры предприятия, а также изменять и прекращать действие договоров аренды. Для АО, создаваемых в процессе приватизации, моментом возникновения права собственности у покупателя считалась дата проведения первого собрания акционеров. До этого без решения трудового коллектива предприятия либо уполномоченного им органа запрещалось изменять штатное расписание предприятия, сокращать численность его работников.

Товарищество, созданное работниками предприятия, где численность инвалидов превышала 50%, имело приоритетное право приобрести предприятие по остаточной стоимости. Если численность инвалидов была от 10 до 50%, на покупателя накладывалось обязательство сохранения определенной планом приватизации численности рабочих мест для инвалидов и обеспечения им специальных условий труда. Товарищество, созданное не менее чем 2/3 общего числа работников предприятия традиционных промыслов и ремесел народов Крайнего Севера, имело приоритетное право на приобретение предприятия по остаточной стоимости.

Использование приватизационных чеков

Госкомимущество и комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года подготовили к преобразованию в открытые АО предприятия с балансовой стоимостью основных фондов более 50 млн рублей по состоянию на 1 января 1992 года. На руководителей этих предприятий была возложена разработка проектов документов по учреждению открытых АО и планов их приватизации. Согласованные с трудовыми коллективами проекты этих планов были представлены руководителями предприятий в комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года, за исключением предприятий, приватизация которых была запрещена.

Для ускорения передачи государственного имущества и привлечения к приватизации широких слоев населения с 1 октября 1992 года были введены в действие приватизационные чеки . Каждый гражданин России получал право на один приватизационный чек равной номинальной стоимости в каждом выпуске. Выпуски приватизационных чеков должны были производиться на основании президентских указов. Номинальная стоимость приватизационного чека выпуска 1992 года была установлена в размере 10 тыс. рублей. Никаких последующих выпусков не было. Срок действия чеков выпуска 1992 года был продлен до 1 июля 1994 года .

На 1 июля 1994 года было введено в обращение 151,5 млн приватизационных чеков, выведено из обращения - 148,6 млн (в том числе собрано по закрытой подписке 26,0 млн, на чековых аукционах - 114,7 млн, иным способом - 7,9 млн), осталось в обращении - 2,8 млн .

Иностранные инвесторы

Иностранным инвесторам было предоставлено право участвовать в аукционах, конкурсах, инвестиционных торгах, но оно было ограничено при приватизации в торговле, сфере общественного питания, бытового обслуживания населения, мелких предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта. В эти сферы они допускались только по решению местных Советов народных депутатов или уполномоченных ими органов. А решения о допуске иностранцев к приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов принимали Правительство РФ или правительства республик в составе Федерации (в зависимости от вида собственности). Иных ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации не предусматривалось.

Однако и опасения, и надежды на приток иностранных инвестиций были преувеличены. Мешали не только политическая нестабильность, крайне слабая защита прав собственности, но и тяжелая криминальная обстановка тех лет.

Формирование рынка ценных бумаг

В СССР рынок капитала отсутствовал в принципе, поэтому при проведении приватизации не было возможности опереться на рыночные цены акций или активов предприятий. Когда в 1992-1993 годах начал образовываться рынок средств производства, он был затоварен неликвидами. Это заставляло использовать для расчета цены балансовую стоимость активов, что породило распространенное мнение, будто предприятия продавались "за бесценок". Но в условиях рынка цена товара определяется спросом и предложением в данный момент и в данном месте. Фактический провал денежной приватизации в 1995-1996 годах показал, что и эти цены, сложившиеся в конкретных условиях постсоветской России, были завышены. Россияне и иностранцы не верили в радужные перспективы страны, понимали политические риски и не готовы были платить высокую цену. Потребовалось 10 лет, чтобы акции российских предприятий поднялись в цене до уровня, сопоставимого с европейским.

Тем не менее массовая приватизация начала 1990-х годов требовала создания рынка ценных бумаг. Его правовая основа была заложена в "Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР" и Указе Президента РФ "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 7 октября 1992 года № 1186.

Для создания первичного рынка ценных бумаг и снижения риска для покупателей акций создавались чековые инвестиционные фонды (ЧИФы). Они консолидировали приватизационные чеки населения и приобретали на них пакеты акций приватизируемых предприятий. Предполагалось, что они смогут противостоять интересам инсайдеров АО, а со временем превратятся в активных участников фондового рынка. На 1 июля 1994 года действовало 662 ЧИФа, в дальнейшем за счет слияний их число сократилось. На конец 1996 года они имели около 2,6 трлн неденоминированных рублей активов и свыше 17 млн пайщиков (акционеров).

Для кооперации предприятий-смежников учреждались холдинговые компании. При этом ставилась задача не допускать монополизации производства продукции и оказания услуг .

Как уже отмечалось, процесс перераспределения и концентрации пакетов акций происходил довольно интенсивно уже в первые месяцы после приватизации предприятий. Это не только вело к появлению крупных собственников - настоящих хозяев предприятий, но и способствовало развитию фондового рынка.

Приватизация в 1993-1994 годах

В 1993-1994 годах легальная массовая приватизация ускорилась, число приватизированных предприятий резко выросло. Государственная программа приватизации на эти годы была разработана с учетом опыта приватизации 1992 года и начала 1993 года. Она предусматривала вовлечение в приватизацию широких слоев населения благодаря продаже приватизируемого имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 года и за деньги - на аукционах после 1 июля; завершение приватизации большинства объектов "малой приватизации" и развитие на этой основе сферы торговли и услуг; повышение эффективности деятельности предприятий и экономики в целом на основе ее структурной перестройки, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка.

Предприятия, не включенные в задания по приватизации, но и не имевшие ограничений на нее, приватизировались на основании подаваемых заявок на приватизацию.

В соответствии с этой Государственной программой приватизации (в отличие от 1992 года) все предприятия по отношению к способам приватизации делились на две группы. Первая включала мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1992 года не более 1 млн рублей. Они продавались на аукционах, конкурсах или инвестиционных конкурсах. Любой из этих способов трудовой коллектив мог выбрать квалифицированным большинством в 2/3 голосов, но без ограничения состава участников. Это решение было обязательным для комитетов по управлению государственным имуществом. Во вторую группу входили остальные предприятия, которые могли приватизироваться любым узаконенным способом.

Способы приватизации остались прежними, а льготы членам трудового коллектива при преобразовании предприятия в АО были частично изменены. При первом варианте при покупке акций, составлявших до 10% уставного капитала, но не более 6 МРОТ в расчете на одного работника, предоставлялась рассрочка до трех месяцев, а величина первоначального взноса не могла быть меньше 50% номинальной стоимости акций. При третьем варианте группе работников, которая брала на себя ответственность за будущее предприятия, по истечении срока и при выполнении условий договора предоставлялось право на приобретение акций по номинальной стоимости до 30% уставного капитала. На период действия договора группе передавалось право на голосование всеми акциями, принадлежащими фонду имущества. При этом всем работникам предприятия, включая членов группы, заключивших договор, продавались обыкновенные акции на сумму до 20% уставного капитала, но не более 20 МРОТ на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три месяца. Величина первоначального взноса не могла быть менее 25% номинальной стоимости акций.

Начальная цена предприятий при продаже на аукционе, по коммерческому, некоммерческому и инвестиционному конкурам определялась по бухгалтерскому балансу за отчетный квартал, предшествовавший оценке. Стоимость основных средств незавершенного строительства и неустановленного оборудования определялась без учета результатов переоценки основных фондов .

Для защиты прав акционеров запрещалось до продажи 90% акций АО увеличивать уставный капитал. Акционерному обществу предоставлялось право выкупить земельный участок под приватизируемым предприятием. Продавали земельные участки фонды имущества.

Закрепление пакетов в федеральной собственности

При преобразовании в АО предприятий, находившихся в федеральной собственности, которые приватизировались по решению правительства или Госкомимущества, эти органы должны были определить цели, условия и сроки закрепления пакетов акций или "золотой акции" в федеральной собственности. Закрепляться могли только пакеты акций в размерах 51%, 38 и 25,5% обыкновенных акций. Не допускалось одновременное закрепление в госсобственности "золотой акции" и иных пакетов акций. Правительство и Госкомимущество могли заменить пакет акций, закрепленных в федеральной собственности, на "золотую акцию" на срок до трех лет. Впоследствии установленные сроки в массовом порядке были продлены.

Наличие у предприятия оборонного заказа, не превышавшего 30% реализуемой продукции, обязанностей по мобилизационной подготовке, охране государственных тайн и обеспечению безопасного ведения работ не являлось основанием для закрепления в федеральной собственности пакетов акций. Акции приватизируемых предприятий, не закрепленные в федеральной собственности, следовало продать не позднее четырех месяцев с момента регистрации АО. Если контрольный пакет акций закреплялся в государственной или муниципальной собственности, льготы членам трудового коллектива и администрации предоставлялись по особой модели.

Продажа акций на специализированных чековых аукционах

На специализированных чековых аукционах , порядок проведения которых определяло Госкомимущество. К участию в них допускались владельцы приватизационных чеков. Все победители аукциона получали акции по единой цене;

На межрегиональных специализированных чековых аукционах и межрегиональных всероссийских специализированных чековых аукционах .

Для участия в аукционе заявитель мог подать заявку одного из двух типов: с указанием только количества подаваемых приватизированных чеков; с указанием минимального количества акций в расчете на один поданный чек. Лица, подавшие заявку первого типа, всегда входили в число победителей аукциона.

Заявки на участие в межрегиональном специализированном чековом аукционе собирались одновременно не менее чем в пяти субъектах Федерации, а в межрегиональном всероссийском специализированном чековом аукционе - не менее чем в 25 регионах (в том числе обязательно в Москве). Акции АО, создаваемых в процессе приватизации и относившихся к федеральной собственности, имевших на 1 января 1992 года балансовую стоимость основных фондов свыше 250 млн рублей, продавались исключительно на межрегиональных и межрегиональных всероссийских специализированных чековых аукционах.

После 1 июля 1994 года акции продавались на аукционах за деньги в соответствии с "Положением о порядке продажи на аукционе за рубли акций в количестве до 10 процентов от общего количества акций акционерных обществ, проданных на специализированном чековом аукционе", утвержденным распоряжением Госкомимущества от 2 февраля 1994 года № 236-р.

Условия и льготы при продаже предприятий и их имущества

Продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий проводилась исключительно на аукционе. Их работникам выплачивалось до 50% денежной выручки, оставшейся после удовлетворения требований кредиторов, но не более 40 МРОТ на одного работника . Предприятия-должники продавались по специальной процедуре в соответствии с Указом Президента РФ "О продаже государственных предприятий-должников " от 2 июня 1994 года № 1114.

Имущество действовавших предприятий реализовывалось на аукционах лишь за деньги и с разрешения комитета по управлению государственным имуществом. Приватизация активов объектов незавершенного строительства проводилась также только за деньги, но на аукционах, по конкурсу или путем учреждения открытого АО со 100%-м государственным капиталом с последующей продажей акций.

Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства) при Госкомимуществе для предотвращения банкротств принимало решения об обязательной приватизации предприятий, неплатежеспособных или имевших неудовлетворительную структуру баланса, за исключением тех, приватизация которых была запрещена в соответствии с Государственной программой приватизации .

Приватизация предприятий путем продажи акций проводилась после их преобразования в открытые акционерные общества. В открытые АО преобразовывались и предприятия, ранее созданные в иных организационно-правовых формах.

При продаже имущества, долей, паев, акций приватизируемых предприятий, АО, товариществ за деньги юридические лица в случае сделки на сумму более 500 тыс. МРОТ, а физические лица - более 5 тыс. МРОТ должны были предоставлять сведения об источнике средств и его законности . Предприятия-монополисты подлежали реорганизации после проведения приватизации или в ее процессе в соответствии с действовавшим законодательством .

Развитие фондового рынка

С 1992 года и до вступления в силу 22 апреля 1996 года Закона "О рынке ценных бумаг" № 39-ФЗ основным нормативным документом в данной сфере оставалось "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР" . Были созданы независимые регистраторы, депозитарии и расчетные организации. Для предотвращения злоупотреблений инвестиционным фондам всех типов было запрещено обменивать выпущенные ими акции на акции АО, созданные в процессе приватизации, держателем которых являлись Фонды имущества. Специализированные инвестиционные фонды приватизации, аккумулирующие приватизационные чеки граждан, были вправе иметь в своих активах не более 25% ценных бумаг одного эмитента.

Для развития рынка ценных бумаг и до принятия законодательства об инвестиционных банках были предусмотрены ограничения на экспансию банков. Им запрещалось покупать на аукционах доли участия, паи, акции приватизируемых предприятий и специализированных инвестиционных фондов приватизации за деньги и за приватизационные чеки. Банки не могли иметь в собственности более 10% акций какого-либо АО, а в своих активах - более 5% акций акционерных обществ. Им разрешалось лишь принимать на хранение приватизационные чеки, ценные бумаги приватизируемых предприятий и инвестиционных фондов от граждан и юридических лиц.

Цели денежной приватизации

В "Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" изменились приоритеты - упор был сделан на привлечение инвестиций и модернизацию производства. Целью стало не количество приватизированных предприятий, а продажа госпредприятий эффективным собственникам. Поэтому широкое распространение получила конкурсная продажа акций приватизируемых предприятий через инвестиционные торги (табл. 2 ).

Таблица 2. Распределение приватизированных предприятий по способам приватизации, % к итогу

Источник : Социально-экономическое положение России, 1995.

Были уменьшены льготы трудовым коллективам. Если при чековой приватизации работникам предприятия на льготных условиях продавалось от 40 до 51% уставного капитала предприятия, а 25% - передавалось безвозмездно в виде бесплатных привилегированных акций, то теперь трудовой коллектив мог выкупить по номинальной стоимости лишь 10% обыкновенных акций или безвозмездно получить 25% уставного капитала в виде привилегированных акций. Причем уставный капитал оценивался уже с учетом переоценки основных фондов . Льготы трудовым коллективам уменьшались, с тем чтобы сохранить контрольный пакет акций для продажи крупному инвестору, который хотел контролировать предприятие. Эта программа была рассчитана на привлечение не только российских, но и иностранных инвесторов. Кроме инвестиционных торгов, массово проводились денежные аукционы по продаже акций, в том числе крупными лотами.

Сельскохозяйственным товаропроизводителям и созданным ими кооперативам было предоставлено преимущественное право приобретать акции предприятий по первичной переработке сельхозпродукции, обслуживанию и обеспечению агропромышленного комплекса . Творческие работники редакций газет и журналов получили право на получение безвозмездно передаваемых привилегированных акций и на участие в закрытой подписке на продаваемые на льготных условиях обыкновенные акции обществ, создаваемых в порядке преобразования издательско-полиграфических предприятий, в которые ранее входили эти редакции .

При продаже предприятий и акций АО начальная цена могла устанавливаться в пределах не менее 70% и не более двукратной величины номинальной стоимости.

Приватизация недвижимого имущества

"Основные положения…" регламентировали приватизацию и недвижимого имущества, то есть сданных в аренду объектов нежилого фонда, в том числе встроенных и пристроенных помещений в жилых домах, земельных участков под приватизируемыми предприятиями, иных объектов недвижимости в частной собственности, незанятых зданий, сооружений, помещений вместе с земельными участками под ними, земельных участков с находившимся на них объектами недвижимости, предоставленными для предпринимательской деятельности.

Не допускался отказ в продаже арендаторам арендованных ими объектов нежилого фонда, включая объекты исторического и культурного значения. Исключение составляли объекты, на которые распространялись ограничения, установленные Государственной программой приватизации, а также здания и сооружения, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления и судами. При этом здания и строения - культурно-исторические памятники могли приватизироваться с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке. Отказ в продаже земельного участка собственнику расположенного на нем здания, нежилого помещения и т. п. допускался только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Собственники приватизированных предприятий и объектов нежилого фонда имели исключительное право приобрести в собственность или взять в долгосрочную аренду земельные участки под ними.

Вопрос о продаже земельных участков при приватизации предприятий (напомним, что земельные участки не учитывались в активах советских предприятий - земля не имела цены), а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, был урегулирован еще в июне 1992 года . Но и к концу 1995 года приватизация земельных участков, занятых предприятиями, шла медленно. Хотя при переходе 75% акций в частные руки предприятия могли выкупить земельный участок, их приобрели лишь 1264 предприятия и 2295 предприятий подали заявки на выкуп (в сумме менее 3%).

Отраслевые особенности приватизациии

Значительная часть государственной собственности приватизировалась не по установленной модели, а на основании специальных указов, постановлений и распоряжений . Рассмотрим эти особенности на примере "Газпрома" . Его приватизация проводилась по Указу Президента РФ "О преобразовании государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром" от 5 ноября 1992 года № 1333. По этому указу 40% акций общества предполагалось закрепить на три года в федеральной собственности, 15% - распределить по закрытой подписке между работниками Р АО "Газпром" и не менее 20% - продать за приватизационные чеки.

По Распоряжению Президента РФ "О Совете директоров РАО „Газпром“ и размещении его акций среди граждан РФ" от 26 января 1993 года № 58-рп 10% акций "Газпрома" мог приобрести сам концерн за приватизационные чеки по номинальной стоимости для последующей их продажи на денежном аукционе и направления вырученных средств на освоение газоконденсатных месторождений, 5,2% акций предназначалось для продажи на закрытом чековом аукционе на территории Ямало-Ненецкого автономного округа малочисленным народам Севера и работникам бюджетных организаций, обеспечивавших освоение газоконденсатных месторождений, 28,7% - для продажи на закрытых чековых аукционах населению регионов, где были размещены газодобывающие и газотранспортные предприятия, входившие в состав "Газпрома", 1,1% акций передавалось в уставный капитал АО "Росгазификация" .

