Использование в данной норме формулы «вправе» не является коррупционным фактором, если в других нормативных правовых актах ей корреспондируют:
1) наличие установленных способов реализации и (или) защиты данного права (земельный контроль, проверки установленного порядка пользования имуществом, обращение в суд);
2) четко регламентированные обязанности должностных лиц органа государственной власти и государственных служащих действовать в интересах публично-правового образования при реализации данного права (при проведении земельного контроля, при ведении дел в суде, при проведении проверки установленного порядка пользования имуществом и т. д.).
3. Само по себе наличие в нормативном правовом акте формулы «вправе» не является коррупционным фактором, если по результатам анализа совокупности правовых норм она не нарушает права и интересы граждан, организаций и публично-правовых образований и не создает препятствия для их реализации.
Пример:
«Территориальному общественному самоуправлению могут выделяться средства из местного бюджета в случаях:…».
Законодательство прямо не закрепляет право территориального общественного самоуправления на получение бюджетных средств. Следовательно, коррупционный фактор в данной норме отсутствует. Однако, следует всегда проводить комплексную проверку норм на содержание коррупциогенных факторов. Так, в рассматриваемом примере может иметь место коррупциогенный фактор, выраженный в широте дискреционных полномочий, по признаку отсутствия условий для принятия решения о выделении средств из местного бюджета конкретному территориальному общественному самоуправлению.
4. Формула «вправе» может предусматривать для субъекта правоприменительной деятельности несколько вариантов действия, каждому из которых корреспондирует регламентированные процедура и условия его совершения, которую обязан соблюсти указанный субъект. В данной ситуации формула «вправе» рассматривается не в качестве права на совершение действия, а в качестве возможности выбора из предложенных вариантов действия в зависимости от установленных в правовом акте условий их совершения.
В таком случае данная формула не может быть квалифицирована как коррупционный фактор, поскольку, в конечном счете, субъект правоприменительной деятельности обязан сделать определенный выбор.
Пример 1:
- удовлетворить обращение гражданина;
- отказать в удовлетворении обращения гражданина;
- принять от гражданина письменное обращение».
Формула «вправе» в данной норме является коррупционным фактором, поскольку административное усмотрение должностного лица ничем не ограничено.
Пример 2:
«Должностное лицо, осуществляющее личный прием гражданина, в пределах своей компетенции, руководствуясь законодательством и муниципальными правовыми актами, вправе:
1) удовлетворить обращение гражданина при наличии законных оснований, сообщив ему порядок и срок исполнения принятого решения;
2) отказать в удовлетворении обращения гражданина, если в соответствии с законодательством оно не может быть удовлетворено, разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения;
3) принять от гражданина письменное обращение, если поставленные им вопросы требуют дополнительного изучения или проверки, разъяснив ему причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее рассмотрения.».
Формула «вправе» в данной норме не является коррупциогенным фактором, поскольку четко прописаны условия принятия должностным лицом каждого решения из числа возможных.
5. Эксперту необходимо выявлять обстоятельства, при наступлении которых право субъекта правоприменительной деятельности в определенных правоотношениях и в целях обеспечения прав граждан и организаций преобразуется в его юридическую обязанность.
Пример:
К вопросам местного значения городского округа относится обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (п.6 ч.1 ст.16 ФЗ № 000).
В тоже время, согласно п.3 ч.2 ст.50 ФЗ № 000 в собственности муниципального образования может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма.
Исходя из анализа данных статей, приобретение в муниципальную собственность жилых помещений социального использования для предоставления малоимущим гражданам является правом только до того момента, пока в муниципальном образовании не появляется первый малоимущий, претендующий на такое жилое помещение.
В данном случае, право муниципального образования иметь определенное имущество, преобразовано в обязанность органа местного самоуправления сформировать это имущество в целях обеспечения прав граждан.
3. Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти и местного самоуправления
Данный коррупциогенный фактор является по своей сути разновидностью другого, уже рассмотренного выше коррупциогенного фактора, выраженного в широте дискреционных полномочий. Он может также выявляться и при анализе компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определенной по формуле «вправе».
Нормативные правовые акты должны в максимальном количестве случаев содержать единые для всех потребителей правила поведения. Однако, учитывая социальную направленность деятельности органов власти (существование большого количества официально установленных льготных категорий граждан), а также возможность возникновения нестандартных ситуаций, они вправе в пределах своей компетенции устанавливать особый порядок реализации тех или иных прав для граждан и организаций. Поэтому само по себе установление разного рода исключений из общих правил не должно восприниматься как коррупциогенность.
Однако предоставление льгот или применение особых правил, в любом случае, не должно зависеть от усмотрения правотворческого органа, а тем более от усмотрения правоприменителя. Указанные нормы не должны быть предназначены индивидуально для конкретных граждан и организаций. В нормативном правовом акте должна быть четко описана категория (категории) субъектов, на которую(ые) распространяется действие особого порядка.
Коррупциогенным может быть само установление того или иного запрета, а также предоставление государственному органу или должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии (нормативные или индивидуальные). Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного (муниципального) служащего.
Пример: Для участия в конкурсном отборе в целях получения муниципальной гарантии организации, за исключением муниципальных, предоставляют выписку из Единого государственного реестра прав.
В данном случае коррупциогенный фактор отсутствует, поскольку речь идет не о предоставлении каких-либо льгот для организаций муниципальной формы собственности, а об отсутствии необходимости в предоставлении указанного документа в орган местного самоуправления (он уже обладает этой информацией, являясь представителем муниципального образования, то есть собственника муниципальной организации).
Однако, необходимо отметить, что таким образом можно рассматривать ситуацию только в отношении муниципальных организаций именно того муниципального образования, которое проводит указанный конкурс, а не в отношении всех муниципальных организаций вообще. Иначе, это будет являться коррупциогенным фактором.
4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт
Понятия «бланкетные нормы» и «отсылочные нормы» в большей степени характерны для теории государства и права и используются для установления взаимосвязей правовых норм при толковании. Указанные термины используются в действующем нормативно-правовом акте при описании одного их коррупциогенных факторов впервые. Однако отсутствие нормативно закрепленного содержания этих терминов само по себе является коррупциогенным фактором – использование не устоявшихся терминов. В настоящее время в теории существует несколько точек зрения на то, что такое бланкетные и отсылочные нормы.
Так, по мнению отсылочный способ изложения нормы права предполагает её изложение в нескольких статьях одного и того же нормативного-правового акта, а бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно-правовых актах, когда в статьях одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт (в этом случае в одном нормативно-правовом акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться для того, чтобы получить недостающую смысловую составляющую нормы права).
В данном случае, предполагается, что потенциальных контрагентов , отвечающих необходимым требованиям, то есть имеющим лицензию на изготовление зубных протезов, может быть несколько. Коррупциогенность проявляется в возможности субъективного и немотивированного, нарушающего антимонопольное законодательство предпочтения одних претендентов другим при заключении договора. В связи с этим для исключения возможности предвзятости или пристрастности при выборе контрагента, необходимо установление конкурсных процедур его отбора.
Следует отметить, что в некоторых случаях возможен вполне легальный отказ от конкурсных процедур в пользу административного способа предоставления права, если получение этого права предполагает некоторую этапность, которая, в свою очередь, уже предусматривает проведение конкурсов.
Данный вид дефектов в первую очередь связан с нарушением общих принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в государстве. Применительно к современному российскому государству, в самом общем виде, можно выделить следующие случаи принятия таких дефектных административно-правовых актов.
Во-первых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения уровней публичной власти. Речь идет об актах органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), принятых в целях решения вопросов местного значения*(6), а также актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (далее - местные администрации), принятых в целях реализации государственных полномочий*(7). Такие акты нарушают конституционные принципы*(8) недопустимости произвольного присвоения публичной власти и самостоятельности осуществления государственной власти и местного самоуправления (ст.3, 11, 12, 130 Конституции РФ)*(9).
Во-вторых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри публичной власти определенного уровня. Здесь в первую очередь нужно назвать административно-правовые акты, принятые по предметам, входящим в компетенцию законодательной и судебной ветвей власти*(10). Подобные акты нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Федеративная природа нашего государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституция РФ выделяет предметы ведения Российской Федерации (ст.71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст.73). В компетенцию федеральных органов исполнительной власти входят полномочия по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения. Компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения*(11). Принятие административно-правовых актов вопреки этому правилу приводит к тому, что они становятся дефектными. Такие акты нарушают конституционный принцип федерализма (ст.5, 11 Конституции РФ)*(12).
Принцип федерализма, помимо прочего, предполагает самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий*(13). Это означает, что органы исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации не обладают полномочиями по реализации компетенции органов исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации. Административно-правовые акты, принятые вопреки этому правилу, также будут содержать в себе дефекты компетенции по предмету*(14).
Базовым принципом организации власти на уровне муниципального образования является разграничение компетенции между представительным органом и местной администрацией*(15). В данном случае нарушением компетенции по предмету будет принятие местной администрацией административно-правового акта, которым реализуется полномочие, относящееся к компетенции представительного органа муниципального образования. В соответствии с принципом самостоятельности местного самоуправления местная администрация реализует полномочия по решению вопросов местного значения своего муниципального образования. Соответственно, принятие местной администрацией одного муниципального образования административно-правового акта, направленного на решение вопросов местного значения другого муниципального образования, будет нарушением компетенции по предмету*(16). Такие акты являются дефектными, они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления*(17).
В-третьих, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня*(18). Действующие в настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти определены Указами Президента РФ от 9 марта 2004г. N314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(19) и от 12 мая 2008г. N724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(20). В соответствии с этими нормативными правовыми актами федеральные органы исполнительной власти могут создаваться в виде федеральных министерств (осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию), федеральных служб или служб (осуществляют функции по контролю и надзору) и федеральных агентств (осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом). Административно-правовые акты будут содержать дефект компетенции по предмету, если один федеральный орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого федерального органа исполнительной власти. В качестве некоторых примеров можно привести следующие случаи: принятие органом общей компетенции (Правительством РФ) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа отраслевой компетенции (министерства), и наоборот; принятие вышестоящим органом (министерством) акта по вопросам, составляющим компетенцию нижестоящего органа (службы и агентства, подведомственных данному министерству), и наоборот; принятие органом одной ведомственной принадлежности (службой, подведомственной одному министерству) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа другой ведомственной принадлежности (службы, подведомственной другому министерству); принятие актов с нарушением функционального принципа организации системы федеральных органов исполнительной власти - служба издает нормативные акты, министерство принимает акты контрольно-надзорного характера*(21).
По общему правилу федеральный орган исполнительной власти принимает административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным, одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной власти. В таком случае устанавливается положение о том, что административно-правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом по согласованию с другими*(22). В науке административного права такие акты именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию, заключается в их разной волевой природе, точнее, в особенностях процессов волеформирования и волеизъявления*(23). Так, совместный акт - это, по сути, одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место множественность лиц на властной стороне государственного управления*(24). В случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений, но совершенно разной юридической значимости: первое - волеизъявление, направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано принятие акта, остальные - волеизъявления, направленные на согласование проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне государственного управления нет, вовне выступает только орган, принявший данный акт, а не согласующие органы*(25). Это влияет на разный характер дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет, по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на принятие совместного акта наделены все органы сразу, ни у одного из них в отдельности такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного органа (того, который должен согласовать проект акта с другими), все остальные не уполномочены принимать акт по данному предмету, они могут лишь его согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта - это стадия процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами, содержит в себе процедурный дефект.
Введение
ГЛАВА 1 Общая характеристика теории компетенции 17
1.2 Классификация и виды компетенционных норм 42
1.3 Роль компетенции как правового средства в рамках инструментальной теории права 76
ГЛАВА 2 Государственное регулирование деятельности органов публичной власти посредством определения их компетенции 90
2.1 Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции 90
2.2 Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России 120
Заключение 160
Библиография 167
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Успех проводимых преобразований в России во многом зависит от эффективности юридических средств и инструментов, способствующих наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества, обеспечивающих надежность и устойчивость функционирования правовой системы. Рассматривая такой правовой феномен как компетенция, нельзя не отметить ее как значимый инструмент права в механизме правового регулирования. В общественной практике проблемы, связанные с определением компетенции, решаются с большим трудом и достаточно противоречиво. Постепенное усложнение и дифференциация задач и функций государственного управления приводит к увеличению удельного веса компетенционного элемента.
Как показывает многолетний анализ практики, неточности и ошибки в определении компетенции нередко приводят к отрицательным последствиям во всех сферах жизнедеятельности государства. Так, например, при создании органа неверно устанавливаются его задачи и компетенция, или при изменении системы органов неудачно распределяются предметы их ведения, или непродуманно обозначаются полномочия и обессиливают структуру, либо придают ей явно гипертрофированный характер. Подобное довольно часто случалось в прошлые годы в связи с перестройками центральных и местных органов. XXI век потребовал масштабного рассмотрения этой проблемы в связи с усложнением и специализацией управления государственными делами, расширения количества субъектов компетенции. В настоящее время возникают трудности в выборе типа задач и компетенции той или иной структуры.
Понятие «компетенция» прочно утвердилось в юридической литературе и находит широкое применение в законодательстве. Теория компетенции является категорией преимущественно юридической науки. Компетенция -
важнейший элемент при исследовании явлений и тенденций в сфере нормативного и фактического содержания деятельности субъектов права, способов правового воздействия на них, средством разрешения коллизий.
Степень научной разработанности темы исследования. Без преувеличения можно утверждать, что вопрос о компетенции - это один из основных вопросов современного государственного развития.
Уже со времен Римской империи выполнение публичных функций связывалось с законом как выражением справедливости и общественных интересов. Должностные лица должны действовать по закону, не обходя его. «Следует устанавливать права для тех случаев, которые встречаются часто», «к отдельным случаям применять сходные нормы» - это первые компетенци-онные правила 1 .
Гегель трактовал государство как высшее осуществление свободы духа, но вместе с тем признавал существование в нерасчлененном социальном организме различных органов. В ряде своих трудов Гегель глубоко исследовал природу и круг ведения государственной власти, и ее соотношение с общественностью.
Повышенный интерес к государству и его отдельным частям диктовались переменами в общественной среде. В более поздние периоды истории государств абсолютные монархи старались подробно определять порядок формирования власти, взаимоотношений между ее органами, хотя напрямую и не ставили компетенционные вопросы.
В России петровских времен были попытки упорядочить организацию и деятельность учреждений. Влиянием шведского опыта объясняется создание в 1717 г. коллегий как вышестоящих ведомств по отношению ко всем местным администрациям и т.п. В 1720 г. был подписан Генеральный регламент, устав, который ввел общее начало деятельности государственных учреждений и порядок решения дел. Коллегиям надлежало строго исполнять
1 Памятники Римского права.- М.: Зерцало, 1997.
2 Гегель. Политические произведения. - М.: Наука, 1978.
6 монаршьи указы. В последствии создание Верховного тайного совета отражало новые задачи функционирования государственной машины. Созданный позже Верховный тайный совет ведал внешней и внутренней политикой, но его падение в 1730 г. служило доказательством того, что русский абсолютизм не нуждается в контроле. Восстанавливая Сенат, должность генерал прокурора не была восстановлена.