В соответствии с уставом концерна физические, юридические лица, их аффелированные лица и лица, имеющие взаимный интерес, могли приобрести акции "Газпрома", дающие более 3% голосов, только с предварительного согласия правления РАО. Приобретенные сверх 3%-го лимита акции не давали прав на голосование и получение дивидендов. Акционеры "Газпрома" получили преимущественное право на приобретение акций, но при условии преимущественного приобретения "Газпромом" своих акций у их держателей. Все эти меры закрепляли структуру собственности в "Газпроме" и защищали интересы владельцев контрольного пакета акций.

Споры вокруг итогов приватизации 1992-1994 годов

Мнения экспертов об итогах массовой приватизации 1992-1994 годов зачастую противоположны. Одни считают ее несомненным успехом, другие - серьезной неудачей. Правительство реформаторов критиковали за передачу собственности частным лицам "за бесценок", не понимая, что цель приватизации в те годы состояла в ином - пройти точку невозврата к директивной плановой экономике, укоренить в стране частную собственность и рыночные отношения.

Справедливости ради надо отметить, что именно политические противники президента Б. Н. Ельцина из числа коммунистов, контролировавшие Верховный Совет, проталкивали правовые нормы, обеспечившие льготы работникам предприятий, прежде всего директорам. Наглядный пример - попытка ввести четвертый вариант акционирования государственных предприятий . По нему предполагалось 10% акций продать на фондовой бирже и доходы передать предприятию, 90% - раздать работникам и затем в течение 3-5 лет оплатить акции из прибыли предприятия, 10% из них оставить в коллективной собственности, голосовать по ним имел бы право директор предприятия. Этот вариант не был принят на федеральном уровне, но использовался в Карелии и других регионах . Коммунисты вносили и более радикальные предложения - например, всю собственность бесплатно отдать трудовым коллективам (фактически директорам) .

В декабре 1994 года Госдума признала итоги первого (чекового) этапа приватизации неудовлетворительными и несоответствующими основным целям социально-экономических реформ, констатировала нарушение принципа социальной справедливости, отсутствие предпосылок привлечения инвестиций для развития производства и преодоления его кризисного спада . Приватизация носила сугубо унитарный характер, что углубило противоречия между интересами Федерации и ее субъектов .

Депутаты посчитали необходимым существенно скорректировать политику приватизации, принять законы, которые регулировали бы управление федеральной собственностью и упорядочили процедуру банкротства предприятий, рекомендовали Б. Н. Ельцину приостановить действие Указа Президента РФ "Об основных положениях государственной программы приватизации…" от 22 июля 1994 года до принятия соответствующего закона. Впрочем, ни приостановления Указа, ни принятия Госдумой Закона так и не последовало.

По-разному оценивали итоги массовой приватизации и специалисты. Одни считали, что тезис о безальтернативности чековой приватизации в связи с отсутствием у потенциальных покупателей необходимых средств себя не оправдал . Мол, это отсекло источник пополнения и стабилизации бюджетов всех уровней, столь необходимый в кризисный период, но не образовало адекватного потока частных инвестиций в экономику. Другие видели в приватизации "наиболее успешный аспект реформы в России" .

Плохое управление государственными предприятиями, дезорганизация, изношенность оборудования и избыток рабочей силы вели к тому, что многие предприятия были явно недооценены, но понимали это лишь некоторые специалисты. И еще меньше было тех, кто осознавал значение крупных финансовых потоков, мигрировавших со счета на счет, поскольку марксизм оставил в наследство фетишизацию собственности и явную недооценку роли финансов . При громадном предложении собственности и нехватке средств на ее покупку предприятия неминуемо должны были продаваться дешево, принося дополнительную выгоду тем, кто столь удачно в нужное время оказался при деньгах . Но и критики, и сторонники чековой приватизации сходились на том, что формальная количественная цель программы массовой приватизации была достигнута.

Как уже отмечалось, идеологи российской приватизации объясняли свой выбор чековой модели тем, что учитывали реальную ситуацию в стране. Отсутствовал платежеспособный спрос россиян на приватизируемую собственность, а иностранные инвесторы доверия не испытывали и заинтересованности не проявляли. Огромное число предприятий требовало типовых стандартных процедур приватизации. Для блокирования интенсивной нелегальной приватизации нужны были высокие темпы легальной приватизации.

В ходе массовой приватизации было достигнуто действительно массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности при минимуме социальных конфликтов. Это был первичный раздел собственности, во многом формальный. Вслед за ним начался ее передел, и стало возможным появление эффективных собственников.

И эксперты, и лица, ответственные за проведение массовой приватизации, признали самой серьезной ошибкой массовой приватизации создание и слабое регулирование деятельности чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Руководствуясь благими пожеланиями, правительство сняло с них обязанность выкупать свои акции у пайщиков. В отличие от нынешних паевых инвестиционных фондов они могли не опасаться, что пайщики разбегутся из-за их неумелого управления портфелем акций. Расчет был на то, что стимулом для управляющей компании будет 10% прироста стоимости акций ЧИФа. Но именно благодаря этому правилу управляющие компании могли ощутимо поживиться за счет пайщиков. Из-за инфляции балансовая стоимость производственных фондов АО регулярно переоценивалась, в то время как цена акции предприятий в пакетах ЧИФов из-за неразвитости фондового рынка определялась исходя из этой балансовой стоимости. Это позволяло управляющим компаниям получать большие бонусы за счет пайщиков. Известны случаи, когда управляющие на этом основании легально забирали за год до трети капитала ЧИФа.

Но настоящий пир для управляющих компаний наступил, когда стали оформляться негласные договоренности с мажоритарными акционерами тех АО, чьи акции были в портфелях ЧИФов. Сговор таких акционеров с управляющими компаниями позволял приобретать акции по бросовым ценам в ущерб интересам пайщиков ЧИФов, но с немалой выгодой для менеджеров управляющих компаний. При этом формально все выглядело законно, ведь цена договорная. Итог сочетания ошибок законодателей и социального цинизма бизнесменов - утрата миллионами россиян чеков, вложенных в ЧИФы.

И все же, несмотря на ошибки и просчеты, массовая приватизация в России укоренила в стране частную собственность на средства производства, создала условия для возникновения фондового рынка и появления у предприятий эффективных собственников. То, что сегодня миллионы россиян являются владельцами акций компаний и паевых фондов - следствие массовой приватизации тех лет.

Приватизация с целью пополнения бюджета в 1995-1997 годах

На старте денежного этапа руководители Госкомимущества заявляли о начале "инвестиционной эры" в российской приватизации. Однако дилемма: "инвестиции или бюджет?" - была решена в пользу бюджета. Отсюда и выбор способа продаж независимо от отраслей и регионов - по критерию максимизации доходов федерального бюджета. Тем более что в 1992-1997 годах дефицит бюджета был хронически высоким. Доходы бюджета от приватизации в 1993-1997 годах приведены в табл. 3 .

Таблица 3. Доходы от приватизации в 1993-1997 годах, в установленном в 1998 году в масштабе цен

* В 1993–1994 годах доходы от приватизации государственной собственности учитывались вместе с доходами от ее использования.

Источники : Российский статистический ежегодник, 2003: Стат. сб. Госкомстат России. М., 2003; Российская Федерация в цифрах, 2004: Крат. стат. сб. Госкомстат России. М., 2004.

После приватизации 1992-1994 годов у государства оставалось большое количество непроданных акций предприятий. Продажа их пакетов стала ключевой проблемой приватизационной политики и усилий лоббистов в этой сфере . Хронический дефицит бюджета требовал продавать дороже, больше, быстрее, но значительное предложение наталкивается на отсутствие платежеспособного спроса и угрозу краха фондового рынка. Выгодно продавать акции не удавалось. Продажа пакетов акций даже наиболее привлекательных предприятий была для государства экономически неэффективна из-за очевидной недооценки их активов и одновременно трудна - из-за многостороннего лоббирования и начавшегося в некоторых отраслях передела собственности под видом структурно-правовой реорганизации. Для снижения нагрузки на бюджет нужно было продать пакеты акций наиболее убыточных предприятий, но было крайне трудно найти покупателей.

"На ваучерном этапе приватизации мы сами создали некий искусственный спрос, раздав населению приватизационные чеки. Этот спрос постоянно давил на нас и требовал непрерывно выбрасывать на рынок все новые и новые порции собственности. На денежном этапе спрос, напротив, был ограничен, так как денег было немного, и потому нужна была индивидуальная работа с каждым покупателем. Но как только ты начинаешь эту самую индивидуальную работу, на тебя обрушивается такой поток всевозможных упреков в предвзятости, продажности, коррупции!"

Ориентация на привлечение инвестиций и доходов бюджета от приватизации в условиях экономической и политической нестабильности в 1995 году замедлила приватизацию. По данным Мингосимущества, в частный сектор в 1995 году перешло 6 тыс. предприятий, в 1996 году - 5 тыс., в 1997 году - около 3 тыс. В погоне за доходами были значительно увеличены начальные цены на объекты приватизации и пакеты акций на аукционах и конкурсах. Но торги нередко срывались, так как не находилось желающих в них участвовать.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 7 марта 1997 года обращалось внимание на создание условий для естественного отбора эффективных собственников. "Установленные разграничения прав и ответственности между собственниками (акционерами) и управляющими (директорами) не соблюдаются. Во многих случаях директора фактически отстраняют акционеров, в том числе крупных, от принятия важнейших решений, относящихся к непосредственной компетенции собственника. Низкое качество управления, устаревшие системы учета, слабая дисциплина договорных отношений - вот характерные черты современных российских предприятий. Это парализует воздействие рыночных стимулов на процесс „естественного отбора“ эффективного собственника, управленческих кадров, стратегий развития, делает предприятия невосприимчивыми к инновациям, непривлекательными для инвестиций" .

Тем не менее приватизация в стране продолжалась. Ее результаты наглядно видны и на примере Санкт-Петербурга. На конец I квартала 1997 года доля частного сектора в промышленности составила 58%, в строительстве - 84, на транспорте - 73, в сфере бытового обслуживания и коммунального хозяйства - 84, в торговле - 96, в общественном питании - 97% . Динамику приватизации в 1993-1998 годах в целом по России характеризует табл. 4 .

Таблица 4. Приватизировано предприятий в 1993-1998 годах, штук

Источники

Залоговые аукционы

В эти годы использовались такие нестандартные методы приватизации, как залоговые аукционы, передача федеральных акций регионам в качестве покрытия федерального долга, конвертация долгов в ценные бумаги. Причины были разные: фактический провал планов денежной приватизации 1995-1996 годов из-за отсутствия спроса; совпадение интересов правительства, стремившегося пополнить доходы бюджета любыми способами, с интересами банков, пытавшихся с минимальными издержками установить контроль над корпорациями; огромная задолженность предприятий бюджету и друг другу; война за передел собственности между крупнейшими финансовыми и промышленными группировками.

Массовый сброс оставшихся в собственности государства пакетов акций не принес бюджету ожидаемых доходов. В 1995-1996 годах за счет этого источника удалось получить лишь порядка 1 млрд деноминированных рублей. В 1995 году доходы бюджета от приватизации составили 4,8 млрд рублей. При этом от залоговых аукционов до конца 1995 года было получено около 1 млрд долларов, то есть бюджетное задание было выполнено прежде всего за счет залоговых аукционов, совокупная доля которых в доходе федерального бюджета от приватизации составила 70,8%. В то время это обеспечило в стране финансовую стабилизацию.

В 1996 году совокупное плановое бюджетное задание по доходам от приватизации составляло 12,3 млрд деноминированных рублей, а реальный итог - 1 млрд рублей (в том числе 203 млн - зачет долгов федерального бюджета субъектам Федерации в обмен на пакеты акций, 341 млн - поступления от управления федеральной собственностью). Поскольку эффективность для бюджета массовых продаж в ходе денежной приватизации оказалась крайне низкой, было принято решение обеспечить поступления в бюджет за счет нескольких крупных сделок .

Бюджетный кризис и провал заданий по приватизации стали экономическими аргументами в пользу проведения залоговых аукционов (операции "долги в обмен на акции"), а политическим - приближавшиеся президентские выборы 2006 года, на которых высокие шансы на победу имел лидер оппозиции Г. А. Зюганов. Не было сомнений в том, что российские коммунисты, вернувшись к власти, последуют примеру польских и болгарских коллег и попытаются возвратить социалистические порядки. Зюганова поддерживали руководители крупнейших государственных предприятий, которые были членами КПРФ и активными сторонниками реставрации планового хозяйства. Управляя огромными денежными потоками, они могли реально влиять на настроения широких масс. Их лозунгом было: "Чем хуже - тем лучше!" Сознательно увеличивая задолженность по зарплате, они множили ряды протестного электората. Подкуп журналистов местных СМИ помогал раздувать антиреформаторские настроения. Казалось, в таких условиях проигрыш Б. Н. Ельцина и возврат к социализму были гарантированы.

Передача крупных предприятий в форме залога в частные руки давала шанс не только изменить политическую ситуацию, но и погасить задолженность по зарплате, решить другие проблемы работников предприятий. Владельцы заложенных контрольных пакетов акций были вынуждены предпринимать меры к оживлению работы предприятий. Во многом им это удалось. И протесты пошли на убыль.

Банки, победившие на аукционах, получали пакеты акций крупнейших российских предприятий при условии предоставления кредита правительству. Эти пакеты были залогом по банковскому кредиту. По истечении установленного срока правительство обязано было по конкурсу продать заложенные акции, из вырученных денег возвратить кредиты, иначе акции переходили в собственность кредиторов.

Чтобы снять широко распространенные опасения по поводу экспансии иностранных фирм, акции были заложены исключительно в российских банках. Крупнейшие российские банки того времени по мировым стандартам были небольшими и предложить высокие цены за выставляемые акции не могли. А привлечение зарубежных банков политически было неприемлемо и вряд ли возможно, так как они понимали, насколько сомнительными были в России гарантии прав собственности.

Состоялось 12 залоговых аукционов по ряду крупнейших российских предприятий, которые принесли в бюджет всего 5,1 млрд деноминированных рублей, включая 1,5 млрд рублей погашенной задолженности предприятий государству. Из 12 пакетов акций предприятий, выставленных на залоговые аукционы, самыми крупными стали:

- "Норильский никель" - 38% акций, кредитор ОНЭКСИМбанк, кредит 170,1 млн долларов;
- "ЮКОС" - 45% акций, кредитор банк "МЕНАТЕП" через ЗАО "Лагуна" (город Талдом Московской области), 159 млн долларов;
- "Сибнефть" - 51% акций, кредитор банк "МЕНАТЕП", кредит 100,3 млн долларов;

Среди фактических победителей доминировали ОНЭКСИМбанк и "МЕНАТЕП". Ярким примером конфликтной ситуации после залогового аукциона стало противоборство ОНЭКСИМбанка и прежней администрации "Норильского никеля", завершившееся в середине 1996 года ее отставкой. Представители ОНЭКСИМбанка важным достижением считали то, что удалось остановить деятельность многих торговых посредников, которые не возвращали "Норильскому никелю" деньги за отгруженный металл. Вместе с тем сам банк сконцентрировал 99% продаж в своей аффилированной компании "Интерросимпекс".

По истечении установленного срока 1 сентября 1996 года залогодержатель имел право реализовать на рынке имевшийся у него пакет акций. Первоначально рассматривались варианты продления договора залога до 1997 года и различные схемы выкупа государством пакетов акций "Норильского никеля", "ЮКОСа", "Сургутнефтегаза" и "Сибнефти". В частности, речь шла о новых залоговых схемах для выкупа заложенных пакетов за счет новых кредитов, об оплате некоторых пакетов акций с помощью государственных краткосрочных облигаций, свободных валютных средств Министерства финансов в коммерческих банках. В итоге в сентябре 1996 года правительство и Совет безопасности приняли совместное решение, которое подтвердило право банков продавать заложенные пакеты акций. Право выбора было оставлено самим банкам-победителям.

Стратегия банков определялась конкретной целью сделки (контроль или доход), истечением трехлетнего срока договора комиссии и наличием ограничений на управление пакетом акций в течение этого срока или правом собственности на акции, что снимало эти ограничения. Практически все залогодержатели были заинтересованы получить пакеты в собственность и минимизировать финансовые затраты.

Наиболее предпочтительными стали продажа заложенного пакета акций и приобретение его в собственность через аффилированных лиц. К началу 1998 года этот вариант был использован в отношении пакетов акций "ЮКОСа" (45% вначале и 33,3% после "разводнения", квалифицированный контроль банка "МЕНАТЕП"), "Сиданко" (51%, контроль ОНЭКСИМбанка), "Сибнефти" (51%, формально "Нефтяная финансовая компания"), "Сургутнефтегаза" (40,12%, фактически самовыкуп эмитентом), "ЛУКОЙЛа" (5%, фактически самовыкуп эмитентом), "Норильского никеля" (38%, контроль ОНЭКСИМбанка). Во всех случаях обращало на себя внимание крайне малое превышение стартовой цены из-за отсутствия реальной конкуренции, "договорного" характера ряда аукционов, неудовлетворительно сформулированных требований и условий приватизационных сделок.

Низкие цены акций на залоговых аукционах вызвали шквал критики со стороны политиков и широкой общественности. При этом почему-то не учитывались состояние предприятий, их формальная бесприбыльность, а порой и убыточность, широко распространенные неплатежи, задолженности по зарплате и налогам, давление на менеджеров предприятий со стороны организованной преступности, а в ряде случаев - их сращивание.