Государственные дела наибольшей важности отправлял, появившийся в 1731 г. Кабинет министров. Решение дел в Кабинете происходило либо на месте, либо при согласовании с Сенатом, либо делались ссылки на уже имеющиеся указы, и передавалось соответствующим органам. Практическая неограниченность компетенции высших государственных органов не следует понимать как хаотичность их деятельности и компетенции. Анализ деятельности высших государственных учреждений России 20-60 гг. XVIII в. иллюстрирует их одноплановость как необходимых элементов политической системы абсолютной монархии. Четко прослеживается их преемственность в самой их компетенции, принципах формирования и т.п.
С конца XIX века живой интерес к проблемам государственного строительства проявили российские юристы. Достаточно указать на труды Н.М. Коркунова «Лекции по общей теории права» и «Русское государственное право». В этих трудах он основательно разработал вопросы теории государства и его юридической природы, властных велений и правовых форм их осуществления. Государственное учреждение рассматривалось как организованное приспособление личных и материальных сил к осуществлению определенных актов государственной власти, а понятие органов власти дополнялось характеристиками их видов и особенностей функционирования 1 .
Б.Н. Чичерин в работе «Философия права» и других трудах дал фундаментальные разработки вопросов природы государственной власти и пределов ее права. Он подчеркивал, что система государственных учреждений образует единый, связанный внутри себя организм, в котором выражается
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. - СПб., 1892.
цельность государственного порядка. Общая цель государства состоит в развитии этих элементов и в гармоническом их соглашении. Государство живет и действует через свои органы, от которых исходят только отдельные волеизъявления, а окончательный волевой акт - от государства. В полномочиях должностных лиц нет той связи с индивидуальной волей и интересом, которая могла бы превратить компетенцию органа в его субъективное право 1 .
Крупнейший русский административист А.И. Елистратов, в частности, вывел, что юридические акты и иные действия, предназначенные для осуществления публичных функций, должны планомерно распределяться между точно определенными группами должностных лиц, группируемых по их компетенции в сфере публичных служб 2 .
В советское время проблема компетенции также не сходила с полос научных изданий. Исследовались вопросы компетенции государственных органов. В.А. Власов 3 , О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет 4 , Ц.А. Ямпольская 5 исследовали вопросы компетенции местных советов, охарактеризовали понятие и систему государственного аппарата, и виды государственных органов, принципы их организации и работы. Освещение вопросов компетенции находит свое отражение в разделе о расширении прав нижестоящих органов.
Появлялись диссертации, книги, статьи, посвященные преимущественно компетенции местных советов или их отдельных звеньев. Реже изучались функции и содержание деятельности органов государственного управления, мало работ посвящалось юрисдикции судов, полномочиям органов прокуратуры. Но особо необходимо отметить интенсивные разработки вопросов компетенции и функций органов государственного управления учеными-административистами. Следует отметить работы Б.М. Лазарева «Компетен-
1 Чичерин Б.Н. Избранные труды. - С. - Пб.: Издательство Санкт-Петербугского университета, 1998.
2 Елистратов А.И. Очерк административного права. - M.: Госуд. Изд-во, 1922.
3 Власов В.А. Советский государственный аппарат. - М.: Госюриздат, 1959.
4 Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных советов // Советское государство и право. - 1965. - №
4.-С. 18-27; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. -М.: Юрид. лит., 1986.-232 с.
5 Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. - М.: Изд-
во АН СССР, 1954.
ция органов управления» 1 , М.А. Шафира «Компетенция СССР и союзной республики» .
Фундаментальный вклад в исследование теории компетенции внес Ю.А. Тихомиров, который в трудах «Теория компетенции» 3 , «Юридическая коллизия» 4 , «Коллизионное право» 5 обстоятельно разработал комплекс вопросов, связанных с природой компетенции и ее элементами, источниками и способами установления, а также большое внимание уделил характеристике субъектов компетенции и проблемам динамики компетенции - ее реализации, перераспределения, изменения. Ю.А. Тихомиров исследовал и научно обосновал механизмы защиты компетенции, ответственности за ее нарушение и разрешения споров о полномочиях.
Из ведущих отечественных теоретиков в области изучения компетенции в той или иной ее трактовке необходимо отметить следующих: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.В. Венедиктов, В.А. Власов, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, В.К. Мамутов, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, Б.Н. Чичерин, Ц.А. Ямпольская и др.
Объектом исследования является компетенция как совокупности властных полномочий и обязанностей государственного органа по реализации своих функций и целей в пределах предметов его ведения.
Предмет исследования составляет теоретический анализ компетенции как политико-правового явления.
Целью исследования является исторический и современный анализ компетенции и как политико-юридического явления, и как нормативно-предметного выражения публичных дел и их субъектов. Только через «пра-
1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит. 1972.
2 Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики - М., 1975.
3 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - M.: Издательство г-на Тихомирова М.Ю. - 2001. - 355 с.
4 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.: БЕК, 1994.
5 Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Ю.А.Тихомиров. - М.: Юрин-
формцентр, 2001.-394 с.
вовой срез» можно обнаружить реальный ход государственных дел и роли компетенции в этом. Исследование компетенции как инструмента права в рамках инструментальной теории права. Попытка разработать модель компетенции - стабильную для различных субъектов и подвижную для регулирования режимов их деятельности. Исследование научной литературы рассматривающей способы распределения компетенции между различными субъектами права, определяющей компетенцию как инструмент права.
Данная цель исследования конкретизируется в ряде взаимосвязанных задач:
Провести анализ и систематизировать основные взгляды на пробле
матику компетенции в теории государства и права с целью выявления ее кон
цептуальных признаков, функционального проявления;
исследовать общесистемную характеристику компетенции и обосновать принципы установления компетенции;
раскрыть понятие и сущность норм, закрепляющих компетенцию и их видовую характеристику;
выявить специфику компетенции как инструмента права;
изучить причины и условия компетенционных коллизий, способы их разрешения и ответственность за нарушение компетенции;
определить роль компетенции в государственном регулировании деятельности органов власти в ходе административной реформы.
Методологическую основу исследования категории «компетенция» составили основные требования диалектической логики. Применялись разнообразные логические приемы: анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогии, гипотезы и другие.
Различные виды анализа сочетались с системно-деятельностным, функциональным и аксиологическим подходами. Наряду с вышеперечисленными методами диссертантом использовались также и частнонаучные методы: при анализе компетенционных норм, регулирующих сферу общественных отношений, при установлении, реализации и регулировании компетенции исполь-
зовался формально-юридический метод, а при выявлении роли компетенции в регулировании государственно-правовых отношений - структурный синтез.
В процессе написания диссертации при исследовании отдельных вопросов применялись такие методы научного познания как сравнительно-правовой, формально-юридический метод толкования норм права, которые позволили выработать практические рекомендации о совершенствовании правовых актов и отдельных норм, закрепляющих компетенцию.
Также исторический подход позволил рассмотреть такое государственно-правовое явление, как компетенция в исторической взаимосвязи с государством и правом. Установить причины происхождения, проследить основные этапы развития компетенции субъектов права и с этой точки зрения дать научную оценку современному состоянию теории компетенции.
Принцип конкретности был применен при исследовании всех условий, в которых существует объект познания, ведь именно практика установления и реализации компетенции в конечном итоге подтверждает истинность научного знания о компетенции как правовом феномене.
Не менее важным в изучении теории компетенции является также принцип научной объективности. Достижению цели работы и решению исследовательских задач способствовало применение принципа взаимодополняемости различных методологических приемов, разработанных в рамках разнообразных областей знания, а именно философского, социологического, психологического.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи и концепции, изложенные в научных трудах ученых-юристов С.А. Авакьяна, Е.А. Агеева, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Ю.Г. Арзамасова, А.И. Багба, М.В. Баглая, М.И. Байтина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, А.В. Безрукова, А.И. Бекетова, С.Н. Братусь, Н.В. Бутусовой, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшнева, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Б.Н. Лазарева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, В.К. Мамутова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесян-
11 ца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Н.А. Придворова, В.А. Сапуна, Ю.Н. Старилова, Р.И. Тарнапольского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, P.O. Халфиной, Н.Ю. Хаманевой, К.Ф. Шеремет, Г.Ф. Шершеневича, К.В. Шун-дикова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской, В.В. Яркова и др.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Автором проанализированы положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федерального законодательства, подзаконных нормативных актов органов государственной власти, ведомственных нормативных правовых актов, региональные нормативно-правовые акты, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся сферы непосредственного разрешения споров о компетенции в сфере государственно-правового регулирования. Диссертант также изучил акты органов местного самоуправления, проекты нормативных правовых актов по проблеме исследования и концептуальные взгляды ученых.
Исследование производилось с использованием автоматизированных правовых систем.
Научная новизна исследования определяется постановкой вопроса и комплексным подходом к изучению публично-правовой категории - «компетенция», а также в избранном автором подходе к проблеме компетенции как относительно самостоятельному правовому явлению. Обоснована необходимость всестороннего исследования сущности компетенции, которую следует рассматривать не только как самостоятельную категорию в рамках доктри-нальной теории права, но и особый инструмент, способствующий повышению эффективности государственно-правового регулирования.
Научная новизна определяется еще и тем, что предложенная автором классификация компетенционных норм и их специфика, способствует совершенствованию системы российского права, эффективному использованию указанных норм правоприменительными органами. В данной связи следует особо подчеркнуть, что практическое значение норм, устанавливающих компетенцию, состоит в способности формировать будущее поведение субъ-
ектов компетенции. Автор также утверждает, что специализированные функциональные компетенционные нормы тематических законов не должны противоречить нормативному закреплению компетенции нормами статутных законов. Компетенционные нормы обладают большим созидательным потенциалом, выражая нормативный стандарт и одновременно программу поведения.
По мнению автора, компетенция как правовое явление должна стать эффективным правовым средством в регулировании государственно-правовых отношений, в решении коллизионных вопросов во взаимодействии субъектов права, а также в механизме правового регулирования. Только через «правовой срез» можно обнаружить реальный ход государственных дел и роли компетенции в этом. Эффективное использование компетенции, как правового средства в государственно-правовой деятельности приводит к достижению определенного положительного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.
Автор считает, что в границах своей компетенции субъект права должен обладать свободой действий, за результаты которых несет установленную ответственность. При этом должно быть сведено к минимуму или полностью ликвидировано разделение прав и обязанностей, и предполагается осуществление полномочий, которые субъект права не просто вправе, но и обязан применять во исполнение своих функциональных задач законными методами. Разграничение компетенции конфликтующих сторон ведет к уменьшению и снятию напряженности в их отношениях и способствует снижению общей остроты юридических противоречий в государстве.
Научная новизна исследования состоит также в том, что выявлено влияние компетенции на эффективность проведения административной реформы в государстве. Одна из задач административной реформы - выработка и реализация оптимальной для наших условий модели управления в условиях федеративных отношений с учетом ведущей роли в этом процессе компетен-
ции. В федеративных государствах схема разделения властей, принимаемая федеральной Конституцией, не может быть автоматически перенесена на уровень субъекта Федерации, модель государственной власти которого не должна быть уменьшенной копией федеральной власти, но должна иметь собственную конструкцию, включающую те элементы компетенции (предметы ведения, полномочия и т.д.), каких нет у федерального государства.
Управление на основе собственной компетенции одинаково эффективно как в деятельности федеральных властных институтов, так и во взаимоотношениях Федерации с ее субъектами.
При реализации административной реформы в Российской Федерации необходимо четко определить статус субъектов компетенции, усилить их нормативную ориентацию на решение задач государственного значения, урегулировать их взаимодействие.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Компетенция как сложное правовое явление, включающее в себя
предметы ведения, правомочия и обязанности, является одним из важнейших
средств регулирования государственно-правовых отношений. В состав компе
тенции следует одновременно включать обязанность госоргана как содержа
ние его деятельности и определенные права как средства ее осуществления.
Системный (компонентный, функциональный) подход к исследованию правовой категории «компетенция» позволяет раскрыть природу, сущность, назначение компетенции, структурирует элементы компетенции.
Разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержание компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов.
В государстве, в котором реализуется принцип законности, властные полномочия государственных органов и иных субъектов публичной власти регулируются правовыми нормами, закрепляющими их компетенцию.
Компетенционные нормы, образуя нормативно-регулятивную систе-
му, воздействуют на происходящие социальные процессы и вызывают прогнозируемые изменения в социальной действительности и правом пространстве.
6. Компетенция субстанциональное явление, правовой действительно
сти, обладающее фиксированными свойствами, воплощающие регулятивную
силу права и позволяющее реализовать его потенциал.
Эффективное использование компетенции, как правового средства в государственно-правовой деятельности приводит к достижению определенного положительного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.
Правильное установление компетенции и эффективная ее реализация позволяет ликвидировать основные проблемы функционирования и взаимодействия государственных органов и других субъектов компетенционных отношений.
Исследование компетенции как комплекса легально установленных способов осуществления публичных функций позволяет оценивать ее в качестве средства укрепления законности в процессе административной реформы
Теоретическая значимость диссертации определяется актуальностью, научной новизной, сформулированными основными положениями и обоснованными выводами и предложениями. Диссертация является вкладом в углубление научных знаний о компетенции как правовом феномене и выражается в следующих положениях:
Всестороннее исследование компетенции как политико-правового явления, выявление его структурных компонентов;
Характеристика компетенции как правового средства в свете инструментальной теории права;
Выявление природы, предмета регулирования и классификации компетенционных норм;
Место компетенции в разрешении коллизий в деятельности государственных органов;
Презумпция ответственности должностных лиц и государственно-властных структур за нарушение компетенции;
Роль компетенции в повышении эффективности проведения административной реформы в РФ.
На практике возникает много трудностей, как в регулировании компетенции, так и в ее осуществлении. Все свидетельствует о том, что поиск наиболее рациональной и отвечающей всем современным требованиям системы построения государственного аппарата не закончен. Нужен закон о разграничении полномочий, точное определение объема компетенции государственных органов всех уровней власти. А значит роль компетенции в регулировании поставленных вопросов неоспоримо велика. Реализуется компетенция с помощью норм всех отраслей права, и данное соображение считаем важным для правоприменительной практики.
Практическая значимость работы состоит в использовании результатов исследования для изучения в рамках учебных дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право», «Муниципальное право», работниками государственных и муниципальных органов при осуществлении публичных функций, а также в научных исследованиях по проблемам компетенции как правового явления и публично-правовой категории.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, проведении учебных занятий по теории государства и права, конституционному праву, административному праву, при написании рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ, диссертаций и монографий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:
в докладах на научных конференциях тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина (Тамбов 2001-2006 гг.);
результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются на занятиях со студентами Академии непрерывного образования Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, Гуманитарного колледжа г. Моршанск, Российского Нового университета.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографии.
Компетенция как научная категория и ее публично-правовая природа
Длительная эволюция человеческого общества заставила осознать, что разумная организация власти может быть достигнута на путях ее децентрализации, распределения по вертикали и горизонтали, создания общественно-политических институтов (демократических представительных органов народовластия), эффективной, но подчиненной закону исполнительной власти, независимого суда, местного самоуправления, четких принципов взаимодействия между ними. Вместе с тем даже идеальное взаимодействие указанных институтов не решает в полной мере проблему эффективного управления без теоретического осмысления составляющих данных процессов и, в частности, без осмысления содержания и роли компетенции в разрешении данной проблемы. Трудности ее разрешения лежат в уяснении философско-правовых корней понятия «компетенция». Но, прежде всего, необходимо остановиться на вопросе о том, что такое компетенция как правовой феномен и из каких элементов состоит компетенция. Нельзя забывать к тому же, что юридические понятия и определения при однозначном их применении и толковании служат важным фактором совершенствования законодательства и укрепления законности.