Не вдаваясь в юридические тонкости, можно сказать, что залоговые аукционы представляли собой выкуп у государства пакетов акций самими предприятиями или неконкурентную их продажу заинтересованным банкам. Вместе с тем многочисленные судебные разбирательства и проверки легитимности этих сделок в 1996-1997 годах не выявили нарушений правовых норм в ходе залоговых аукционов и последующей продажи предмета залога. Впрочем, это говорит не столько о чистоте и прозрачности сделок, сколько о несовершенстве имевшейся тогда нормативно-правовой базы.

Закон о приватизации 1997 года

Закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ изменил понятие "приватизация". Под ней стало пониматься возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц. В процессе приватизации уменьшались доли собственности государства и муниципальных образований в экономике. Закон сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в ней.

Уже в самом названии акцент был сделан не на предприятия, а на имущественные доли государства. Приватизация перестала быть обязательным ежегодным "плановым мероприятием" и должна была проводиться в соответствии с прогнозом и ежегодно утверждаемой Госдумой программой. Программа отныне содержала не количественные показатели и задания, а список приватизируемых в течение года объектов, зависевший от текущей конъюнктуры, и список стратегических объектов, которые можно было приватизировать только на основании федерального закона. Был расширен набор методов приватизации за счет легализации продажи производных ценных бумаг.

Отменялись многие льготы. Льготы работникам предприятий (например, скидка от продажной цены акций) оставались возможными, но могли быть отменены или урезаны. За стартовую цену при продаже госсобственности принималась цена, рассчитанная по специальной методике Госкомимущества для максимального приближения ее к рыночной цене. Стоимость имущественных комплексов определялась совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Индивидуально для каждого предприятия определялся пакет акций, который оставался в собственности государства. Инвестиционные конкурсы были отменены, а введены коммерческие конкурсы с инвестиционными социальными условиями. Если сделка предусматривала инвестиционные обязательства, то права собственности переходили к победителю только после их выполнения. Было восстановлено понятие "аренда с выкупом", но по рыночной стоимости.

Ставилась цель устранить существенный недостаток массовой приватизации - распыление акций предприятий среди мелких собственников, которые не становились реальными инвесторами и не влияли на управление акционерным обществом.

Закон о приватизации 2001 года

Ныне действующий Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ отменил систему заявок на приватизацию. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые АО, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане получили право направлять в правительство свои предложения по приватизации федерального имущества. Их могли учесть или нет при разработке прогнозного плана (программы) приватизации этого имущества. Впрочем, закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. А муниципальное имущество органы местного самоуправления стали приватизировать самостоятельно, в соответствии с законодательством.

Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Акционерным обществам в процессе приватизации госпакетов акций было запрещено их выкупать.

Созданные в процессе приватизации открытые АО отвечают по обязательствам, содержащимся в коллективных договорах. Трудовые отношения работников могут с согласия работников продолжаться, быть изменены или прекращены не иначе как в соответствии с законодательством о труде.

В последующие годы своими постановлениями правительство уточнило предусмотренные Законом методы и процедуры приватизации. Так, в 2006 году было установлено, что под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно его отчуждение . Нормативная цена имущественного комплекса, включая пакеты принадлежащих ему акций (долей), устанавливалась равной балансовой стоимости активов (с учетом стоимости земельных участков).

Приватизация и государственный сектор

К государственному сектору на федеральном и региональном уровнях относятся государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные предприятия); государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в госсобственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

В 1999 году государство было участником (акционером) в 3316 акционерных обществах, а к 2007 году - в 3997. В 2007 году в госсекторе насчитывалось 81,1 тыс. организаций, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Причем с 1998 по 2007 год в собственность государства из частного владения вернулось 8 тыс. предприятий, а в собственность муниципалитетов - 39 тыс.!

В 2004-2008 годах происходили существенные изменения в структуре акционерных обществ с государственным участием (табл. 5 ). Если в 2004 году среди них всего 4% АО были со 100%-м государственным участием, то в 2008 году таких АО было уже 54%. Зато доля АО, где государство было в роли миноритарного акционера, уменьшилось вдвое. В 2007 году были приватизированы акции (доли в уставных капиталах) 377 хозяйственных обществ, более 1/3 из которых составили миноритарные пакеты акций. Поэтому удалось преодолеть унаследованный от периода денежной приватизации конца 1990-х годов явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству контроль над акционерными обществами (если участие государства было признано в них целесообразным).

Таблица 5. Доля государства в уставном капитале акционерных обществ
в 2004-2008 годах, на 1 января, % к итогу

Источники : Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Динамика приватизации в 1999-2007 годах представлена в табл. 6 .

Таблица 6. Приватизировано предприятий в 1999-2007 годах, штук

Источники : Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годов. Счетная палата РФ. - www.ach.gov.ru; данные за 2003-2007 годы получены с сайта Федеральной службы государственной статистики www.gks.ru

Динамика доходов от приватизации федерального имущества и его использования в 1999-2007 годах представлена в табл. 7 .

Таблица 7. Доходы от приватизации федерального имущества и его использования
в 1999-2007 годах, млн рублей

	Приватизация	Дивиденды	Аренда имущества	Часть прибыли от ФГУП
1999	8547,4	848,1	2191,4	-
2000	31367,1	3675,1	3427,2	-
2001	9990,6	6478,0	4896,1	209,6
2002	12703,8	10402,3	7657,9	914,2
2003	90660,0	12395,2	9573,9	2387,6
2004	61856,8	17222,0	11928,8	2538,1
2005	29079,2	18610,0	14170,0	2386,0
2006	17600,0	23000,0	16800,0	Нд
2007	19300,0	Нд	Нд	Нд

Источники : Минэкономразвития, Росимущество, Закон "О федеральном бюджете на 2007 год".

Продолжалась интеграция принадлежавших государству активов в холдинговые компании. А уже существовавшие холдинги с участием государства расширяли масштабы своего бизнеса и его диверсификацию путем поглощений и слияний, вертикальной и горизонтальной интеграции. За 2007 год Росимущество сформировало 29 интегрированных структур. Решениями об их создании было предусмотрено внесение в уставные капиталы головных компаний акций 132 АО, преобразование в открытые акционерные общества 117 унитарных предприятий, реорганизация через присоединение еще 8 унитарных предприятий. Причем 28 интегрированных структур были созданы на основании 30 указов президента и одно - по решению правительства . Изменение доли госсектора в производстве продукции и иных показателях приведено в табл. 8 .

Таблица 8. Доля государственного сектора в 2005-2007 годах, %

	2005	2006	2007 январь-июнь
Добыча полезных ископаемых	5,5	6,0	12,4
Обрабатывающие производства	8,9	8,2	7,8
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	13,7	10,7	11,2
Лесовосстановительные работы	99,9	99,9	Нд
Ввод в действие жилых домов	5,6	5,2	3,1
Работы, выполненные собственными силами	5,5	4,4	3,5
Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов	44,9	67,2	74,2
Коммерческий грузооборот	41,8	93,9	94,0
Пассажирооборот	68,7	68,5	66,9
Отправление грузов магистральным трубопроводным транспортом	0,4	0,5	0,1
Грузооборот магистрального трубопроводного транспорта	0,1	0,1	0,08
Внутренние затраты на научные исследования и разработки	69,3	70,4	72,2
Платные услуги населению (с учетом НДС)	18,5	17,2	16,6
Инвестиции в основной капитал	14,9	14,4	11,8
Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных обязательных платежей)	11,2	10,2	9,6
Среднесписочная численность работников	25,6	26,0	25,2

Источники : Росстат.

В 2007-2008 годах важнейшим событием в государственном секторе стало первичное публичное предложение своих IPO (Initial Public Offering) Сбербанком и Внешторгбанком - крупнейшими банками с участием государства. Летом 2008 года прекратило существование Р АО "ЕЭС России" . При ликвидации его акционеры получили акции 23 крупных электроэнергетических компаний.

В 2003-2007 годах продолжало сокращаться количество федеральных государственных унитарных предприятий - всего на 3327 (табл. 9 ).

Таблица 9. Число федеральных государственных унитарных предприятий по отраслям в 2003-2007 годах, штук

	На 01.06.2003	На 01.06.2004	На 01.06.2005	На 01.06.2006	На 01.01.2007
Всего	9860	9222	8293	7178	6533
Непроизводственная сфера	4357	4069	3617	1817	1670
Промышленность	2224	2064	1870	1624	1539
В том числе:
машиностроение	905	827	734	660	634
легкая промышленность	193	193	194	187	179
	81	80	68	55	49
пищевая промышленность	60	61	55	55	51
металлургия	49	37	34	30	28
химическая промышленность	46	43	39	34	33
	887	823	746	603	565
Сельское хозяйство	1329	1237	1111	913	826
Строительство	1035	978	903	752	668
Транспорт и связь	851	809	725	612	536
Лесное хозяйство	64	65	67	53	49
Прочие отрасли	-	-	-	1407	1245

Источники : Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и Основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы.

В 2006 году доля акций российских компаний, принадлежавших государству, составляла 29,6%, в начале 2007 года - 35,1% , к началу 2008 года - 40-45%. В 2004 году государство контролировало 81 компанию (из 400 крупнейших компаний России) с совокупной выручкой 145 млрд долларов, в 2006 году - уже 103 компании с пакетом акций не ниже блокирующего или на завершающей фазе установления контроля со стороны государства и совокупной выручкой 283 млрд долларов. При этом совокупная выручка крупнейших компаний, находившихся под контролем государства, выросла с 34,7% в 2004 году до примерно 40% в 2007 году .

С 1 июня 2003 года по 1 июня 2006 года число акционерных обществ, акции которых находились в федеральной собственности, регулярно сокращалось - в целом за период на 481, но за вторую половину 2006 года оно выросло на 272 АО (табл. 10). Проявилась явная тенденция к огосударствлению российской промышленности и транспорта, за которым, как показывает мировой опыт, неизбежно следует снижение эффективности инвестиций, качества управления, восприимчивости к инновациям.

Таблица 10. Количество и отраслевая структура АО, акции которых находились в федеральной собственности или в отношении которых использовалась
«золотая акция», штук

	На 01.06.2003	На 01.06.2004	На 01.06.2005	На 01.06.2006	На 01.01.2007
Всего	4205	3905	3783	3724	3997
Непроизводственная сфера	1918	1781	685	356	405
Промышленность	1350	1253	2078	1772	1797
В том числе:
машиностроение	225	209	178	663	632
легкая промышленность	16	15	9	27	29
промышленность стройматериалов	21	20	19	53	53
пищевая промышленность	43	40	54	141	127
металлургия	34	32	28	101	94
химическая промышленность	19	18	46	98	89
другие отрасли промышленности	992	919	1735	689	773
Сельское хозяйство	46	43	229	363	534
Строительство	492	457	287	380	504
Транспорт и связь	383	356	459	396	353
Лесное хозяйство	16	15	45	99	88
Прочие отрасли	-	-	-	358	416

Госкорпорации

Важной новостью в имущественной политике государства в 2007 году стало образование сразу шести госкорпораций: Внешэкономбанка, "Роснанотеха", Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, "Олимпстроя" (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 года в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта), "Ростехнологий", "Росатома". Их цели разнообразны: реализация отдельных проектов и программ ("Олимпстрой" и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), содействие отдельным видам деятельности (Внешэкономбанк и "Роснанотех"), управление конкретными отраслями ("Росатом") и группами компаний ("Ростехнологии").

Летом 1999 года Закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 года № 7-ФЗ был дополнен статьей 7.1, в которой было дано определение государственной корпорации как не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

В схему создания госкорпораций заложен индивидуальный подход, они выведены за рамки общих правовых норм, установленных для других организационно-правовых форм. Между тем при всем несовершенстве права хозяйственного ведения законодательство признает, что имущество, находящееся в ведении АО, унитарных предприятий, некоммерческих организаций, остается в собственности государства или органов местного самоуправления. Унитарное предприятие может распоряжаться им лишь в пределах, не лишающих его возможности действовать в рамках устава. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, признаются ничтожными.

А статус госкорпораций с позиции отнесения их к той или иной форме собственности не вполне ясен, поскольку в отличие от унитарных предприятий имущество, переданное корпорации государством, становится ее собственностью. Остаются и потенциальные возможности получения госкорпорацией различных преференций, использования монопольного положения. Не ясна эффективность контрольных механизмов, многие из которых еще не апробированы или даже не созданы. Это тесно связано с непростой проблемой определения границ государственного сектора в экономике.

Приватизация: успехи и институциональные провалы

В России с ее традицией уравнительности никакая программа приватизации не могла бы получить всеобщего одобрения, при любых ее результатах остались бы недовольные. Успех состоит уже в том, что при реализации российской программы приватизации удалось избежать социальных конфликтов.

Но факты - вещь упрямая. В России утвердился институт частной собственности, появился слой частных собственников, заинтересованных в повышении эффективности своих предприятий. Стали играть заметную роль механизмы и стимулы рынка. Государство сняло с себя обязанность дотировать большую часть предприятий. Политические свободы обрели экономическую базу.

Практика подтвердила, что на первом этапе, когда только закладываются основы рыночных институтов, цена приватизируемого имущества не столь важна. Тем более что легальных средств на его выкуп по ценам, близким к его восстановительной стоимости, в России не было и быть не могло. Поэтому часть государственной собственности пришлось отдать. Кто сможет на деле стать эффективным собственником, определит рынок.

Была создана законодательная база приватизации, акционерных обществ и рынка ценных бумаг. Но остались правовой нигилизм граждан и властей, социалистические традиции, некомпетентность и зависимость судов и многое другое.

Серьезным и неустранимым (по политическим мотивам) недостатком российской приватизации на ее начальном этапе было преобладание акционеров-инсайдеров . Закрытая подписка на акции для трудового коллектива, льготные опционы для администрации приватизируемых предприятий, приватизационные чеки для всех граждан России плохо сочетались с задачей передать предприятия в руки эффективных, стратегических собственников. Поэтому в первые годы массовой приватизации структурная перестройка шла туго. Предприятия плохо откликались на требования рынка снижать численность работников, повышать эффективность использования активов. Это приближало предприятия к банкротству. Но оно зачастую откладывалось, заменялось неплатежами, невыплатой зарплаты, просьбами о государственных дотациях. Впрочем, и в таких условиях производительность труда на приватизированных предприятиях была выше, чем на государственных.

Реформаторы, руководившие приватизацией, не питали иллюзий относительно эффективности структуры собственности на ее ранних этапах. Задача стояла шире: не столько провести реструктуризацию предприятий, сколько облегчить уход с рынка устаревших предприятий и появление на рынке новых фирм, то есть стимулировать процесс, который Йозеф Шумпетер называл созидательным разрушением. Формы подобного разрушения могли быть разными, но непременно при жестких бюджетных ограничениях и проведении процедуры банкротства как окончательного вердикта о судьбе предприятия. Даже в тех случаях, когда компании избегали банкротств, они были вынуждены продавать неиспользуемые активы, создавая тем самым рынок активов и закладывая основу новых предприятий .

Впрочем, надо отметить, что в России пакеты акций достаточно быстро концентрировались в руках стратегических инвесторов за счет продажи акций работниками-миноритариями. После завершения приватизации владелец контрольного пакета акций формировался примерно в течение полугода. С этим связано отмеченное статистикой ускорение структурной перестройки в конце 1990-х годов. Разумеется, свою роль сыграла и девальвация рубля в ходе кризиса 1998 года, очистившая рынки сбыта от конкуренции со стороны иностранных производителей и позволившая многим отечественным предприятиям перестроиться и занять достойное место на рынке.

Одной из стратегических целей приватизации было привлечение в Россию иностранных инвестиций и высоких технологий. Инвестиции пошли в страну, но далеко не в той мере, на которую рассчитывали. Причиной тому были слабые гарантии прав собственности в условиях экономической и политической нестабильности, а в последние годы на первый план вышли коррупция, неэффективность налоговой и судебной систем. Сказывалось и то, что многие наши соотечественники под иностранными инвестициями понимали что-то вроде иностранной интервенции. В середине 1990-х так считали не только рядовые работники предприятий, задыхавшиеся без инвестиций, но и директора предприятий, чиновники всех рангов, народные избранники, заседавшие в законодательных собраниях всех уровней. Между тем "весь мир пребывает в состоянии непрерывной погони за иностранными инвестициями" и не видит в них опасности.

В процессе приватизации не была достигнута цель демонополизации экономики. Но это объясняется не ошибками в выборе стратегии приватизации, а более глубинными причинами, проистекающими из сложившейся природы постсоветского общества. Менталитет россиян, их ценностные установки, представления о соотношении власти и прав собственности привели к тому, что сегодня в России сформировался капитализм, имеющий черты феодально-бюрократического. Само существование формально частных предприятий нередко зависит от благосклонности чиновников, распределяющих госзаказы и госгарантии, выдающих лицензии, согласующих многочисленные разрешения. Российские чиновники в отличие от чиновников в европейских странах практически легально участвуют в подконтрольных им бизнесах, используют для их поддержки госзаказы и бюджетные средства. Они формируют кланы и создают хозяйственные структуры, занимающие монопольное положение на рынке.

Экономическая эффективность такого монополизированного бюрократией рынка крайне низка. Откаты чиновникам и их участие в бизнесе ведут к росту издержек, неустойчивости бизнеса, принятию нерациональных решений. На уровне отраслей доли рынка и ресурсы перераспределяются в пользу неэффективных, но имеющих чиновничьи "крыши" предприятий. Потеря благорасположения губернатора или другого влиятельного лица может обернуться потерей бизнеса. Это делает частную собственность в России условной. Ожидать в таких условиях прихода иностранных инвестиций и связанных с ними высоких технологий не приходится.

Известно, что капитал семейства Морганов изначально формировался пиратскими грабежами их прапрадеда. Не отличался порядочностью в отношениях с партнерами и калифорнийский магнат Стэнфорд. Первоначальное накопление часто происходило если не противоправно, то вопреки нормам морали. Развитие институтов рынка, конкуренция, совершенствование законодательства облагородили нравы европейских стран и США. В любой школе бизнеса начинающему бизнесмену примерами и статистикой докажут, что самый надежный путь к успеху - законный, что доверие к фирме, прозрачность корпоративного управления - основа процветания. Но на обретение бизнес-сообществом этого понимания ушли многие десятилетия.

В начале 1990-х годов в России не было и не могло быть традиций честного ведения корпоративного бизнеса. Многие предприниматели не ощущали необходимости придерживаться ни норм закона, которых часто просто не было, ни норм морали. Представители партийно-хозяйственной номенклатуры и при советской власти не отличались порядочностью, что хорошо видно по размаху номенклатурной приватизации. Трудно было предположить, что, став собственниками приватизированных предприятий, они не попытаются обмануть мелких акционеров. Господствующий в среде российской буржуазии социальный цинизм и смычка с криминалом предопределяли стратегию поведения - прирост капитала любой ценой.

Перевод прибыли за счет игры цен посредническим фирмам, принадлежавшим владельцам контрольных пакетов акций, позволял последним не выплачивать дивиденды, скупать акции у миноритариев по бросовым ценам. Среди акционеров было много работников предприятий, поэтому преднамеренная задержка с выплатой зарплаты также способствовала скупке акций с минимальными издержками. Коррупционные сделки с чиновниками министерств ради получения льгот, подкуп управляющих компаний ЧИФов, заказные убийства конкурентов - вот далеко не полный арсенал противоправных методов обогащения многих представителей бизнес-элиты.

На улучшение ее нравов могут повлиять два фактора. Первый - конкуренция и потребность в капитализации компаний, в приросте капитала за счет размещения акций и облигаций на фондовом рынке. Репутация фирмы, ее кредитная история, качество корпоративного управления, прозрачность сегодня стали играть заметную роль. Второй - не столько совершенствование законодательства, прежде всего антикоррупционного, акционерного, контрактного, налогового, сколько оздоровление правоприменительной практики, независимость судов и качество их работы. Здесь позитивных изменений мало, на клановый бюрократический характер и природу российского капитализма они влияют незначительно.

Известная "теорема Коуза" гласит, что для роста эффективности экономики не так уж важно, как была распределена собственность на начальном этапе, важнее, чтобы права собственности были четко закреплены и гарантированы, а издержки по их переходу к более эффективным собственникам были пренебрежимо малы. Но именно этого сегодня нет в России.

Ситуацию ухудшают рост доли ВВП, приходящейся на государственные предприятия, интенсивное создание госкорпораций. Не находясь в условиях жестких финансовых ограничений, распоряжаясь "ничейной" собственностью, не имея стимулов к структурной оптимизации в соответствии с запросами рынка, госпредприятия и корпорации сами являются "токсичными активами" для других секторов рыночной экономики. Не существует ясной черты, отделяющей социалистическую экономику от капиталистической, но ни одна страна Западной Европы не имеет государственного сектора, на долю которого приходится более 1/3 ВВП. Все это говорит о том, что модернизация России без дальнейшей приватизации государственных активов невозможна. История приватизации "по-российски" еще не закончилась.

Фон Мизес Людвиг. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. С. 154.

Феномен возникновения перекрестных прав собственности в ходе приватизации ярко проявился и в СССР в 1990-1991 годах. Директора от имени предприятий учреждали акционерное общество (акционеры - юридические лица) и передавали этому АО права на управление своими предприятиями. Акционерами становились также высшие руководители отрасли и предприятий, внося в качестве взноса в уставный капитал АО свою интеллектуальную собственность - "управленческий опыт". Формально имело место акционирование, но государственная собственность по-прежнему преобладала, а права перекрещивались: акционеры были одновременно и собственниками, и управляемыми подразделениями. Для устранения перекрестных прав в некоторых странах принято правило, по которому акции материнской компании, приобретенные дочерним предприятием, в голосовании на собрании акционеров не участвуют и дохода не приносят.

Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Утверждено Распоряжением Госкомимущества РФ от 27 июля 1992 года № 308-р.

Голубков Д. Ю. Особенности корпоративного управления в России. М.: Альпина, 1999. С. 25.

Указ Президента РФ "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 914.

Указ Президента РФ "О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года" от 6 октября 1993 года № 1591.

Указ Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" от 16 ноября 1992 года № 1392; Указ Президента РФ "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" от 5 декабря 1993 года № 2096.

Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284.

"Положение о специализированных чековых аукционах" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 4 ноября 1992 года № 701-р.

"Положение о проведении межрегионального и межрегионального всероссийского специализированных чековых аукционов" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 28 октября 1993 года № 1853-р. Аукционы проводились в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О продаже акций на межрегиональных специализированных чековых аукционах" от 10 августа 1993 года № 786.

Постановление Правительства РФ "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий" от 15 мая 1995 года № 469.

"Положение о порядке рассмотрения дел по приватизации неплатежеспособных предприятий" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 22 июля 1994 года № 1981-р.

"Положение о порядке декларирования источников денежных средств, используемых юридическими и физическими лицами при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности" утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 года № 206.

Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках Российской Федерации" от 22 марта 1991 года № 948-1.

Постановление Правительства РФ "О переоценке основных фондов (средств) в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 595.

Постановление Правительства РФ "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" от 28 февраля 1995 года № 195.

Постановление Правительства РФ "О приватизации издательств, полиграфических предприятий и предприятий оптовой книжной торговли Комитета Российской Федерации по печати" от 1 октября 1994 года № 1119.

Указ Президента РФ "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" от 14 июня 1992 года № 631.

Указ Президента РФ "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества" от 14 августа 1992 года № 922; Указ Президента РФ "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" от 15 августа 1992 года № 923; Указ Президента РФ "О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации" от 8 декабря 1992 года № 1559; Указ Президента РФ "Об особенностях приватизации предприятий, находящихся в ведении Министерства РФ по атомной энергии и управления ими в условиях развития рыночной экономики" от 15 апреля 1993 года № 446; Постановление Правительства РФ "О приватизации предприятий связи" от 22 декабря 1992 года № 1003; Постановление Правительства РФ "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" от 28 февраля 1995 года № 195; Распоряжение Госкомимущества "О приватизации предприятий транспорта, имеющих мобилизационное задание" от 7 декабря 1992 года № 1041-р; Распоряжение Госкомимущества "Об особенностях акционирования и приватизации речных портов" от 23 декабря 1992 года № 1206-р; Распоряжение Госкомимущества "О порядке преобразования в акционерные общества производственных объединений угольной промышленности" от 9 апреля 1993 года № 634-р.

Постановление Правительства РФ "Об учреждении Российского акционерного общества "Газпром" от 17 февраля 1993 года № 138.

Ключников В., Бяков Э. Четвертый вариант акционирования государственных предприятий // Экономическая газета. 1993. № 1 (январь).

Ключников В., Бяков Э. Еще раз о четвертом варианте приватизации // Экономическая газета. 1993. № 16 (апрель).

Пияшева Л., Исаев А., Селюнин В., Лисичкин Г. и др. Отдать бесплатно. Докладная записка российскому президенту о наиболее разумном способе приватизации // Известия. 14 февраля 1992 года.

Постановление Государственной Думы "Об итогах первого этапа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 9 декабря 1994 года № 378-1 ГД.

Нестеров Л., Бухвальд Е. Ваучерная приватизация: в чью пользу счет? // Экономика и жизнь. 1995. № 6 (февраль).

Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991-1997. М., 1998. С. 442-446.

Постановление Правительства РФ "Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества" от 14 февраля 2006 года № 87.

Отчет о приватизации федерального имущества в 2007 году. М.: ФАУФМ, 2008.

Виньков А. Государство - это ты! // Эксперт. 2008. № 2. С. 28-31.

Ослунд Андерс. Россия: рождение рыночной экономики. Пер. с англ. С. 327.

Ослунд Андерс. Строительство капитализма: Рыночная трансформация стран бывшего советского блока. С. 386-388.

Приватизация по-российски / Под ред. А. Б. Чубайса. С. 255.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

НИЖНЕТАГИЛЬСКИЙ ФИЛИАЛ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра гражданского права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Тема: «ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Студентка:

Обвинцева Юлия Александровна

Москва 2014 г.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Общая характеристика института приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 1. Юридическая природа и сущность приватизации

§ 2. Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 3. Принципы приватизации земельных участков

§ 4. Управление в сфере приватизации земли

ГЛАВА 2. Проблемы приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 1. Актуальные вопросы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости

§ 2. Особенности приватизации земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения

§ 3. Проблемы приватизации земельных участков под объектами незавершенного строительства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

приватизация собственник недвижимость земельный участок

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования . Несмотря на то, что земельная реформа началась более 20 лет назад и в настоящее время активно развивается, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных и проблемных ее направлений.

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 1980-х годов. Начало приватизации земель было положено Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе», в соответствии с которым земельные участки колхозов могли передаваться в коллективную, долевую или совместную собственность сельскохозяйственным предприятиям и гражданам.

Современная земельная политика РФ направлена на продолжение процессов приватизации земли, развитие и функционирование земельного рынка, формирование системы многоукладного землевладения и землепользования. Следует отметить, что в настоящее время существует множество земельных участков, права на которые до сих пор не оформлены собственниками зданий, расположенных на них. Проблемы, связанные с приобретением прав на такие земельные участки, неоднократно освещались в юридической литературе. При этом со стороны государства было предпринято немало шагов, которые должны были бы способствовать скорейшему оформлению правообладателями зданий своих прав на земельные участки. Нельзя в этой связи не упомянуть так называемую «дачную амнистию», предпринятую руководством Российской Федерации.

Изложенное определило актуальность темы исследования и её практическую значимость.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе приватизации земельных участков в Российской Федерации.

Предметом дипломной работы является система законодательных норм, устанавливающих условия и порядок приватизации земельных участков в Российской Федерации, практика применения указанных норм, а также теоретические источники, посвященные исследованию института приватизации земельных участков в Российской Федерации.

Цель настоящего исследования - рассмотреть, проанализировать и всесторонне исследовать условия и порядок приватизации земельных участков в Российской Федерации

Для достижения обозначенной цели ставятся следующие задачи :

исследовать понятие и сущность приватизации земельных участков в Российской Федерации;
раскрыть правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации;
проанализировать принципы приватизации земельных участков;
раскрыть специфику управления в сфере приватизации земли;
выявить существующие проблемы приватизации земельных участков в Российской Федерации;
установить существующие правовые пробелы в законодательном регулировании приватизации земельных участков в Российской Федерации, предложить пути их решения.

Методологическую основу дипломной работы составили общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, формально-логический, историко-правовой и сравнительно-правовой.

Нормативной основой дипломной работы явились Конституция Российской Федерации, земельное и гражданское законодательство России как современного, так и предшествующего периодов.

Эмпирическую основу работы составили постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решения и определения по конкретным гражданским делам.

Теоретической основой исследования явились труды по земельному праву российских ученых: Л.Н. Бабенко, А.И. Бобылева, М.М. Бринчук, А.П. Дорохова, Б.В. Ерофеева, М.В. Жернового, В.И. Ивакина, Е.А. Суховой и др. В работе использованы комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации, монографии ведущих специалистов в области исследования приватизации земельных участков в Российской Федерации, а также периодика по рассматриваемой проблематике.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Юридическая природа и сущность приватизации

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 80-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последнего десятилетия XX века..

Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры экономических связей в целом. Приватизация земельных ресурсов явилась неотъемлемой частью проводившихся экономических преобразований при переходе от плановой экономики к рыночной.

Одной из основных целей государственной политики с начала 90-х годов XX века в сфере земельных отношений считалось создание и обеспечение условий для эффективного использования земельных ресурсов государства, обеспечить которое предполагалось посредством введения частной собственности на землю и создания рынка земли. В связи с этим центральным звеном земельной реформы стало появление права частной собственности на землю, его закрепление и гарантирование. До настоящего времени процесс приватизации не завершен, и вероятно, будет продолжаться еще длительное время.

Прежде чем рассмотреть обозначенные в наименовании параграфа вопросы юридической природы и сущности приватизации остановимся на понимании приватизации как экономического явления.

Для правового государства, модель которого была принята за образец в Конституции России, приватизация выступала необходимым связующим звеном для перехода от тоталитарного государства к государству демократическому. Для России этот процесс стал непростым. Процесс приватизации при переходе от плановой экономики к рыночной обладал рядом принципиальных особенностей, существенно осложняющих его по сравнению с приватизацией в странах со сложившейся рыночной экономикой. Главным осложняющим обстоятельством явилось то, что история не знала перехода от плана к рынку.

Privatus по-латыни означает «частный». Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Терминологические истоки этого понятия восходят к 1969г., когда Питер Ф. Друкер в книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их прежним владельцам. Позже этот термин появился в словаре Уэбстера издания 1983 г. Понятие «приватизация» расшифровывалось как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную».

Со времени первого упоминания термина «приватизация» в научной литературе его смысловые границы подвергались многочисленным коррекциям. В результате которых образовался целый ряд формулировок, содержащих расширительное или, наоборот, ограничительное его толкование в зависимости от целей и задач, которые ставили перед собой авторы. Автор фундаментальной работы, посвященной теоретическим и практическим аспектам приватизации в странах Запада, профессор Нью-Йоркского университета Э. Савас понимает под приватизацией осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами в предпринимательской деятельности.

Это определение уже более конкретизировано, оно содержит три принципиально важных момента: во-первых, приватизация представлена здесь как некий протяженный во времени процесс, а не разовый акт; во-вторых, приватизация рассматривается не просто как распродажа (или передача) государственной собственности в частные руки, а как структурное преобразование экономики; в-третьих, достаточно четко проводится разграничение двух, хотя и тесно взаимосвязанных между собой, процессов - уменьшения масштабов деятельности государства и усиления роли частного сектора.

Еще одно понятие приватизации дает О.В. Шатрова: «Приватизация - это полная или частичная передача права собственности на государственное имущество в частный сектор экономики. Этот процесс больше связывается с продажей действующих предприятий, нежели с продажей земли или зданий. Приватизация не подменяет собой такие действия, как прекращение обязательств, сдача имущества в долгосрочную аренду или частное финансирование инфраструктурных проектов». Таковы сугубо экономические определения приватизации.

В юридической науке в течение последних двух десятилетий вырабатывалось собственное понимание этого явления. Так, И.С. Комарицкий пишет, что «под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности на это же имущество»1. Такой переход права собственности опосредуется, по мнению этого автора, либо договором купли-продажи, либо договором дарения.

Некоторые рассматривают приватизацию государственного и муниципального имущества как особый вид управленческой деятельности, совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов приватизации по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность2.

Необходимо, таким образом, отделять понятия «приватизация» и «приватизационные сделки», или иначе: существует приватизация в широком и узком смысле. Широкая трактовка приватизации выражена в работах российского теоретика приватизации А.Д. Радыгина, который считает, что определение приватизации в широком смысле включает не только приватизацию в собственном смысле, но и процесс модификации управления государственным предприятием без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды и других договоров3. А.В. Кашанин приватизацию в широком смысле понимает как сокращение сферы влияния государства, передачу неких областей общественных отношений в частные руки4. Приватизация в узком понимании есть процесс продажи (передачи) имущества (активов) государственных и муниципальных предприятий в частную собственность (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично5. Иными словами «приватизация» в узком смысле - это конкретные действия, направленные на передачу определенного имущества из государственной собственности в частные руки6.

Сходное определение предлагает О.Ю. Скворцов: приватизация как процесс есть совокупность мероприятии административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу.

Приватизацию можно рассматривать по-разному: как санкционированный государством переход права собственности на имущество от государства к частным лицам, как форму отчуждения государственной собственности, как способ приобретения права частной собственности. По словам А.В. Кашанина, термин «отношение приватизации» является научной абстракцией, поскольку не существует единого однородного такого отношения. В процессе приватизации возникает пучок правовых связей между различными субъектами, которые имеют различную правовую природу.

Гражданские права, в том числе право собственности, могут возникать из договоров и иных сделок, из актов полномочных органов, из судебных решений, установивших эти права. Под приватизацией можно, как говорилось выше, понимать двустороннюю сделку. Это справедливо в отношении, как возмездных способов приобретения частной собственности, так и безвозмездных, поскольку и в том, и в другом случае необходима воля двух сторон. Государство формирует и выражает свою волю путем принятия нормативно-правового акта, устанавливающего право безвозмездного приобретения имущества в собственность; лицо, наделенное правом бесплатной приватизации, оформляет свое намерение в соответствующем заявлении. Однако рассматривать приватизацию исключительно как вид гражданско-правовой сделки не допустимо. Приватизация не предполагает полноту свободы договора. Объекты этих правоотношений заранее предопределены, а субъекты - подчиняются не столько гражданскому законодательству, сколько требованиям специальных нормативно-правовых актов.