Понятие компетенции можно вывести путем анализа законодательства. Дело заключается, конечно, не только в том, чтобы сформулировать определение компетенции (даже самое удачное определение страдает неполнотой), а главным образом в том, чтобы показать место компетенции в общей системе государственно-правовых явлений, проанализировать составные части компетенции и их взаимосвязь.
Итак, понятие «компетенция» означает ведение, способность, принадлежность по признаку и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то») и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»). В связи с этим говорят о фактической компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц.
В юридической литературе до сих пор не сложился единый подход к определению понятия "компетенция". Так, по мнению одних авторов компетенция - это совокупность прав и обязанностей, другие авторы полагают, что компетенция - это совокупность полномочий и прав. Согласно третьей точке зрения компетенция должна рассматриваться как совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы1. Однако наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой компетенция - это правовая категория, которая включает такие взаимосвязанные элементы, как права, обязанности и предметы ведения2.
Под предметами ведения следует понимать те сферы общественной жизни, где действует тот или иной орган, в которых он юридически компетентен. Другими словами - это сфера общественных отношений, в которой реализуются полномочия (права и обязанности) компетентных органов в различных областях. Некоторые авторы полагают, что можно говорить только о компетенции того или иного органа государства4.
Б.М. Лазарев указывал на необоснованность отождествления компетенции и правоспособности, так как в этом случае получается, что компетенция - это лишь возможные, а не наличные права органа, в то время как законодательство не закрепляет права государственного органа "в потенции", а содержит формулировки в правах, обязанностях, полномочиях, которыми орган обладает. В отличие от прав, составляющих содержание правоспособности, в большинстве случаев для реализации органом государства своего полномочия, по мнению Б.М. Лазарева, не требуется наступления каких-либо юридических фактов1.
Другие ученые склонны распространять понятие компетенции на юридическое положение Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Это представляется правильным и следует отметить, что основы закрепления налоговой компетенции за уровнями власти в РФ регулируются Конституцией РФ (ст. ст. 71, 72, 132)
Следует отметить, что понятие «компетенция» происходит от латинского «competere» - принадлежность по праву, добиваться, соответствовать, подходить. В новейших энциклопедиях компетенция определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях2. Малый энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона трактует как, «компетенция (лат.) - 1) круг ведения какого - либо учреждения; 2) обладание достаточным знанием о предмете3.
Полномочие в гражданском праве - это субъективное право лица совершать сделки, а в публичном праве - право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. Этот момент нашел отражение еще в 60-е годы, например, в работе В.К. Мамутова «О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов»4. .
Одной из задач данной работы как раз и является выяснение общетеоретического понятия и структуры компетенции. Хотя попытки такой разработки компетенции были, до последнего времени они не получили должного развития. Обычно с этим термином связывается два значения: - круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; - круг чьих-нибудь полномочий, прав1.
В юридической литературе речь идет о компетенции государственных органов, ее содержании, структуре. При этом авторы, которые затрагивали данный вопрос, с одной стороны практически едины в признании того, что компетенция - понятие сложное и включает в себя несколько составных элементов, с другой - по разному подходят к определению круга этих структурных элементов.
Классификация и виды компетенционных норм
Изучение любого объекта материального мира неразрывно связано с его классификацией на отдельные виды, группы и т.д. Классификация объектов является неотъемлемым условием их изучения, поскольку данный методологический прием позволяет проверить обоснованность и практическое подтверждение теоретических выводов.
Кроме того, с помощью классификации подводится итог исследования объектов, и определяются дальнейшие направления познания данных объектов. «Классификация позволяет на основе существенных признаков явлений определить и установить их общие и специфические черты, связи и различия, наиболее полно отразить взаимодействия и своеобразные переходы одного вида в другой и т.д.»1.
Классификация юридических норм, в том числе и компетенционных, позволяет: - четко определять место каждого вида юридических норм в системе права; - лучше уяснять функции правовых норм и их функциональные связи с другими явлениями; - точнее определять пределы и возможности регулирующего воздействия права на общественные отношения; - совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность органов государства2.
«Правильность и полнота классификации зависят, прежде всего, от выбора ее основания, которым, как правило, выступает наиболее существенный признак, определяющий все остальные признаки классифицируемого явления» .
Теоретическая и практическая ценность классификации компетенцион-ных норм права также зависит от обоснования выбора ее критериев. В связи с этим представляется возможным предложить следующие основания классификации компетенционных норм: 1) по функциональной роли в механизме правового регулирования; 2) по предмету правового регулирования; 3) по кругу субъектов, деятельность которых регламентируется компе-тенционными нормами; 4) по сфере действия; 5) в зависимости от особенностей выражения диспозиции; 6) по времени действия; 7) по форме выражения; 8) в зависимости от разделения властей по вертикали.
Остановимся более подробно на анализе конкретных разновидностей компетенционных норм.
По функциональной роли в механизме правового регулирования ком-петенционные нормы могут классифицироваться на исходные (отправные, учредительные) нормы и компетенционные нормы-правила поведения; общие и специальные.
Как уже отмечалось выше, понятие учредительных компетенционных норм может использоваться в двух значениях. В широком смысле учредительные нормы носят наиболее общий характер, и их основное назначение состоит в определении основ правового регулирования общественных отношений, его целей, задач, принципов, пределов, направлений и т.д.1 То есть данные нормы учреждают, закрепляют основные политические институты общества.
Следует отметить, что в числе этих юридических норм можно выделить правовые предписания, так или иначе содержащие компетенционныи элемент. Это касается, прежде всего, норм, закрепляющих основы организации государственной власти. Например, согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, то есть происходит закрепление основ компетенции органов, входящих в каждую из перечисленных ветвей власти.
Элементы компетенции также содержатся в нормах-принципах, которые выражают и закрепляют принципы права. Например, в п.1 ст. 19. Конституции РФ говорится о том, что все равны перед законом и судом. Данная норма закрепляет принцип равенства граждан перед законом и вместе с тем презюмирует обязанность соответствующих государственных органов следить за соблюдением этого принципа.
Нормы устанавливающие исходные начала правового регулирования и учреждающие принципы, институты или структуру органов государства являются учредительными, или отправными, нормами. Более подробно следует остановиться на учредительных нормах в узком смысле. Данные нормы также носят исходный, отправной характер, но по своему содержанию и направленности они более конкретны. Эти нормы учреждают и оформляют создание конкретных государственных органов и закладывают основы их компетенции. Они не содержат непосредственных правил поведения, но вместе с тем осуществляют важное регулирующее воздействие. Прежде всего, это проявляется в закреплении статуса соответствующего органа и определении направлений его деятельности. При чем зачастую это происходит лишь путем указания на функциональное назначение этого органа. Не смотря на кажущуюся общность этих предписаний, все они позволяют достаточно четко определить основное назначение того или иного государственного органа.
Основы компетенции государственных органов, закрепленные в учредительных компетенционных нормах, получают свою конкретизацию и детализацию в компетенционных нормах-правилах поведения. Большинство компетенционных норм - это именно нормы-правила поведения, поскольку они непосредственно регулируют общественные отношения, поведение людей. Прежде всего, это связано с тем, что основными структурными элементами компетенции любого субъекта являются права и обязанности в пределах определенных предметов ведения. Именно в этих нормах получают дальнейшее развитие исходные правовые предписания.
Основное назначение компетенционных норм - полная и детальная регламентация компетенции всех государственных органов, что проявляется в установлении предметов их ведения, прав и обязанностей, функций. Очень часто компетенцию государственного органа отождествляют с его правами и обязанностями. О недопустимости такого отождествления говорилось в первом параграфе настоящей диссертации, но вместе с тем это еще раз подтверждает то, что права и обязанности составляют центральное звено представления об органе государства. Именно устанавливая права и обязанности, законодатель регулирует поведение субъектов в конкретных жизненных ситуациях.
По функциональной роли компетенционные нормы также можно классифицировать на общие и специальные. Специальные нормы детализируют и конкретизируют положения, которые содержатся в общих нормах. Специальные компетенционные нормы направлены на уточнение, конкретизацию, дополнение предписаний общего характера.
Например, в п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ содержится общая норма, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Компетенционные коллизии: понятие, природа и пути их устранения. Ответственность за нарушение компетенции
Государственные органы в качестве структурных форм осуществления единой государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено конституционным признанием принципа разделения властей в процессе осуществления власти государства, с одной стороны. С другой стороны, статус госорганов часто определен законом и иными актами, и их действия в рамках компетенции легальны и целесообразны. Но все государственные органы действуют не изолированно друг от друга в решении одних задач. Но, найти меру их самостоятельных и согласованных действий нелегко. Наблюдая происходящие в нашем государстве процессы, нетрудно сделать вывод: немалая часть противоречий возникает из-за нарушения органами своей компетенции1. Орган либо выходит за ее пределы, либо произвольно присваивает себе полномочия других звеньев, либо не осуществляет в полном объеме закрепленные за ним полномочия. Допускается вторжение в "чужие" сферы, что неизбежно порождает коллизии и споры. А в конечном итоге снижаются уровень государственной деятельности и качество принимаемых решений. Органы государства больше выясняют отношения между собой, нежели согласованно решают стоящие перед ними экономические, социальные и иные задачи.
Коллизии компетенции органов представляют собой одно из сложных юридических противоречий. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях и вызывает последствия, которые зачастую бывает нелегко предвидеть. С другой стороны, социально-экономические противоречия и противоборство интересов часто служат первопричиной коллизий компетенции. Орган или органы под давлением социальных сил, сепаратистских настроений преступают грани своей компетенции и начинают действовать произвольно, принимать решения вне нормативных полномочий.
Сказанное заставляет кратко пояснить содержание компетенции государственного органа и ее регуляторов. Компетенция означает круг вопросов, которые лицо или орган вправе разрешать. Предметы ведения, подведомственность - суть выражения объективной предопределенности компетенции. И по этой причине ее характеристика как права и обязанности должностного лица, органа осуществлять управленческие функции применительно к определенным управляемым объектам представляется вполне оправданной1. Объяснимо и особое внимание к функциям управления как цели - содержательным аспектам деятельности в соответствии с компетенцией органов2.
Необходимо выяснить, в каком соотношении находятся понятия "компетенция" и "деятельность". Их отождествление пагубно, поскольку стирает грани между фактической деятельностью и той, которая определена правом. Компетенция представляет собой правовую характеристику деятельности должностного лица, органа - ее задач, сфер, содержания и пределов. Правовое регулирование деятельности разных звеньев государства служит мерой их самостоятельных действий, полномочий, ответственности и способом отграничения от иных органов. Поэтому точность и обоснованность определения компетенции органов и ее правового выражения, строгое следование установленным предметам ведения и полномочиям - залог слаженности функционирования всего государства.
И здесь следует отметить весьма примечательную эволюцию. Раньше компетенция государственных органов реже определялась законом, а чаще - партийными решениями и подзаконными актами. Удельный вес и престиж статутных актов - законов и положений об органах - был явно невелик. Поток оперативно-административных актов часто противоречил содержанию статутных актов, и значение последних реально было невелико.
Формула "на основе и во исполнение закона" лишь в последние годы приобретает истинный смысл. Меняется прежняя тенденция регулирования компетенции органов подзаконными актами, и доминирующим становится определение компетенции органов с помощью законов. Статутные законы прочно заняли свое место и сейчас можно с уверенностью констатировать: всем основным видам государственных органов посвящены специальные законы об их статусе - правительству, Конституционному Суду, прокуратуре и др.
Повышение роли закона в жизни общества и государства находит выражение и в том, что основные участки деятельности органов, ее функциональные аспекты регулируются преимущественно законами. Мы назвали бы тематическими законы типа законов о налогах, бюджете, культуре, образовании, земле и т.п.
Вопрос теперь заключается в том, чтобы удачно «состыковать» положения статутных и тематических законов. Ведь, к примеру, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть общие положения о компетенции в области культуры, экологии, и их надо умело соотносить с более специализированными положениями о компетенции этих органов, содержащимися в законодательстве о культуре, о здравоохранении, охране окружающей природной среды и т.д. К сожалению, незнание или ошибочное сочетание отмеченных положений, игнорирование и противопоставление их нередко порождает юридические коллизии. Многих нормативных противоречий можно было бы избежать в процессе подготовки и принятия законодательных актов. Однако этого не происходило, и в последние годы в Российской Федерации возникло немало противоречий в регулировании компетенции местных органов. Природа законодательного статуса органов государства отчетливо выявляется, например, при анализе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором есть нормы о порядке его образования, компетенции, актах, организации деятельности, взаимоотношениях с Президентом РФ и Федеральным Собранием, государственными органами субъектов федерации.
Таким образом, можно сделать вывод, что государственный орган, обладающий определенной компетенцией, получает тем самым официальное признание государства и может рассчитывать на поддержку других органов. На практике же нередко отдельные органы рассматривают свои полномочия вне связи с полномочиями других органов, не зная их или намеренно их игнорируя, отторгая. Споры о том, «кто сильнее», ломают нормативно установленное равновесие и взаимодействие разных органов в решении общих задач государства, порождаются амбициозность и претензии по поводу якобы недостатка прав и даже попытки узурпировать полномочия других звеньев1. Утрачиваемое понимание "государственного партнерства" ведет к обострению противостояния и гипертрофии узковедомственных интересов. Пагубность таких действий очевидна.
Для каждого государственного органа важно последовательно осуществлять свою компетенцию. Умелое использование прав и надлежащее выполнение обязанностей служат гарантией эффективного функционирования всех органов государства. Напротив, плохое знание и освоение собственной компетенции, чему есть множество подтверждений, и неполная ее реализация затрудняют практические решения экономических, социальных и иных задач, вынуждают прибегать к другим, не всегда легальным способам их разрешения. Увеличивается объем переписки и обращений с просьбами, приходится вести тяжбы.
Значение компетенции при проведении административной реформы в современной России
В современном российском обществе идет достаточно активная дискуссия по проблемам реализации административной реформы, подготовка к которой началась в прошлом, XX веке, в XXI веке вступила в стадию её реализации. И, это естественно, ведь происходящая в России перестройка административной сферы охватывает реформирование практически всех субъектов (органов) исполнительной власти, регулирование всех областей государственной и общественной жизни, деятельность любых организаций, предприятий и учреждений.
Ключевыми областями любых административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Но административная реформа в нашей стране необходима, прежде всего, для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями1.
По мнению профессора Ю.Н. Старилова административную реформу можно считать "политическим шагом, направленным на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административного нормотворчества" .
Как было отмечено, административная реформа затрагивает деятельность всех государственных органов, осуществляющих как законодательную, так и исполнительную и судебную власть, но, прежде всего, она касается исполнительной ветви власти, являющейся ветвью единой государственной власти, и в то же время самой разветвленной по сравнению с законодательной и судебной ветвями, с многочисленными и разнообразными по своей структуре органами исполнительной власти в центре и на местах.