Приватизация - это сложное совокупное понятие всех способов отчуждения имущества из государственной или муниципальной собственности в частную. При этом, по мнению Е.А.Суханова, приватизируются находящееся в публичной собственности недвижимое имущество и акции. Движимое имущество переходит из публичной собственности в частную в результате обычных сделок купли-продажи или иных гражданско-правовых сделок. Не является приватизацией приобретение товаров, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Однако формой приватизации государственного имущества является продажа такими унитарными предприятиями недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения.

Отличие между двумя вышеуказанными случаями состоит в цели отчуждении имущества. Для приватизационных сделок присущ признак «экстраординарности мотива отчуждения». Такими мотивами могут быть цели (задачи) экономических преобразований (перестройка отношений собственности), нецелесообразность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (излишнее и ненужное имущество), невозможность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (недостаток средств для содержания, отсутствие условий для надлежащего использования и т.п.) и др.

В статье 1 Закона «О приватизации государственных предприятий в РСФСР» 1991г. было дано следующее понятие приватизации: «Приватизация государственных и муниципальных предприятий - приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий».

Данное определение приватизации отличается от всех последующих, поскольку в нем подчеркивалось именно приобретение государственного или муниципального имущества гражданами и юридическими лицами в собственность, а не отчуждение данного имущества публичным собственником, как это определялось в дальнейшем.

Гражданским кодексом РФ понятие «приватизации» не раскрывается. Статьей 217 устанавливается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Отсутствие в ГК РФ специальных норм о приватизации объясняется от части тем, что приватизация рассматривалась в качестве временной, переходной меры «по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота». Кроме того, определено, что при приватизации положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Согласно Федеральному закону «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Такое понимание приватизации носило общий характер. Этим определением была обозначена конечная цель приватизации, а не способы и условия ее достижения.

В принятом в 2001 году Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - ФЗ о приватизации) определение «приватизации», содержащееся в 1 статье, практически не изменилось.

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время сложилось единообразие в определении понятия «приватизация государственного имущества» в законодательных актах Российской Федерации.

В земельном законодательстве понятие «приватизации» стало использоваться намного позже, чем появился сам процесс. Причиной тому, по-видимому, было то, что термин «приватизация» имел слишком яркую политическую окраску, и открытое его применение в отношении земли как «всенародного достояния» могло явиться поводом для множества политических спекуляций. Вероятно, поэтому лишь в 2001 году закон о приватизации стал регулировать отношения приватизации земельных участков.

Приватизация земли многими рассматривалась как «обязательная составная часть процесса приватизации вещественных элементов производительных сил при переходе от плановой экономики к рыночной». Так, Н.А. Сыродоев отмечает, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости.

Законы о приватизации государственного и муниципального имущества принимались в России за 20 лет трижды. Однако из трех законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов приватизации земли в ведении Президента РФ, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям. До 2001 года для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.

По мнению Н.А. Сыродоева, «законодательство о приватизации земли, как и любого государственного и муниципального имущества, имеет свою специфику, и по существу оно выходит за рамки гражданско-правового регулирования».

Приватизация земельных участков - это особый объект правового регулирования, которое осуществляется нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. Однако зачастую сложно однозначно установить принадлежность того или иного нормативного акта к какой-либо одной отрасли законодательства. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, порядок проведения торгов, обязательность государственной регистрации сделок с землей.

Гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации, в то время как владение, пользование и распоряжение землей включено в совместное ведение Федерации и субъектов РФ. Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном федеральным законом (статья 217 ГК РФ). При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, нормы ГК РФ, как подчеркнуто в Постановлении Конституционного суда РФ № 12-П, применяются субсидиарно, то есть, по крайней мере, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права.

Приватизация является специальным, особым способом прекращения и приобретения права собственности, поэтому законы и иные нормативные акты о приватизации действуют в изъятие их общих норм ГК о возникновении и прекращении права собственности. И лишь постольку, поскольку законами и иными нормативными актами о приватизации не урегулированы конкретные отношения, применяются соответствующие нормы ГК РФ. Конституционный Суд РФ еще раз обратил внимание на соотношение публично-правового и частноправового регулирования процесса приватизации.

Стало быть, правовое регулирование приватизации земли осуществляется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. При регулировании приватизации земель населенных пунктов всегда присутствует еще один уровень нормативных актов: акты органов местного самоуправления.

Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и приватизационного законодательства следует выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 г. для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер.

§ 2. Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений, выступающих предметом земельного права. Под земельными отношениями, исходя из п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации, понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права: с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования.

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются комплексом имущественных и управленческих отношений, в связи с чем под предметом правового регулирования предоставления прав на земельные участки можно понимать объективно обособленную группу земельных имущественных и управленческих отношений, возникающих на основе земельно-правовых норм.

Существует ряд объяснений тому, что земельным законодательством для приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены особые правила.

Во-первых, при переходе прав на земли к частным лицам неизбежно сокращается площадь земель, находящихся в публичной собственности. Во-вторых, в России не завершена земельная реформа, происходит становление новых и отказ от не отвечающих современным реалиям правовых институтов, поэтому большое число земельных участков переходят из государственной или муниципальной собственности в особом порядке.

Важно учитывать, что отношения по предоставлению прав на земельные участки представляют собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так как эти отношения фактически регулируются нормами земельного, административного, гражданского законодательства, важно определить - в каком случае какие нормы подлежат применению.

Следует согласиться с А.Л. Корнеевым, который отмечает, что нет необходимости включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформировалась и апробирована в гражданском праве, следует использовать разработки цивилистов в области вещных и обязательственных прав, в том числе прав на землю.

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения. Федеральное законодательство приведено в соответствие с понятийным аппаратом ЗК РФ, внесены существенные изменения в гражданское законодательство: приведены в соответствие с ЗК РФ нормы о порядке распоряжения земельными участками, находящимися у граждан на праве пожизненного (наследуемого) владения, о круге лиц, имеющих право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и т.д.

До принятия вышеуказанного Федерального закона в юридической литературе не раз обращалось внимание на устраненные этим Законом противоречия между земельным и гражданским законодательством, что не могло не отразиться на дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского права. Тем не менее законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений.

Порядок предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен регулироваться нормами земельного права, и лишь в некоторых случаях применяться могут нормы гражданского права. Нормы о предоставлении прав на земельные участки носят публичный характер и опосредуют административный (внерыночный) оборот земельных участков.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки является последствием применения как административно-правового, так и гражданско-правового метода. Названные методы дополняют друг друга и направлены на установление материальных прав на земельные участки. Сочетание обоих методов можно охарактеризовать как комплексный метод регулирования, объективно обусловленный процессом реформирования земельных отношений, объектом которых выступает земля как природный объект и одновременно как объект недвижимости.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки обеспечивается совокупностью норм, которые регулируют материально-правовые отношения, устанавливающие права и обязанности субъектов земельных отношений, и процессуально-правовых норм, регламентирующих деятельность, связанную с выполнением норм материальных.

Материальные нормы о предоставлении прав на земельные участки не могут быть реализованы без процессуальных норм. В этом смысле процессуальные нормы играют «служебную роль», поскольку устанавливают процедуру, которой подчиняется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в отношениях по предоставлению прав на земельные участки.

Получается, отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выступают как совокупность материальных и процессуальных земельных отношений, включающих в себя отношения по формированию объекта права - земельного участка и отношения по предоставлению права на сформированный земельный участок.

Предоставление земельного участка и предоставление права на земельный участок соотносятся между собой как реальное фактическое отношение и правовое отношение, которые неразрывно связаны друг с другом. Взаимозависимость между этими категориями выражается в том, что предоставление земельного участка не может быть произведено без предоставления права на него и, наоборот, предоставление права на земельный участок без последующего фактического выделения участка не влечет возникновения реального земельного отношения.

По мнению автора, нормы, регулирующие предоставление прав на земельные участки, образуют самостоятельный институт земельного права, который определяет основания, условия и порядок предоставления земельных участков и имеет целью обеспечение государственной функции распределения и перераспределения земель.

Вместе с тем заслуживает поддержки позиция, согласно которой правовое регулирование порядка предоставления прав на земельные участки нуждается в унификации. Причем унифицировать необходимо по большей части именно процессуальные нормы, так как причины, по которым земля предоставляется, а также целевое назначение земель незначительно влияет на объем юридического состава предоставления прав на землю.

Процедура предоставления прав на земельные участки не должна включать в себя процедуру по формированию объекта права - земельного участка ввиду различия в методах правового регулирования этих процедур, их целях и принципах. Исключение норм о формировании земельных участков из института предоставления прав на земельные участки позволит унифицировать нормы, регулирующие порядок предоставления прав на земельные участки.

Результатом унификации должна стать совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих все возможные случаи предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время отсутствует общий порядок предоставления прав на земельные участки. Предоставление земель производится различно для разных ситуаций. В качестве примера можно отметить, что даже в самом ЗК РФ, в частности в ст. 31, 32, 34, порядок предоставления прав на земельные участки существенно различается. Процессуальные нормы о предоставлении земель для ведения садоводства и огородничества можно найти в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Порядок предоставления земельных участков из состава земель лесного фонда регулируется как ЗК РФ, так и Лесным кодексом РФ.

Следует также отметить, что согласно абз. 2, 3 п. 4 ст. 14 Федерального закона № 66-ФЗ земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность. Общее собрание членов огороднического некоммерческого объединения вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.

В силу п. 1 ст. 28 Федерального закона N 66-ФЗ предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в"), разграничение государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), земельное законодательство (п. "к").

Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Основным федеральным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ, который провозглашает основные принципы земельного законодательства; определяет объекты, содержание и круг участников земельных отношений, их права и обязанности; полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области земельных отношений; определяет цели и содержание охраны земель; основания возникновения, изменения, прекращения и ограничения вещных и обязательственных прав на землю; раскрывает содержание основных функций управления в сфере использования и охраны земель; определяет основу правового режима всех категорий земель РФ и т.д.

Земельный кодекс РФ регулирует отношения в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Нормы, непосредственно относящиеся к предоставлению прав на земельные участки, содержатся в главе V ЗК РФ «Возникновение прав на землю». Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК РФ и иными нормативными актами.

Необходимо особо выделить массив законодательных актов, которые содержат переходные положения и регламентируют отношения по предоставлению прав на земельные участки в порядке упрощенного оформления или переоформления. Основным актом в этой сфере выступает Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», установивший, что права на землю, не предусмотренные ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ, определившего особенности оформления в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а также граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами.

Основным нормативно-правовым актом, определяющим в настоящее время приватизацию дачных земельных участков, является Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества».

Федеральный закон от 30.06.2006г. № 93-ФЗ комплексно регулирует государственную регистрацию прав на объекты недвижимости и затрагивает интересы граждан, имеющих земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и гаражного строительства, а также не приватизированные квартиры, то есть практически каждого сельского и городского жителя страны.

Процедура оформления возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на землю прописана в Земельном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997г. № 122-ФЗ, «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007. № 221-ФЗ и «О землеустройстве» от 18.06.2001г. № 78-ФЗ.

К моменту, когда эти Федеральные законы стали применяться в общей связке, во владении граждан находилось около 43 миллионов земельных участков. Динамика наличия у граждан земельных участков представлена в таблице 1.1.

Таблица 1.11 Динамика наличия у граждан земельных участков (на 1 января 2006 года)

№п/пЦелевое назначениеземельного участка1991 год2000 год2005 год1Личное подсобное хозяйство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га17561,4 3654,016025,8 5946,615885,5 7000,62Садоводство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га12238,3 930,215025,1 1265,514566,6 1255,83Огородничество: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га9583,3 668,86314,0 526,74096,1 397,44Индивидуальное жилищное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га426,1 56,26148,0 624,66983,2 748,25Дачное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га96,8 10,481,1 11,8100,7 16,46Гаражное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га960,0 3,81215,5 4,91830,0 7,27Всего участков: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га40865,9 5323,444809,5 8380,143462,1 9425,6

Надо иметь в виду, что 40,9 миллиона земельных участков было предоставлено гражданам до начала проведения земельной реформы по правилам Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970г. В то время в законодательстве еще не было положения о частной собственности на землю.

До настоящего времени эти земельные участки, за редким исключением, не поставлены на государственный кадастровый учет согласно требованиям Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», по ним не произведены кадастровые работы согласно требованиям Федерального закона от 24.07.2007г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и, соответственно, не проведена государственная регистрация прав, как того требует Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поскольку названные федеральные законы были приняты позднее образования указанных земельных участков.

Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными настоящим абзацем, до 1 января 2015 года по ценам, предусмотренным соответственно пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Федерального закона.

При этом следует отметить, что с 1 января 2013 года Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнен статьей 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Следовательно, срок не может считаться пресекательным для целей переоформления соответствующего вещного права.

Следует отметить, что судебная практика указывает на то, что обращение с заявлением о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности после 1 июля 2012 года не может влечь каких-либо негативных правовых последствий для заявителя, кроме как привлечения к административной ответственности по статье 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с 1 января 2013 года.

Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 9 статья 3) признал, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП).

Выходит, что законодатель декларативно признал действительным все ранее выданные документы, удостоверяющие права на землю.

В настоящее время права на землю удостоверяются свидетельством о государственной регистрации прав, выдаваемым в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Этот документ фактически является единственным документом, на основании которого разрешается осуществлять сделки с земельным участком, в том числе продавать, дарить, обменивать, сдавать в аренду и залог, передавать по наследству, устанавливать сервитут, добровольно отказываться от земельного участка и т.д.

Дело в том, что согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация возникшего до введения в действие этого Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие этого Федерального закона перехода данного права или совершения после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества.

Стало быть, чтобы продать, подарить, сдать в аренду и т.д. земельный участок, не зарегистрированный в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новые документы путем регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ранее возникших прав на землю. Это же требование повторено в третьем абзаце пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»

В отношении земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, то есть до 30 октября 2001 г., для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»установлен упрощенный порядок государственной регистрации прав.

Так, в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации для государственной регистрации права собственности на вышеуказанные земельные участки, предоставленные на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на такие земельные участки, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, необходимо представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, документы, указанные в п. 2 названной статьи. Обязательным приложением к представляемому в соответствии с указанной статьей документу является кадастровый паспорт соответствующего земельного участка.

Для государственной регистрации права собственности на земельный участок проводить кадастровые работы в отношении таких земельных участков с целью уточнения его характеристик не обязательно.

При этом государственная регистрация права собственности гражданина на указанные земельные участки осуществляется также в случае, если:

сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном для государственной регистрации документе, не соответствуют данным кадастрового паспорта такого земельного участка;

кадастровый паспорт такого земельного участка не содержит сведений о таком земельном участке в полном объеме, в том числе отсутствуют сведения о местоположении границ такого земельного участка, либо данные сведения нуждаются в уточнении.

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие порядок приватизации, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.

§ 3. Принципы приватизации земельных участков

Приватизации земельных участков строится на нескольких основополагающих принципах. Они представляются применимыми в равной мере ко всем способам приватизации, за некоторыми исключениями, которые обусловлены самой сутью того или иного способа.

Соблюдение принципов приватизации является важной гарантией того, что проводимая земельная реформа приведет к поставленным целям: создание класса эффективных собственников, формирование единых объектов недвижимого имущества, установление рыночных механизмов перераспределения земельных ресурсов. И эти цели будут достигнуты с учетом соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, на рационального использование и охрану земельных ресурсов в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории.

Приватизация земельных участков в поселениях должна строится на таких принципах, четкое понимание и выполнение каждого из которых является условием соблюдения, как прав частного собственника, так и публичных интересов.

Принципы, применяемые при приватизации земельных участков в поселениях, можно классифицировать на следующие группы:

принципы правового регулирования приватизации;
принципы приватизации, основанные на публично-правовых интересах;
частноправовые принципы приватизации.

В первую группу можно включить принцип государственного регулирования приватизации земли и принцип единой судьбы объекта недвижимого имущества и земельного участка. На публично-правовых интересах основаны такие принципы приватизации земельных участков, как принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований. К третьей группе относятся принцип возмездности, принцип свободы волеизъявления приобретателя и принцип чистоты возникающего права собственности на земельный участок.

Рассмотрим подробнее указанные принципы. Принцип государственного регулирования приватизации земли закреплен в статье 1 Земельного кодекса РФ, однако в законе его содержание не раскрыто. Можно предположить, что значение данного принципа состоит в том, что регулирование процессов приватизации земельных участков осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов на уровне Российской Федерации или субъектов РФ (то есть не органов местного самоуправления).

Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (статья 217). Это означает, что первичное и основное регулирование порядка приватизации должно происходить на уровне федерального закона.

Право субъектов РФ и муниципальных образований на самостоятельное регулирование земельно-приватизационных отношений законодательством не отрицается.

Вместе с тем, распоряжение муниципальной собственностью является одним из правомочий органов местного самоуправления. Приватизация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности является одним из способов распоряжения. Следовательно, и регулирование этого процесса может осуществляться муниципальными нормативно-правовыми актами. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 3 статьи 51).

Пункт 3 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Получается, что роль органов местного самоуправления в нормативном регулировании приватизации земли в настоящий момента ограничена, с одной стороны, в связи с неразграниченностью собственности на землю, с другой - рамками федеральных актов.

Каждому уровню власти в федеративном государстве соответствует свой уровень нормативно-правового регулирования. Поселение при этом должно сохранять свою территориальную целостность, оставаться единым объектом, эффективно функционирующем по общим для всех правилам. В сложный клубок отношений по регулированию приватизации земельных участков оказываются вплетенными такие принципы, как принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства, разграничение права государственной и муниципальной собственности и принцип самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ).