Обращаясь к нормативным актам, следует констатировать, что реализация административной реформы продолжается. Выработаны четкие концептуальные направления. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) содержит положения о том, что реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны.
Приоритетными задачами развития государственного управления в 2003 - 2005 годах назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов2.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления, проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом -на федеральные агентства.
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента)2.
Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.
Внесены изменения в федеральные законы, подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.
Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти2.
Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.
Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.
Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций, компетенции и предоставления государственных услуг.
§4. Административно-правовые споры о компетенции
В динамичной государственно - правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие, прежде всего, как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит, в конечном счете, эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.
Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения" 1 .
а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
б) споры органов исполнительной власти федерального уровня между собой;
в) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;
г) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
д) управленческие споры между органами местного самоуправления.
Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.
Чаще всего спор о компетенции применяется относительно закрепленного в статье 125 Конституции РФ права Конституционного суда РФ по разрешению споров:
1) между федеральными органами государственной власти;
2) между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ;
3) между высшими государственными органами субъектов РФ.
Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 - 95 гл. XI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции" Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.
Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между субъектами спора о компетенции. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами 1 .
В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.
Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.
Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем, императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий. Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.
Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений.
Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.
Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.
Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают "свободой усмотрения", своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.
Административно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:
1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;
2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;
3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).
Каким должен быть ответственный руководитель, на которого можно положиться в самом сложном деле или большом и сложном проекте? Как его выбрать из числа претендентов?
Высокий и серьезный уровень ответственности руководителя - как это выглядит практически в бизнес-структуре?
В бизнес-структуре уровень ответственности возрастает от низших должностей к высшим: если для линейного руководителя 50% (по условной шкале ответственности) может быть вполне достаточно, то у CEO ее должно быть в два раза больше - до 95 - 100%. Здесь речь идет об ответственности как составляющей самой должности, так и о компетенции, которой должен обладать конкретный человек, чтобы успешно работать в компании.
Ответственность - это самая «нелюбимая» эйчарами компетенция: она вбирает в себя массу параметров и тяжело поддается конкретному, емкому описанию. Я бы сказала, что ответственность - это способность и готовность, приняв решение, взять вину на себя и исправить сделанные ошибки, решить задачу. Уровень задач может быть самым разным: для их решения требуются соответствующие компетенции, поэтому если руководитель на одном фронте задач проявляет максимум ответственности, а на другом, более сложном, выражает свою неготовность - это вовсе не значит, что его ответственность снизилась.
Какие формы, приемы, методы, способы контроля и поддержки процесса производства, функционирования бизнеса вы наблюдали на практике?
На практике, к сожалению, чаще всего приходится наблюдать недоуправление по целям (MBO ), недоBSC (система сбалансированных показателей), недоуправление по KPI . Существуют и ситуации, когда система управления/контроля разрабатывается и даже внедряется по всем правилам, но оказывается неэффективной. Есть формат «управления по людям», когда бизнес выстроен таким образом, что из всех бед его вытаскивают конкретные личности, потеря которых равносильна гибели всей компании. Правда в том, что система управления (а это и приемы, и методы, и формы контроля и поддержки функционирования бизнеса) должна начинаться с регламентации, то есть с выработки и поддержки системы требований, предъявляемых ко всему и всем. Уже на эту систему «наращивается мясо» в виде подбора персонала, мотивации и т.д. Вторая правда в том, что наивысшей эффективности можно добиться только при личном включении в максимум процессов. Вот здесь и начинается ответственность руководителя, его вовлеченность.
Сколькими сотрудниками реально и эффективно может управлять и контролировать один руководитель?
7 - плюс-минус 2. Поправки: чем опытнее руководитель и чем более однотипную работу выполняют сотрудники, тем больше их может быть под началом руководителя. В наших реалиях есть серьезные отличия от западных: у нас, как правило, только 30% своего времени руководитель посвящает собственно управлению, а 70% уходит на решение иных задач. На Западе все наоборот.
Из каких слагаемых (гарантий, страховок, противовесов) состоит НАДЕЖНОСТЬ бизнеса и чем и как может гарантировать успех ОТВЕТСТВЕННЫЙ?
Надежность бизнеса - это свойство бизнесобразующих систем выполнять возложенные на них функции в течение нужного времени. В разных отраслях экономики и в разное время слагаемые надежности могут быть разными. Найти верную формулу и все составляющие - задача владельцев и CEO . По сути, найденная формула - это само по себе слагаемое надежности. Корректно выстроенная бизнес-модель, диверсификация или иная форма снижения внешних рисков, регламентация и люди. Например, на рынке инновационных услуг людей можно смело ставить во главу угла. Ответственный руководитель может гарантировать успех только той части бизнеса, которая находится в зоне его влияния и в зоне его полномочий. Если все горячие зоны компании будут в руках у реально ответственных руководителей, компания обречена на успех.
Чем ответственный руководитель может и должен усиливать рычаги управления (ресурсы, качество персонала, рубежи защиты)?
Как ни странно, полномочиями. Уровень ответственности конкретного человека должен быть прямо пропорционален уровню полномочий, которыми мы его наделяем, безусловно, с учетом уровня его компетенций.
Каким опытом должен обладать руководитель для самых высоких гарантий его умения поддерживать эффективность компании?
Часто сталкиваюсь с мнением, что у руководителя должен быть опыт ведения собственного бизнеса - именно тогда он руководит компанией как предприниматель, а значит, более здраво оценивает риски и расходует ресурсы. Да, такой опыт действительно хорош с точки зрения реформирования сознания человека, но он вовсе не гарантирует, что, придя в новую компанию, он будет управлять ею как своей.
Поэтому, я бы сказала, что ключевое - это опыт самостоятельного принятия серьезных (судьбоносных) решений, а также опыт результативного управления на разных стадиях существования бизнеса, в разных экономических условиях. В этом смысле события 2008 и 2014 годов - лакмусовая бумажка, отличный помощник эйчару и руководителю в определении компетенций кандидатов на руководящие посты.
Какой опыт может быть и минусом, когда дело касается ответственности?
Опыт работы в крупной структуре с четко выстроенными процессами, советом директоров, стагнирующей компании.
Например, опыт CEO в компании, владельцы которой принимают активное участие в управлении.
В обоих случаях причина в том, что человек может привыкнуть к отсутствию широты полномочий и размытости зоны ответственности, отсутствию необходимости единолично принимать решения.
Риск в бизнесе - благородное дело? Кто и как должен страховать слишком рисковых руководителей?
Четко продуманный риск, который по худшему своему сценарию не принесет неподъемные для компании убытки, - дело благородное. Слишком рисковых руководителей должен страховать четкий регламент принятия решений, связанных с повышенными рисками. На определенных этапах решение должно пройти несколько ступеней анализа - финансового, юридического, коммерческого (опционально - центрами ответственности, с работой которых будут связаны последствия принятого решения). Автором этого регламента может быть совет директоров, владельцы бизнеса, даже сам рисковый руководитель. Не стоит путать риск со стремлением к развитию, говоря о том, что если руководитель не рискует - он не двигает бизнес к целям и сверхцелям. С другой стороны, наличие внутренних «сдерживателей» может мешать: очень важно объективно оценивать каждый вывод проведенных анализов, дабы убедиться, что это не попытка сотрудников снять с себя лишнюю головную боль.
9. Какие качества характера, компетенции, навыки СЕО говорят об его ответственности?