Последовательная реализация принципа государственного регулирования приватизации земли должна способствовать предотвращению как применения «незаконных» методов приватизации земли, вводимых муниципальными нормативными актами, так и необоснованных ограничений права приобрести земельный участок в частную собственность.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов является вторым по важности применения в процессе приватизации земельных участков. Согласно Земельному кодексу, этот принцип состоит в том, что все объекты, прочно связанные с земельными участками, следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Принцип «единства судьбы» получил воплощение в законодательстве. Согласно Федеральному закону о приватизации государственных и муниципального имущества приватизация объектов недвижимости осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования. Согласно ФЗ о введение в действие ЗК РФ, приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Одновременность возможна лишь при приватизации государственного или муниципального унитарного предприятия, в уставной капитал которого, наряду со зданиями и иными недвижимыми объектами, вносится и земельный участок. Такая приватизация соответствует процедуре реорганизации юридического лица, а при реорганизации право собственности на все имущество переходит к новому юридическому лицу с момента реорганизации, то есть с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. В иных случаях приватизация участка возможна лишь после регистрации права собственности на соответствующее недвижимое имущество, поскольку это событие является правовым основанием для возникновения права приватизировать землю.

Следует признать, что, несмотря на провозглашенный принцип единства судьбы земельного участка и недвижимого имущества, расположенного на нем, ряд положений действующего в настоящее время гражданского законодательства и Земельный кодекс противоречит тому, что юридическую судьбу недвижимых объектов определяет судьба земельного участка.

Во-первых, в соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Во-вторых, согласно статьям 552 и 273 ГК РФ, с передачей права собственности на недвижимость одновременно передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Следовательно, исходя из приведенных норм земля следует за недвижимостью. Однако, по мнению Г.А.Волкова, содержание статьи 273 ГК РФ изменилось в связи с п. 4 ст. 35 ЗК РФ1, в соответствии с которым не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Разделение судьбы недвижимости и занятого ею земельного участка допускается п. 4 ст. 35 ЗК РФ только в случаях изъятия участка из оборота либо при невозможности выдела в натуре отчуждаемой части здания вместе с частью земельного участка.

Следует согласиться с мнением, нашедшем отражение в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе2. Ее авторы утверждают, что при регулировании конкретных отношений Земельный кодекс РФ не проявляет должной последовательности в реализации принципа единства судьбы земельного участка и объекта недвижимости, на нем расположенного. Обоснованной представляется позиция, критикующая определение земельного участка как «главной вещи», а здания как «его принадлежности».

Итак, следует признать, что в процессе становления законодательства о приватизации земельных участков принципам приватизации земли не уделялось достаточного внимания. Ситуация изменилась с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 году. Были закреплены принцип государственного регулирования приватизации земельных участков, принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, принцип возмездности приобретения земельных участков в собственности.

Единственным прямо предусмотренным Земельным кодексом принципом является принцип государственного регулирования приватизации земли. Все прочие могут быть выделены лишь на основании анализа действующего законодательства. Однако многие важные положения остались за рамками закона. Законодательством не выделены принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований при приватизации земельных участков. Именно эти принципы играют особую роль в условиях поселений, поскольку направлены на защиту интересов их жителей.

Для случаев приобретения незастроенных земельных участков на торгах для дальнейшего строительства особую значимость приобретает принцип учета градостроительных требований.

§ 4. Управление в сфере приватизации земли

В прямой зависимости от категории земель и форм собственности приватизируемых земельных участков находятся и вопросы их администрирования.

По землям сельскохозяйственного назначения с учетом того, что приватизация земельных участков земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации, полномочиями по управлению процессом приватизации будут обладать специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Минсельхоз России, будучи федеральным органом исполнительной власти, полномочиями в рассматриваемой сфере не наделен; такой вывод можно сделать на основании текста Положения о Минсельхозе России, утвержденного Постановлением Правительства РФ.

Так, Минсельхоз России, согласно Положению о нем, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель; по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Государственную услугу по продаже (приватизации) земельных участков, находящихся в федеральной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, предоставляют Росимущество (находится в ведении Минэкономразвития России), а также его территориальные органы. Для принятия решения по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, Росимуществом и его территориальными органами от государственных органов власти запрашиваются следующие документы: кадастровый паспорт земельного участка; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на земельный участок; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на здание, строение, сооружение, находящиеся на приобретаемом земельном участке; копия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей), копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц) или выписка из государственных реестров о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, являющемся заявителем. При предоставлении данной государственной услуги Росимущество и его территориальные органы осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти. По этой категории земельных участков, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, правами по приватизации будут обладать органы, уполномоченные правительствами или министерствами субъектов Российской Федерации. В муниципальных образованиях приватизацией земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, занимаются распорядительно-исполнительные органы муниципальных образований.

Приватизация земельных участков - процесс длительный, сопровождающийся скандалами и злоупотреблениями, что, естественно, порождает споры о возможности его оптимизации или даже отмены. Этот вопрос стал политическим, социально-экономическим. На наш взгляд, приватизация необходима, но ее должен сопровождать строгий контроль со стороны всех ветвей власти. Сам процесс приватизации должен быть регламентирован до мельчайших деталей, особенно применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Актуальные вопросы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. В случае если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами, с учетом долей в праве собственности на здание (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Указанная норма ЗК РФ вызывает вопрос, может ли один из сособственников обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении ему участка или доли в праве на участок или только все вместе сособственники могут приватизировать участок в общую долевую собственность? Ведь в п. 3 ст. 36 ЗК РФ речь идет о праве указанных лиц, а не об обязанности. Если бы приведенная норма была сформулирована таким образом, что сособственники «приобретают» или им «предоставляется» земельный участок в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, то ответ на указанный вопрос был бы более очевиден.

Кроме того, в рассматриваемой норме ЗК РФ речь идет о неделимом земельном участке. А если участок делимый, то все же один из сособственников единолично может обратиться с заявлением в уполномоченный орган о предоставлении ему земельного участка? Прямого запрета на это законодательство не содержит, но при этом в ст. 35 ЗК РФ и ст. 273 ГК РФ закреплен принцип следования земельного участка судьбе здания, расположенного на нем. Согласно п. 7 ст. 36 ЗК РФ местоположение границ и площадь предоставляемого собственникам здания земельного участка определяются с учетом фактического землепользования. Помимо этого, для того, чтобы предоставляемый земельный участок был надлежащим образом учтен в ГКН, его границы должны быть согласованы с правообладателями смежных земельных участков. Из указанных норм следует, что, во-первых, полностью весь земельный участок, на котором расположено здание, находящееся в общей собственности, не может быть предоставлен только одному из сособственников здания. Речь может идти только о какой-то части земельного участка, на котором расположено указанное здание. А во-вторых, при согласовании границ образуемого участка в соответствии с законодательством не может быть учтено мнение остальных сособственников. Несмотря на то что согласно п. 1 ст. 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу (в рассматриваемом случае - государству), имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком, тем не менее такой собственник не имеет формальных оснований для того, чтобы его мнение учитывалось при согласовании границ указанного участка. Заинтересованные лица, с которыми должны согласовываться границы при проведении кадастровых работ, прямо перечислены в ч. 3 ст. 39 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». К таковым относятся лица, обладающие смежными земельными участками на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (за некоторыми исключениями, указанными в Законе о ГКН). Но сособственники здания не имеют документально подтвержденного права на земельный участок, на котором располагается принадлежащее им здание.

Из ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» вытекают три основных критерия, по которым возможен отказ в проведении кадастрового учета. Во-первых, образуемый земельный участок должен располагаться в границах одного муниципального образования, т.к. согласно п. 5 ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка в случае, если одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта.

Во-вторых, образуемый земельный участок должен иметь свой собственный вход, т.е. к участку должен быть обеспечен доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута. Что касается формулировки Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» (п. 4 ч. 3 ст. 27) относительно необходимости установления прохода или проезда, то, по всей видимости, это зависит от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Т.е. если на участке располагается дом (как в рассматриваемом случае), то должен быть обеспечен проезд по крайней мере для автомобиля пожарной охраны.

И третий критерий - это соответствие образуемого земельного участка установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков. Согласно п. 2 ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» в постановке на кадастровый учет земельного участка будет отказано, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков.

В соответствии с действующим законодательством предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков зависят от категории земель и разрешенного использования.

На этапе подачи заявления собственником здания о предоставлении ему земельного участка, на котором оно расположено, до этапа принятия уполномоченным органом решения о предоставлении участка на практике проходит далеко не один месяц, как это предусмотрено в п. 6 ст. 36 ЗК РФ. А ведь именно в решении о предоставлении земельного участка указывается его категория и разрешенное использование. Определить, каковы будут участки всех сособственников здания, расположенного на предоставляемом земельном участке, без проведения кадастровых работ и кадастрового учета практически невозможно. Более того, в случае подачи заявления о предоставлении земельного участка всеми сособственниками здания и проведения в отношении образуемого участка кадастровых работ также далеко не всегда есть возможность определить, является участок делимым или нет. Даже если размер участка позволяет разделить его в соответствии с долями сособственников в здании без ущерба для соблюдения предельных размеров земельного участка, участок может иметь определенную конфигурацию границ, а сособственники здания - неравные доли в праве собственности на здание (которые одному из них позволяют выделить в конечном итоге участок в счет своей доли с соблюдением предельных размеров земельных участков, а другому - нет), а также исторически сложившийся порядок пользования.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что сособственники здания, расположенного на земельном участке, могут только совместно обратиться с заявлением о предоставлении им земельного участка и только в общую долевую собственность вне зависимости от того, делимый участок или нет.

В судебной практике возникает немало вопросов, связанных с делимостью земельного участка, а также соблюдением собственниками здания порядка обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Выходит, согласно п. 5 ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок сособственники здания совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, установлен Приказом Минэкономразвития РФ от 13.09.2011г. № 475 «Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок».

Ключевым документом, который необходимо приложить к заявлению о приобретении прав на земельный участок, является кадастровый паспорт земельного участка, в котором содержится описание всех частей земельного участка, занятых объектами недвижимости, выданный не позднее чем за три месяца до дня подачи заявления.

Так, по одному из рассмотренных дел, суды пришли к выводу об отсутствии у администрации правовых оснований для принятия решения о предоставлении в собственность предпринимателю спорного земельного участка, в связи с тем, что предпринимателем не был предоставлен кадастровый паспорт земельного участка, необходимый для приобретения прав на земельный участок, без наличия которого невозможно исключить факт наложения границ испрашиваемого предпринимателем участка на границы земельного участка, принадлежащего Высоковольтному научно-исследовательскому центру. С заявлением о формировании участка и постановки его на кадастровый учет предприниматель не обращался .

Следует также отметить, что п. 6 Перечня документов указано, что взамен кадастрового паспорта на земельный участок заявителем может быть представлена кадастровая выписка о земельном участке в случае, если заявление о приобретении прав на данный земельный участок подано с целью переоформления прав на него.

К сожалению, как отмечается в литературе, указанная норма оказалась фактически неработающей. Органы власти, в обязанности которых входит передача земельных участков в собственность из права постоянного бессрочного пользования, считают необходимым отказывать в оформлении участка в собственность заявителям, если участок не прошел межевания. При этом основанием отказа является якобы неопределенность объекта, который заявитель просит продать ему в собственность в рамках переоформления права постоянного бессрочного пользования. Но самое удивительное то, что и судебные инстанции, которые как раз и должны следовать исключительно духу и букве закона, поддерживают органы власти, выдающие неправомерные отказы. Так, по делу № А41-12832/2012 суд первой инстанции, соглашаясь с основаниями отказа в продаже земельного участка при переоформлении его из права постоянного бессрочного пользования, указал, что в соответствии со ст. 554 ГК РФ описание местонахождения земельного участка, его границ, схематическое его изображение на карте, указание данных, позволяющих определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, являются существенными условиями договора купли-продажи. Однако в тексте ст. 554 ГК РФ подобного требования к описанию приобретаемого имущества не содержится. В данной статье лишь сказано, что в договоре должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору.

В то же время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации уже дал толкование норм ст. 554 ГК РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 11.07.2011г. № 54. Пунктом 2 указанного Постановления установлено: «Согласно положениям статьи 554 ГК РФ для индивидуализации предмета договора купли-продажи недвижимого имущества достаточно указания в договоре кадастрового номера объекта недвижимости (при его наличии)».

Получается, высшая судебная инстанция уже ясно установила, что главным, основополагающим признаком, индивидуализирующим земельный участок, должен являться его кадастровый номер. Это означает, что при наличии кадастрового номера у участка все остальные его характеристики могут уточняться. Так, окончательная площадь земельного участка может быть определена в результате процедуры уточнения его границ (п. 3 ст. 25 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Тем более что изменение площади участка, произошедшее в результате уточнения его границ, никак не влияет на права пользования этим участком. Более того, законодательство не содержит требований обязательного уточнения границ участка перед реализацией права переоформления этого участка в собственность из права постоянного бессрочного пользования.

Стало быть, налицо явное неисполнение заложенной законодателем при реализации земельной реформы в постсоветской России концепции разгосударствления земли, скорейшего оформления прав на земельные участки и вовлечения их в активный гражданский оборот. Причем игнорирование прямых указаний законодательства поддерживается сложившейся судебной практикой, которая, очевидно, требует изменения.

Земли сельскохозяйственного назначения занимают особое место в земельном фонде РФ, их понятие связано со сферой сельскохозяйственного производства.

В соответствии с п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения включают:

сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, многолетние плодовые насаждения);
несельскохозяйственные угодья (земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, не входящие в земли водного фонда замкнутые водоемы, земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции) (п. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую категорию земель и используются по особому целевому назначению (например, для ведения сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством, и т.д.). Использование земли данной категории исключает иные формы ее хозяйственной эксплуатации (например, нельзя возводить здания или сооружения).

Несмотря на то, что земельная реформа в РФ началась более 20 лет назад и в настоящее время активно развивается, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных и проблемных ее направлений, так как ценность земель сельскохозяйственного назначения является причиной злоупотреблений в области правоотношений, связанных с реализацией участков данной категории.

Приватизация земельных участков является одним из способов их реализации и представляет собой передачу земельных участков в собственность пользователю, что является основанием возникновения частной собственности на землю у граждан.

Земельные участки могут предоставляться как платно, так и бесплатно. Бесплатно приватизировать участок имеют право граждане, в чьем бессрочном или пожизненно наследуемом владении этот участок находится. Взимание денежных средств, кроме установленных законодательно сборов, недопустимо.

Так, по одному из рассмотренных дел, Л.Ф. Трофимова обратилась в суд с иском к внутрихозяйственной комиссии СПК «Искра» о признании за ней права на включение в списки граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, указав, что она работала в колхозе "Искра" Аургазинского района РБ. Ей стало известно, что она не имеет земельной доли (пая) из земель сельскохозяйственного назначения, так как решением внутрихозяйственной комиссии СПК "Искра" не была включена в список граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, считает, что решением вышеуказанной комиссии грубо нарушены ее права. Считает, что внутрихозяйственная комиссия халатно отнеслась к своим прямым обязанностям, закрепленным в Постановлении Правительства Республики Башкортостан от 15 марта 2006 г. N 60 "Об утверждении Порядка работы внутрихозяйственных и районных комиссий по бесплатному однократному предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, гражданам на праве общей собственности", что привело к ущемлению ее прав. В соответствии с п. 3 ст. 21.2 Закона РБ "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" право на бесплатное однократное получение земельной доли (пая) имеют в том числе граждане, имевшие по состоянию на 1 января 1992 года право на получение земельной доли (пая) при реорганизации колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий в соответствии с решениями трудовых коллективов.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, находит, что исковое заявление подлежит удовлетворению, так как оно законное и обоснованное, о чем свидетельствуют объяснения истца Л.Ф. Трофимовой, исследованная в судебном заседании ее трудовая книжка, согласно которой Л.Ф. Трофимова принята членом колхоза "Искра", а также в соответствии с Законом РБ "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" истец как работник СПК "Искра", уволенная из этой организации (предприятия) после 1 января 1992 года и проживающая на территории сельского поселения "Бишкаинский сельсовет" МР Аургазинский район РБ, в котором СПК "Искра" образован, имеет право на бесплатное однократное получение земельной доли.

На основании вышеизложенного суд принял решение удовлетворить заявление Л.Ф. Трофимовой и признать право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Если есть конкретные обстоятельства, подтверждающие право собственности гражданина на землю, например, как в данном случае постоянное (бессрочное) пользование, при оформлении земли в собственность он может требовать бесплатного оформления передачи земельного участка.

Несмотря на то, что фактически земельный участок является муниципальной собственностью, это не является препятствием к рассмотрению его в качестве частной собственности, на которую претендует гражданин.

Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Так, согласно ст. 51 Закона Свердловской области от 07.07.2004г. № 18-ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории Свердловской области, осуществляется с 1 января 2005 года.

В соответствии с абзацем первым пункта 4 статьи 1, во взаимосвязи с пунктом 7 статьи 10 Закона порядок приватизации земель сельскохозяйственного назначения определяется Законом, ЗК РФ и Вводным законом, а дата (момент) начала и цена приватизации земель сельскохозяйственного назначения в пределах 15% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, предоставлявшихся на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования - законами субъектов РФ. Из абзаца первого пункта 4 статьи 1 Закона следует, что дата начала приватизации должна быть установлена законами субъектов РФ. В тех субъектах РФ, где такая дата еще не наступила, не допускается предоставление участков, находящихся под действием Закона, в частную собственность никаким способом. Если в субъекте РФ не принят закон о дате приватизации участков, то она может осуществляться с 1 января 2004 года (подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона).

Закон не ограничивает субъекты РФ установить своими законами любую дату приватизации. Поэтому в некоторых субъектах РФ она установлена и наступает через длительное время, например, через 49 лет после принятия закона субъекта РФ. Так, статьей 10 Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. № 855-ОД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» установлено, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Волгоградской области, осуществляется через 49 лет со дня вступления в силу данного Закона. Оспаривание таких законов субъектов РФ прокурором и частными лицами неперспективно: Верховный Суд Российской Федерации Определениями от 30 июня 2004 года № 72-Г04-2, от 25 марта 2009 года № 51-Г09-2, от 28 октября 2009 года № 51-Г09-20 оставлял такие законы в силе. По сути, это запрет приватизации участков для ныне живущих поколений. Вместе с тем имеется тенденция к сокращению числа субъектов РФ, в которых приватизация участков запрещена. Как правило, закон субъекта РФ, разрешающий приватизацию участков, принимается со сменой высшего должностного лица субъекта РФ. Именно после смены губернаторов приватизация участков была введена, в частности, новыми законами Тульской и Ульяновской областей.

Полагаем, что если субъект РФ установил дату начала приватизации ЗСХН, эта дата наступила и после нее начались действия по приватизации участков, то субъект РФ уже не вправе принять закон, «отодвигающий» эту дату и запрещающий приватизацию таких участков. Пункт 4 статьи 1 и подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона позволяют установить "отлагательный" срок начала приватизации только для участков, приватизация которых еще не началась.

Независимо от законов субъектов РФ запрещена приватизация участков иностранными лицами (статья 3 Закона), а также оленьих пастбищ в районах Крайнего Севера и отгонных пастбищ (абзац второй пункта 4 статьи 1 Закона). Законы субъектов РФ подтверждают данное правило. Например, согласно части первой статьи 3 Закона Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» «земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус».

§ 3. Проблемы приватизации земельных участков под объектами незавершенного строительства

В практике применения законодательства возник достаточно острый вопрос о том, имеют ли исключительное право на приватизацию земельных участков собственники объектов незавершенного строительства.

До недавнего времени существовали различные правовые позиции по данному вопросу. Так, например, в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № Д08-1593 было указано, что действующим законодательством предусмотрена возможность приватизации земельных участков, на которых расположены не введенные в эксплуатацию объекты капитального строительства.

В настоящее время судебная практика исходит из невозможности применения к отношениям, возникающим при приватизации земельного участка под таким объектом, правил, предусмотренных ст. 36 ЗК РФ. При этом суды основываются на выводе о том, что рассматриваемые объекты не относятся к зданиям, строениям, сооружениям, поэтому на правоотношения сторон положения ст. 36 ЗК РФ не распространяются.

Поворотным событием в практике разрешения споров об отказе в приватизации земельных участков под такими объектами явилось принятие Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда от 23 декабря 2008 г. № 8985/08, в котором содержалось несколько важных выводов.

Мнение о наличии права на выкуп земельного участка собственником объекта незавершенного строительства не учитывает необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов при возведении объектов капитального строительства.

При предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства применение положений ст. 36 ЗК РФ к объектам незавершенного строительства исключается в связи с тем, что в отличие от зданий, строений или сооружений они не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ основанием для прекращения договора аренды земельного участка, предназначенного для строительства, является его неиспользование в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка.

Следовательно, приватизация земельного участка под объектом незавершенного строительства законодательно допустима, однако при этом собственники указанных объектов не обладают исключительным правом на приватизацию, предусмотренным в ст. 36 ЗК РФ.

Согласно правовой позиции, изложенной в указанном Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, хотя в ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации не названы объекты незавершенного строительства, применение порядка выкупа земельных участков под названными объектами возможно в случаях, прямо указанных в законе.

К таким случаям, например, относится переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в силу положений п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Вторым случаем, указанным в законе, является приватизация объектов незавершенного строительства в силу положений п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с которым собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

С правовой позицией суда, конечно же, можно согласиться. Однако, как показала практика, разъяснения, представленные в рассматриваемом Постановлении, не носят исчерпывающего характера.

В частности, на практике возник вопрос о том, может ли осуществляться так называемый переход права на приватизацию в случае, если право собственности на объект недвижимости, а в данном случае объект незавершенного строительства, было приобретено другим лицом.

Рассмотрим данную ситуацию применительно к двум указанным случаям: применение норм ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

По мнению суда, при приобретении объектов незавершенного строительства не в процессе приватизации, а в результате совершения сделки купли-продажи порядок выкупа земельных участков, предусмотренный п. 3 ст. 28 Закона о приватизации, к данным отношениям не применим.

В связи с этим интересным представляется вопрос о том, может ли быть применим данный вывод по аналогии к отношениям, при которых земельный участок принадлежал продавцу на праве постоянного бессрочного пользования. Обладает ли при этом новый собственник объекта незавершенного строительства исключительным правом на приватизацию земельного участка?

Представляется, что для ответа на данный вопрос необходимо обратить внимание на содержание п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в котором отмечена возможность перехода обязанности по переоформлению права постоянного бессрочного пользования к новому собственнику объекта недвижимости. Так, суд указал, что, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность.

Аналогичной позиции необходимо придерживаться в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства.

Следовательно, при смене собственника объекта недвижимости (а объект незавершенного строительства таковым является) осуществляется переход обязанности по переоформлению, переходит и право выбора вида переоформляемого права. Учитывая данный факт, вполне логично будет предположить о возможности перехода права на выкуп земельного участка к новому собственнику объекта незавершенного строительства.

На первый взгляд оба рассмотренных случая являются схожими, однако решение вопроса о наличии или отсутствии оснований для приватизации земельного участка является различным. Однако такое различие усматривается в самом существе рассматриваемых отношений: в одном случае речь идет об определении возможности перехода к новому правообладателю недвижимости ограниченного вещного права, а в другом у продавца объекта вещное право на земельный участок отсутствует.

Стало быть, при решении вопроса о возможности выкупа земельного участка под объектом незавершенного строительства необходимо учитывать наличие юридических оснований (предусмотренную законом возможность) и фактических оснований (приобретение права в порядке приватизации, факт обладания земельным участком на праве постоянного бессрочного пользования).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование правового регулирования отношений, связанных с приватизацией земельных участков, позволило сделать следующие выводы.

Нормативно-правовые акты, регулирующие порядок приватизации земельных участков, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.
Следует признать, что в процессе становления законодательства о приватизации земельных участков принципам приватизации земли не уделялось достаточного внимания. Ситуация изменилась с принятием Земельного кодекса РФ. Были закреплены принцип государственного регулирования приватизации земельных участков, принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, принцип возмездности приобретения земельных участков в собственности.

Единственным прямо предусмотренным Земельным кодексом РФ принципом является принцип государственного регулирования приватизации земли. Все прочие могут быть выделены лишь на основании анализа действующего законодательства. Однако многие важные положения остались за рамками закона. Законодательством не выделены принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований при приватизации земельных участков. Именно эти принципы играют особую роль в условиях поселений, поскольку направлены на защиту интересов их жителей.

Наиболее важным при приватизации застроенных земельных участков представляется принцип единства судьбы земельного участка и объектов недвижимого имущества, располагающихся на нем.

При решении вопроса о возможности выкупа земельного участка под объектом незавершенного строительства необходимо учитывать наличие юридических оснований (предусмотренную законом возможность) и фактических оснований (приобретение права в порядке приватизации, факт обладания земельным участком на праве постоянного бессрочного пользования).
Органы власти, в обязанности которых входит передача земельных участков в собственность из права постоянного бессрочного пользования, считают необходимым отказывать в оформлении участка в собственность заявителям, если участок не прошел межевания. При этом основанием отказа является якобы неопределенность объекта, который заявитель просит продать ему в собственность в рамках переоформления права постоянного бессрочного пользования. Но самое удивительное то, что и судебные инстанции, которые как раз и должны следовать исключительно духу и букве закона, поддерживают органы власти, выдающие неправомерные отказы. В то же время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации установил, что главным, основополагающим признаком, индивидуализирующим земельный участок, должен являться его кадастровый номер. Это означает, что при наличии кадастрового номера у участка все остальные его характеристики могут уточняться. Получается, что налицо явное неисполнение заложенной законодателем при реализации земельной реформы в постсоветской России концепции разгосударствления земли, скорейшего оформления прав на земельные участки и вовлечения их в активный гражданский оборот. Причем игнорирование прямых указаний законодательства поддерживается сложившейся судебной практикой, которая, очевидно, требует изменения.
Приватизация земельных участков - процесс длительный, сопровождающийся скандалами и злоупотреблениями, что, естественно, порождает споры о возможности его оптимизации или даже отмены. Этот вопрос стал политическим, социально-экономическим. Приватизация необходима, но ее должен сопровождать строгий контроль со стороны всех ветвей власти. Сам процесс приватизации должен быть регламентирован до мельчайших деталей, особенно применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

При том, что земельное законодательство совершенствуется постоянно, но вместе с тем существует еще ряд проблем, связанных с приватизацией земельных участков.

Действующие в настоящее время законы, а именно: « Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. От 21.07.2014 г.) и «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.06.2014г.) до сих пор не решили проблем, связанных с приватизацией земельных участков в Российской Федерации. Эти законы нуждаются в совершенствовании и требуют немалого времени для устранения правовых пробелов в законодательном регулировании приватизации земельных участков.

С учетом вышеизложенного, предложить: органам государственной власти в приоритетном порядке рассматривать законопроекты, направленные на совершенствование земельного законодательства Российской Федерации и упростить процедуру, связанную с приватизацией земельного участка, сделать ее более доступной и прозрачной для граждан.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативные акты

1.Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - 15. - Cт. 1691.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994г. № 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 136-ФЗ (в ред. от 28.12.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 12.03.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007г. № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4017.

О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001г. № 178-ФЗ (в ред. от 02.11.2013г.) // Российская газета. - 2002. - 26 января.

О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4148.

О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 122-ФЗ (в ред. от 12.03.2014г.) // Российская газета. 1997. 30 июля.

О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001г. № 78-ФЗ (ред. от 18.07.2011г.) // Российская газета. 2001. 23 июня.

О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: Федеральный закон от 15.04.1998г. № 66-ФЗ (в ред. от 07.05.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 16. - Ст. 1801.

Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002г. № 101-ФЗ (в ред. от 28.12.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 30. - Ст. 3018.

Российская Федерация Свердловская область. Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области: Закон от 07.07.2004г. № 18-ОЗ (в ред. от 19.11.2013г.) // Областная газета. - 2004. - 07 июля.

Российская Федерация. Правительство. О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление от 12.06.2008г. № 450 (в ред. от 25.02.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2983.

Российская Федерация. Минэкономразвития. Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости: Приказ РФ от 07.11.2011г. № 622 // Российская газета. - 2012. - 13 января.

Российская Федерация. Минэкономразвития. Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок: Приказ от 13.09.2011г. № 475 // Российская газета. - 2011. - 05 октября.

Российская Федерация. Минэкономразвития. О применении Приказа Минэкономразвития РФ от 30.10.2007г. № 370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения: Письмо от 02.06.2008г. № Д08-1593 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2008 (ч. II). - № 8.

О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: Закона РФ от 03.07.1991г. № 1531-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 04.07.1991, N 27, ст. 927. (Утратил силу).

О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. Ст. 3595. (Утратил силу).

Судебная практика

Российская Федерация. Конституционный суд. По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего арбитражного суда Российской Федерации: Постановление от 25.07.2001г. № 12-П (п. 2) // Вестник Конституционного суда РФ. 2001. № 6.

Российская Федерация. Четвертый арбитражный апелляционный суд. Постановление от 13.05.2013г. по делу № А19-18848/2012 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Высший Арбитражный Суд. Определение от 15.08.2013г. № ВАС-9970/13 по делу № А41-15688/11 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Федеральный Арбитражный суд Московского округа: Постановление от 11.02.2013г. по делу № А41-12832/12 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация Пленум Высшего Арбитражного Суда. О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем: Постановление от 11.07.2011г. № 54 // Вестник ВАС РФ. - 2011. - № 9.

Российская Федерация. Аургазинский районный суд Республики Башкортостан. Решение от 21 мая 2012 г. по делу № 2-448/2012 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 30.06.2004г. № 72-Г04-2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2005. № 1.

Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 25.03.2009г. № 51-Г09-2 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 28.10.2009г. № 51-Г09-20 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа. Постановление от 27.08.2010г. по делу № А32-47901/2009 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановление от 23.12.2008 г. № 8985/08 // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 4.

Российская Федерация. Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановление от 10.04.2012г. № 15874/11 по делу № А40-31112/10-94-132 // Вестник ВАС РФ. - 2012. - № 7. - С. 21.

Российская Федерация. Пленум Высшего Арбитражного Суда. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление от 24.03.2005г. № 11 // Вестник ВАС РФ. - 2005. - № 5.

Научная и учебная литература

Аккуратов, И.Ю. Общетеоретические и гражданско-правовые проблемы приватизации муниципальной собственности: дисс. … канд. юрид. наук / И.Ю. Аккуратов - М., 2000. - 198 с.

Анисимов, А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений / А.П. Анисимов // Журнал российского права. - 2004. - № 4. - С. 14-19.

Белых, В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы / В.С. Белых // Государство и право. 1996. - № 10. - С. 69-74.

Виноградов, В.А. Приватизация в глобальном контексте / В.А. Виноградов, С.Я.. Вессловский. - М.: Норма, 1998. - 216 с.

Волков, Г.А. Принципы земельного права России / Г.А. Волков. - М.: Норма, 2005. - 342 с.

Дягилев, А.В. Право без прав / А.В. Дягилев // Правовые вопросы недвижимости. - 2013. № 1. - С. 5-8.

Жариков, Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений / Ю.Г. Жариков // Государство и право. - 1996. - № 2. - С. 49-52.

Земельное право: Учеб. / Под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. - 764 с.

Землякова, Г.Л. Проблемы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости в аспекте совершенствования законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг / Г.Л. Землякова. - М.: Норма, 2011. - 316 с.

Иконицкая, И.А. Земельный кодекс РФ: проблемы теории и практики (Материалы конференции) / И.А. Иконицкая // Государство и право. - 2002. - № 9. - С. 77-88.

Калинин, Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 30.06.2006г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» / Н.И. Калинин. - М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. - 118 с.

Кашанин, А.В. Понятие и правовая природа приватизации / А.В. Кашанин // Правоведение. - 1997. - № 2. - С. 120-125.

Комарицкий, С.И. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций / С.И. Комарицкий. - М.: Юристъ, 2000. - 378 с.

Корнеев, А.Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие / А.Л. Корнеев. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. - 340 с.

Липски, С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения / С.А. Липски // Нотариус. - 2013. - № 6. - С. 20-24.

Мальцев, Д.Л. Тенденции развития законодательства о предоставлении прав на земельные участки / Д.Л. Мальцев // Нотариус. - 2008. - № 3. - С. 28

Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред.: Г.Е. Быстров, Б.Д. Клюкин. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»; ИНФРА-М, 2002. - 190 с.

Радыгин, А.Д. К теории приватизации в переходной экономике / А.Д. Радыгин // Вопросы экономики. - 1995. - № 12. - С. 63-67.

Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Поволжского округа на тему «Актуальные правовые проблемы оборота недвижимости и земельных правоотношений» (Казань, 30 октября 2013 г.) // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 6. - С. 235-240.

Скворцов, О.Ю. Приватизационное право / О.Ю. Скворцов. - М.: Норма, 1999. - 420 с.

Скловский, К.И. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе / К.И. Скловский // Хозяйство и право. - 2004. - № 10. - С. 115-119.

Суханов, Е.А. Основные положения права собственности / Е.А. Суханов, У. Матеи. - М.: Юристъ, 1999. - 256 с.

Сухова, Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Е.А. Сухова. - М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008.

Сыродоев, Н.А. Земля как объект гражданского оборота / Н.А. Сыродоев // Государство и право. - 2003. - № 8. - С. 27-30.

Сыродоев, Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков / Н.А. Сыродоев // Государство и право. - 1999. - № 9. - С.44-50.

Шатрова, О.В. Правовое регулирование приватизации земельных участков в поселениях / О.В. Шатрова. - М.: Проспект, 2006. - 376 с.

Шатрова, О.В. Приватизация земельных участков в городах и иных поселениях: начало и развитие процесса / О.В. Шатрова // Законодательство. - 2006. - № 1. - С. 27-30.

Приватизация земельных участков

Приватизация земельных участков - это способ приобретения в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Земельное право: учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: ТК Велби, Изд-во: Проспект, 2009 - 546с

Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) от 25.10.2001 N 136-ФЗ

Основания возникновения прав на землю:

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

2. Государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах.

3. Не подлежат возврату земельные участки, не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 года в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков. Земельное право: учебник / Б.В. Ерофеев - отв. ред. Н.И. Краснов. - 9-е изд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2008.- 380с.

Объектами приватизации могут быть земельные участки и части земельных участков. Необходимо иметь в виду, что приватизация части земельного участка допускается только в случае, когда эта часть образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории и такой участок более минимального размера земельного участка, установленного субъектом РФ.

В современных условиях правовую основу приватизации земельных участков составляют различные нормативные акты в зависимости от приватизируемого объекта. Приватизация земельных участков может осуществляться одновременно с приватизацией расположенных на нем объектов недвижимости. Нормативные акты применяются и тогда, когда производиться приватизация земельных участков под соответствующими объектами недвижимости; приватизация же "свободных" земельных участков основывается на нормах ЗК РФ, Федеральных законов "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также других нормативных актах.

Субъектами приватизации земли выступают граждане и юридические лица.

Земельный участок может быть приватизирован на следующих правах:

Единоличная собственность (один собственник земельного участка);

Долевая собственность (каждый из сособственников имеет право собственности на долю земельного участка);

Совместная собственность (это собственность супругов и лиц, которые ведут крестьянское (фермерское) хозяйство);

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подают заявления, в котором должны быть определены:

Цель использования земельного участка,

Его предполагаемые размеры,

Местоположение,

Испрашиваемое право на землю. Земельное право: учебник / О.И. Крассов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма: ИНФА-М, 2012. - 608с.

Необходимо также предоставить документы, удостоверяющие личность гражданина. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме земель изъятых или ограниченных в обороте.

Состояние россиян с каждым годом растет, поэтому многие граждане, получившие когда-то участки земли во временное пользование, хотят эту землю приватизировать, чтобы стать ее полновластными владельцами. Однако, казалось бы, совсем простая процедура по передаче земельного участка частному лицу на деле оказывается довольно проблематичной. Чтобы избежать всех "подводных камней" в процессе приватизации земли, нужно знать правила юридически верного оформления документов по передаче земельного участка или пользоваться услугами профессиональных юристов. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации.: ч 1 - М.: Юстицинформ, 2008 -205с.

1) Составление заявления на приватизацию земельного участка.

Первым шагом к обладанию приватизированного участка земли считается правильное написание заявления, которое регистрируется в городском или сельском совете, в зависимости от того, на чьей территории расположена земля. В обязательном порядке в заявлении указывается цель получения прав на землю: последующая застройка (какие виды жилья или подсобные постройки), создание фермерского хозяйства, участок под сад, огород и т.д. После детального рассмотрения заявления специально созданная комиссия при горсовете или сельсовете выносит свое удовлетворительное или отрицательное решение. В среднем срок рассмотрения заявления на приватизацию не должен превышать одного месяца. Если заявитель долгое время пользуется этим земельным участком, то причин для отказа в приватизации почти никогда не возникает. Например, отказ может быть мотивирован тем, что заявитель претендует на земли промышленного назначения, сельскохозяйственного или коммерческого. В любом случае заявитель имеет право узнать причину отказа. Если возникают сомнения в вынесении решения, то заявитель вправе подать в суд и оспаривать свое право.

2) Оформление акта на владение землей при приватизации земельных участков

Если ответ на заявление о просьбе в приватизации дан положительный, то следующим шагом необходимо оформить акт о передаче земли в землеустроительной фирме. В каждом районном центре имеется организация, занимающаяся подобными вопросами. При составлении акта желательно проконсультироваться в правильности его оформления с опытным юристом. Акт может быть одобрен и подписан после замеров участка. Если на участке имеются жилые постройки и соседи, живущие рядом, то регулируется вопрос о границах участка в согласовании с соседями. Составляется кадастровый план с координатами участка земли на территории города или села. Составление акта о землевладении - процесс долгий и занимает в среднем полгода. После получения акта на владение земельным участком, заявитель получает его в полновластное пользование. Но при дальнейшей застройке участка требуется согласование проекта в районной администрации.

3) Приватизация земельных участков: проблемы с накладкой пользования землей двумя и более владельцами.

Во время оформления документов на приватизацию участка и после их подписания могут возникнуть обстоятельства, когда оказывается, что одним участком земли владеют два и более человека. Такие проблемы возникают лишь по халатности членов городской или сельской администрации, но страдают от этого простые люди. Начинается разбирательство по делу о владении землей. Земельный участок: учебник / П.А. Астахов - 5-е изд.: доп. - М.: Эксмо, 2008. - 256с.

Как правило, положительное решение утверждается не в пользу того владельца, который уже давно живет на спорном участке земли и имеет там жилые и хозяйственные постройки, а в пользу человека, юридически правильно оформившего все документы о приватизации. Вот почему так важно при составлении всех актов о землевладении и перед подписанием договора о приватизации консультироваться с опытным юристом. Иногда земельный участок отбирается у того владельца, который использует земельные площади не по прямому назначению и передается в пользование человеку, который собирается на этом участке строить жилье или заниматься сельскохозяйственными работами.

Не секрет, что процесс разгосударствления в 90-х годах или как потом его лукаво подменили термином "приватизация", вызывает недоумение у подавляющего большинства граждан России, а также обоснованные вопросы у множества профессиональных специалистов в этой области.
По сути, всё свелось к глобальной фальсификации и обману всего населения страны. Процедура разгосударствления общегосударственного имущества и средств производства была подменена банальной раздачей населению так называемых ваучеров, которые должны были стать ценной бумагой номиналом 10 000 неденоминированных рублей за штуку, но по факту оказались никчёмной бумагой. Один ваучер тогда приравнивался к двум бутылкам водки.

1 июля 1991 года Законом " Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий" была подготовлена почва для масштабного передела общенародной (по Конституции СССР) собственности в пользу союзной номенклатуры. Однако, распад СССР не позволил этим планам осуществиться в полном масштабе и приватизация активов бывшего СССР происходила, в основном, под контролем руководств бывших советских республик.

Приватизация В России проходила с начала 1990-х годов (после распада СССР) и связывают её прежде всего с именами Гайдара и Чубайса, занимавшими в то время ключевые позиции в правительстве. В результате приватизации появились люди с огромными состояниями (олигархи).

на фото Анатолий Чубайс

Приватизационный чек эпохи приватизации в России

Ваучерная приватизация, проводилась в 1992—1994 гг. Ей предшествовали законодательные акты Верховного Совета РСФСР, принятые летом 1991 года, которые предусматривали выкуп государственных предприятий и их преобразование предприятия в акционерные общества. Для упорядочения приватизации был принят закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», согласно которому каждый гражданин России получал именной приватизационный счет, на который должны были зачисляться денежные суммы, предназначенные для оплаты приватизируемого государственного имущества. Закон не разрешал продажу приватизационных вкладов другим лицам. Этот закон, однако, не был осуществлен, и вместо него была проведена ваучерная приватизация.

Ваучерная приватизация была противоречива, так как ее лозунги (создание эффективного собственника, повышение эффективности предприятий, создание социально ориентированной рыночной экономики) расходились с практикой. По мнению экономистов, практика победила идеологию. Участники приватизации не обладали равными правами. Так, работникам предприятий предоставлялись льготы при приобретении акций этих предприятий, граждане же, не занятые в производстве (медицинские работники, ученые, учителя) такими льготами не обладали.

Летом 1992 г. была введены ваучеры (приватизационные чеки), которые бесплатно раздавались населению и теоретически могли быть обменены на долю в акциях того или иного предприятия. Практически большинство ваучеров было скуплено различными спекулянтами и большинство граждан РФ в приватизации не участвовали.

Номинальная стоимость ваучера составляла 10 тысяч рублей. Имущество предприятий страны было оценено в 1400 миллиардов рублей, и на эту сумму были изданы ваучеры. По утверждению главы Госкомимущества Чубайса, руководившего приватизацией, на один ваучер можно было приобрести два автомобиля «Волга». Реальная стоимость ваучера оказалась равной цене двух бутылок водки.

В работе по приватизации Чубайсу активно помогали иностранные консультанты. В частности, в команде Чубайса состоял гарвардский профессор Андрей Шлейфер — выходец из СССР, эмигрировавший в США в 1976 году. В 2005 году, уже в Америке, он был обвинен в использовании служебного положения в целях личной наживы (так называемый "конфликт интересов" по американскому законодательству), но суд признал его виновность лишь в "нарушении контракта" и обязал выплатить многомиллионный штраф. Деятельность Шлейфера в России подробно описана в статье Дэвида МкКлинтика «Как Гарвард потерял Россию», опубликованной в 2006 году в журнале «Инститюшенал Инвестор». Сам Шлейфер считал свою миссию не столько экономической, сколько политической, утвеждая:

(Западная) помощь сможет изменить соотношение политических сил таким образом, чтобы реформаторы свободного рынка смогли одолеть своих противников... Помощь реформам нужна не потому, что она непосредственно поднимает экономику — для этого она слишком мала — а потому, что она помогает реформаторам выиграть политические сражения.

Бывший министр экономики экономист Андрей Нечаев так прокомментировал ваучерную схему:

С точки зрения применявшейся модели приватизации номинал ваучера не имел никакого значения. Ваучер определял лишь право что-то купить при приватизации. Реальная его стоимость зависела от конкретной приватизационной ситуации на конкретном предприятии. Где-то на ваучер можно было получить 3 акции, а где-то - 300. В этом смысле на нем можно было написать и 1 рубль, и 100 тысяч рублей, что не изменило бы его покупательную способность ни на йоту. По-моему, идея снабдить эту ценную бумагу номиналом принадлежала Верховному совету. Чтобы придать номиналу хотя бы какую-то рациональную основу, решили привязать его к стоимости основных фондов на душу населения.

Такой порядок приватизации оказался выгоден так называемым «красным директорам», то есть руководителям предприятий, получившим эти должности в советские времена. Директора стали владельцами своих предприятий, так как они имели возможность скупить контрольные пакеты акций.

Основная масса населения не знала, что делать с ваучерами, поэтому их стали продавать скупщикам. Цена ваучеров стремительно падала, упав до 3—4 тысяч рублей к маю 1993 года. С целью помочь реализации ваучеров создавались чековые инвестиционные фонды, обменивавшие ваучеры на акции разнообразных компаний.

Хотя предполагалось, что в результате ваучерной приватизации в России образуется средний класс, ее итогом стало значительное расслоение общества.

Во многом приватизация в России повторила историю приватизации церковных земель во Франции во времена Французской Революции. На тот момент земли церкви были конфискованы и на основе этих земель (позже к списку земель добавились бывшие имения иммигрантов и земли принадлежавшие короне) были выпущены ассигнации которые в последствии начали использоваться как деньги. Земли в последствии были распроданы на аукционах в которых зажиточные крестьяне и буржуа имели преимущество перед бедными крестьянами, что, как и в России, привело к расслоению общества.

Залоговые аукционы

Следующий этап российской приватизации был связан с т.н. “залоговыми аукционами”, в результате которых значительные объёмы российских промышленных предприятий и предприятий добывающей отрасли сосредоточились в руках узкой группы лиц позднее названных “олигархами”. В целом процессы приватизации скомпрометировали саму идею в глазах большинства граждан России, т.к. перераспределение собственности выглядело с их точки зрения неадекватным и не имеющим внятной мотивации.

Залоговые аукционы проводились по официальной версии с целью пополнения государственного бюджета. На практике необходимость срочного пополнения бюджета (т.е. его острый дефицит) была организована путём выдачи не обеспеченных активами государственных днежных займов будущим олигархическим группировкам. Полученные средства были использованы олигархами для участия в аукционах, а кредиты так и не были возвращены государству в полном объёме.
То есть, было организовано и проведено мега глобальное мошенничество при самом активном соучастии государства.

В результате этих аукционов-мошенничества государственная собственность была передана в руки олигархов по беспрецедентно низкой цене.

Залоговые аукционы были предприняты в 1995 году с целью пополнения государственной казны. Правительство планировало получить деньги, приватизировав часть государственных предприятий. Идею аукционов с целью для пополнения бюджета выдвинул Владимир Потанин, возглавлявший «ОНЭКСИМ-банк». Инициативу поддержал Анатолий Чубайс, который в то время был вице-премьером и зам. председателя правительства Егор Гайдар. Курировал проведение аукционов глава Госкомимущества Альфред Кох.

Вдадимир Потанин

Анатолий Чубайс

Егор Гайдар

Альфред Кох

На продажу были выставлены самые доходные компании. Аукционы назывались залоговыми, так как, в отличие от обычных аукционов, компании не продавались, а отдавались в залог. Однако, выкуплены обратно они не были. По мнению большинства экспертов были выставлены чрезвычайно заниженные цены. Конкурс на аукционах был очень низкий. Это произошло потому, что многие потенциальные покупатели к ним не были допущены. Во многих случаях в конкурсе участвовало несколько фирм, принадлежавших одному и тому же человеку или группе лиц. Более того, госпредприятия зачастую покупались не за собственные деньги, а за деньги, взятые как бы в кредит у государства.

В результате залоговых аукционов появились олигархи-миллиардеры (Березовский, Ходорковский, Абрамович и другие).

Последствия

В целом приватизация скомпрометировала себя в глазах простых людей. Россияне просто не знали как поступать с приватизационными чеками, зачастую в условиях гиперинфляции они обменивались на более «ценное» — деньги, продукты питания, бутылку водки. Обыватели, выражая своё негативное отношение к приватизации, часто цитировали по этому поводу известное высказывание Бориса Ельцина — «Во всём виноват Чубайс!»

Фонд "Общественное мнение" 20.01.2005 провёл среди населения страны исследование на тему: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы.

Опрос населения в 100 населенных пунктах 44 областей, краев и республик России. Интервью по месту жительства 15-16 января 2005 г.. 1500 респондентов. Дополнительный опрос населения Москвы - 600 респондентов. Статистическая погрешность не превышает 3,6%.

Приватизация, начавшаяся в России более десяти лет назад, породила, помимо прочего, проблему легитимности отношений собственности в нашей стране, остающуюся актуальной и сегодня. Почти две трети россиян (64%) считают, что приватизационные сделки в большинстве случаев проводились с нарушением закона, и лишь 9% - что они, как правило, осуществлялись по закону. Такое распределение мнений весьма устойчиво: в 1998 году первую точку зрения разделяли 63%, вторую - 6% участников опроса.

К тому же российские граждане отнюдь не уверены, что приватизация оказалась оправданной и в чисто экономическом отношении. Только 16% респондентов считают, что приватизированные предприятия работают лучше оставшихся в собственности государства.

Впрочем, и противоположное мнение - что они работают хуже - не является преобладающим: его разделяют 27% опрошенных, тогда как остальные выбирают промежуточные варианты ответа на этот вопрос ("одинаково" - 14%, "бывает по-разному" - 23%) либо затрудняются с ответом (21%). Распределение мнений по данному вопросу с 1998 года тоже практически не претерпело изменений. Но хотя россияне и далеки от единства в своих суждениях о влиянии приватизации на эффективность производства на отдельных предприятиях, они почти втрое чаще считают, что страна в целом развивается лучше, если большая часть предприятий находится в государственной собственности, чем занимают противоположную позицию - что преобладание частной собственности обеспечивает более успешное развитие страны (56% и 20% соответственно). Следует, однако, отметить, что работники небюджетных учреждений и предприятий несколько чаще бюджетников и тех, кто не работает, убеждены в большей эффективности частного капитала.

Усматривая в приватизации аферу общенационального масштаба и, вместе с тем, не считая ее экономические последствия благотворными, россияне, в большинстве своем, уверены, что в целом она принесла стране больше вреда, чем пользы. Сегодня такое мнение разделяют 55% граждан (в 1998 году - 61%), и лишь 7% (в 1998 году - 8%) полагают, что она принесла больше пользы. Считают, что пользы и вреда было поровну, 22% респондентов (в 1998 году - 17%).

Вместе с тем, за последние годы доля сторонников пересмотра итогов приватизации довольно заметно снизилась - с 60% в 2000 году до 51% - в 2005 году. Причем сегодня только треть опрошенных (33%) полагает, что приватизацию не следовало проводить вообще; гораздо больше (46%) - тех, кто считает, что проводить ее следовало, но иначе (полагающих, что она была проведена правильно, лишь 5%). Следует подчеркнуть, что молодые респонденты, отвечая на вопросы, связанные с этой темой, неизменно демонстрировали менее негативное отношение как к самой приватизации, так и к собственникам приватизированных предприятий, нежели представители старшего поколения. Например, мнение о том, что приватизацию не следовало проводить в принципе, разделяют 19% респондентов, не достигших 35-летнего возраста, и 47% - из числа тех, кто старше 55 лет.

КАК ВЫ ПОНИМАЕТЕ СЛОВО "ПРИВАТИЗАЦИЯ", ЧТО ОНО ОЗНАЧАЕТ? (Открытый вопрос, примеры высказываний респондентов см. в приложении.)

ПОГОВОРИМ О ПРИВАТИЗАЦИИ, ПРОВЕДЕННОЙ В РОССИИ В НАЧАЛЕ 90-х ГОДОВ, КОГДА ЧАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ ПЕРЕШЛА В ЧАСТНЫЕ РУКИ. КАК ВЫ ДУМАЕТЕ, ПРИВАТИЗАЦИЯ, ПРОВЕДЕННАЯ В РОССИИ В НАЧАЛЕ 90-х ГОДОВ, ПРИНЕСЛА РОССИИ В ЦЕЛОМ БОЛЬШЕ ПОЛЬЗЫ, ИЛИ ВРЕДА, ИЛИ ТОГО И ДРУГОГО ПОРОВНУ?

ОДНИ СЧИТАЮТ, ЧТО НЕОБХОДИМО ПЕРЕСМОТРЕТЬ ИТОГИ ПРИВАТИЗАЦИИ. ДРУГИЕ СЧИТАЮТ, ЧТО ИТОГИ ПРИВАТИЗАЦИИ ПЕРЕСМАТРИВАТЬ НЕДОПУСТИМО. С КАКОЙ ТОЧКОЙ ЗРЕНИЯ - С ПЕРВОЙ ИЛИ ВТОРОЙ - ВЫ СОГЛАСНЫ?

неработающие	работающие в бюджетном учреждении, предприятии	работающие в небюджетном учреждении, предприятии