Кто-то выделяет ответственность саму по себе как компетенцию, кто-то говорит о том, что она соткана из множества разных компетенций и черт. Потому она нелюбима эйчарами, и ее не так легко оценить в ходе классического собеседования. Сделать выводы можно, анализируя и наблюдая модели поведения человека: как и какие решения он принимает, оказываясь в той или иной ситуации. Ответственность - качество, воспитываемое в раннем детстве. Это установка в нашем подсознании, так что изменить ее довольно сложно - только при воздействии на глубинный уровень психики. Поэтому вряд ли мы добьемся высокого уровня ответственности от человека, который никогда в своей жизни его не проявлял. Способность единолично принимать решение и связывать с этим решением, своей персоной и позитивный, и негативный результат, в дальнейшем корректируя и исправляя ошибки - это основное. Такой человек не успокоится, пока не сделает лучше или хотя бы так же, как было, если по его вине произошел какой-то сбой. А еще вовлеченность - не только готовность, но и желание брать на себя ответственность, при этом способность здраво оценивать свои возможности.
10. А какие могут вас насторожить?
Всегда настораживает частота ситуаций, в которых от человека якобы «ничего не зависело».
11. Какие действия надо совершить руководителю, решившему повысить ответственность своих подчиненных?
Если человек изначально по природе своей неответственный, повышать его ответственность как таковую бесполезно. Если он не на ключевой роли в команде, к нему нужно предъявить определенные требования (регламент) и создать такие условия, в которых он либо его выполняет, либо уже не работает. Другое дело - сотрудники, которые изначально вполне себе ответственные люди, но почему-то на своей работе не демонстрируют должного уровня ответственности - не вовлечены, не инициативны, стараются отгородиться от более ответственных задач. Первый этап в работе с такими подчиненными - это анализ причин их поведения. Скорее всего, они либо оказались не на своем месте (уровень компетенций недостаточный или наоборот, характер работы не нравится, к большей части задач меньше склонностей - устраняем/меняем ситуацию), либо недостаточно мотивированы (разбираемся с мотиваторами и создаем развивающую, мотивирующую среду).
12. Как нас обманывают на собеседовании кандидаты, искусно завышая уровень своей ответственности?
Как правило, или присуждают себе чужие заслуги, или преувеличивают значимость того или иного достижения.
13. Отве тственность можно проверить только в деле?
Грамотное собеседование (кейсы, интервью по компетенциям), сбор рекомендаций, проверка на полиграфе, скорее всего, позволят отделить черное от белого. А на деле все станет лучше, если человек попадет на свое место, окажется в мотивирующей среде, будет наделен нужным уровнем полномочий, и хуже - если все случится наоборот.
15. Чем отличается ответственность в военном деле от ответственности в бизнесе?
Только глобальностью уровня принятых решений. Все механизмы аналогичны.
17. Наступает ли у руководителей усталость от ответственности? Ее первые симптомы?
Однозначно наступает. Это так называемая усталость от принятия решений. Когда решений слишком много, и человек действительно ответственно к ним подходит, это рано или поздно случается. Как и у любых других видов психологической усталости, возникают реакции торможения (это заметно в снижении скорости «ответа» сотрудника, а также его вовлеченности в решение рабочих задач). У человека в прямом смысле недостает сил все решения принимать осознанно: вложившись в одну проблему, он расслабляется на других (отсюда много мелких и порой совсем банальных ошибок, которые можно заметить в работе человека, прежде не допускавшего огрехов).
18. Процесс передачи или возложения ответственности - есть ли у вас свежие мысли на сей счет?
Все уже придумано до нас. Тот, кому передаем, должен быть готов к этому и желать этого. А вот если он не совсем готов и/или не совсем желает, нельзя передавать, пока не будет достигнут нужный уровень по обоим пунктам. Как это сделать - обучить самому или создать условия для обучения, помогать на протяжении долгого времени, убедить, мотивировать, продать идею - выбирать вам.
19. Как понять, что руководитель серьезно воспринял ответственность, что он понимает все риски и последствия невнимательности в этом вопросе?
На мой взгляд, универсальных индикаторов понимания и принятия не существует. Если с руководителем вы давно работаете, скорее всего, вы сможете по какому-то набору реакций это определить. Если человек новый, то ничего не остается, кроме как усилить видимый или невидимый контроль, дабы оперативно отреагировать, если ваше мнение о его понимании и приятии оказалось неправильным. Так что все опять упирается в подбор правильных людей и создание для них правильной среды.
20. Какие последствия личного плана должны висеть, как дамоклов меч, над руководителем, постоянно стимулируя его?
Все просто: над мотивированными на достижение - позитивные последствия в виде тех личных целей, которые ими движут (финансовые, цели признания, цели саморазвития и др.), над мотивированными на избегание неудач - как сейчас модно говорить, санкции (опять же финансовые, утрата рабочего места и перспектив и др.).
21. Можно ли повышать ответственность, не повышая ее градус?
Градус повышать бессмысленно - это приведет только к дополнительной демотивации. Исключения составляют случаи, когда человек сам тянется к новому уровню.
22. Какие страховки и гарантии могут расслабить ответственного?
Многие. Начиная от размытости зоны ответственности, отсутствия необходимости регулярно принимать собственные решения, заканчивая вопросами мотивации - если уверен, что его рабочее место никуда от него не денется, годовой бонус будет выплачен в любом случае, а под ним такая крутая команда, что сам он уже давно только бумажки перекладывает.
23. Сегодня компании стремятся создавать устойчивые системы в противовес вертикальной иерархии и персональной ответственности.
Это давнишний тренд. Приглашают консультантов или сами прописывают, регламентируют, автоматизируют бизнес-процессы, сохраняют знания. Создают систему управления, в которую встраиваются все уровни и слои, снижая человеческий фактор. Сначала регламентация - потом все остальное. Такая устойчивая система и есть продвинутая регламентация. Но ставить ее в противовес персональной ответственности, рассматривая как полную альтернативу, пока нельзя. «Саморазвивающейся» систему делают только люди.
25. Кто ответственен за то, что Китай отправил в кругосветное путешествие 100 кораблей с раздельным хранением запасов (порох, вода, еда, оружие, лекарства) вместо принципа - всего понемногу, но на каждом корабле. А после бури их осталось мало и без важного?
Ответственность всегда лежит на принимающих решение. Для кого-то это решение на уровне «доложить - не доложить», для кого-то - какую команду отдать. Таким образом, каждый ответствен на своем уровне, но только за то решение, которое он сам принимал.
26. В больших структурах до сих пор царит «китайский» принцип?
Часто, но не всегда. Быстро меняющаяся экономическая и политическая ситуация, рынок как таковой с ростом конкуренции и колебаниями спроса - отличные «тренажеры». И управленческая компетенция наращивается, как мышца, на своих и чужих ошибках и победах. Личная ответственность и умение видеть ее в других людях, создавать условия для ее проявления - это часть данной компетенции. В больших структурах, как правило, на нижних уровнях, проще - потому что все можно зарегламентировать, на верхних - сложнее, потому что последствия принятых решений глобальнее. Но механизмы абсолютно аналогичны, так что неправильно вешать именно на них это клеймо. И маленькие, и средние компании страдают «китайским» синдромом, но только заметно это меньше, потому что кораблей у них не 100.
Татьяна Селиверстова - директор департамента по работе с персоналом компании Demis Group
О компании.
Demis Group основана в 2004 году, численность штата - более 600 человек. Компания обслуживает более 3000 корпоративных клиентов в сфере интернет-маркетинга и является признанным лидером индустрии.
Спикер - Татьяна Селиверстова - директор департамента по работе с персоналом, работает в компании почти 7 лет. С «низкого старта» участвовала и затем управляла всеми процессами, связанными с подбором и адаптацией персонала, развитием корпоративной культуры, построением HR -бренда, администрированием. Считает, что единственные достижения, о которых следует говорить эйчару, это эффективность бизнеса, которую обеспечивает сформированная команда. Показателем того, что команда Demis Group эффективна, можно считать победы в рейтингах:
