Принципы – это объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие идеи, положения, отражающие сущность земельного права.

ЗП основывается на межотраслевых принципах (напр., принцип законности), на отраслевых принципах.

Принципы земельного законодательства прямо закреплены в ст.1 Земельного кодекса, могут быть закреплены в других нормативно-правовых актах. Принципы ЗП меняются. Принципы земельного законодательства не всегда закреплены в нормативно-правовых актах, они могут следовать из сущности норм.

Основные принципы земельного права:

    принцип учета публичных и частных интересов при регулировании земельных отношений;

    принцип целевого использования земельных участков;

Это основная правовая характеристика земельного участка. За нарушение этого принципа наступает административная, гражданско-правовая, земельно-правовая ответственность (вплоть до изъятия земельного участка). Реализация этого принципа на практике заключается в том, что если собственник земельного участка использует его не по назначению, то этот участок может быть изъят;

    принцип рационального использования земельных участков;

Рациональное использование – это использование земельного участка с получением максимальной прибыли при минимальных издержках и с соблюдением всех требований законодательства (природоохранного, земельного и иного). Требование рационального использования реализуется не только правообладателем земельного участка, но и государственными органами (наиболее правильное перераспределение земельных ресурсов).

    принцип управления в сфере использования и охраны всеми земельными участками независимо от формы собственности на них (этот принцип тесно переплетается с целевым назначением);

    принцип платности использования земельных ресурсов;

Впервые о платности использования земли законодатель закрепил в Земельном кодексе 1991 года; в этом же году был принят закон о плате на землю. Сегодня этот вопрос регулируется Земельным кодексом и Налоговым кодексом. Существует две формы платы: земельный налог и арендная плата. Исключение из этого принципа могут быть установлены ФЗ.

    принцип приоритета интересов народов, населения, проживающих на соответствующей территории;

Он отражается в нормах законодательства: если земельный участок предоставляется для строительства, должны учитываться интересы населения, проживающего в этой местности. В СМИ опубликовывается информация о планируемом выделении участка. Этот принцип связан с первым – принципом учета публичных и частных интересов;

    принцип приоритета особо ценных земель и особо охраняемых земель (земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, земли особо охраняемых природных территорий, земли историко-культурного назначения и другие);

Этот принцип означает, что изъятие некоторых категорий земель осуществляется в исключительных случаях, либо на их изъятие установлен запрет;

принцип учета многоаспектности земли при регулировании земельных отношений

  1. История земельного права.

Земельное право современной России, образовавшейся как по­литическое единство и как суверенное государство в 1991 г., имеет короткую историю. Однако его теперешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции права как до­революционной России, так и особенно права, развившегося после установления советской власти в 1917 г.

Земля для России всегда была одним из основных источников благосостояния страны. Обширные просторы, обилие черноземов издавна способствовали развитию самых разных отраслей эконо­мики, и в первую очередь сельского хозяйства. Земельное право России длительное время развивается преимущественно вокруг отношений собственности на землю.

Главными историческими вехами, с которыми связывается раз­витие земельного права дореволюционной России, стали две зе­мельные реформы. В 1861 г. крестьяне были освобождены от кре­постной зависимости и пополнили круг субъектов землепользова­ния. В соответствии с изданными нормативными актами был ре­формирован весь круг отношений, связанных с жизнью крестьян, включая имущественные, трудовые, семейные, административные. Земельные отношения крестьян строились на принципах установ­ления двух видов собственности на землю - общественной собст­венности сельского общества и частной собственности крестьян. Однако действовало правило, в соответствии с которым земли в общественную и частную собственность могли быть получены лишь после выплаты выкупных платежей помещику. Эти платежи были отменены царским правительством 1 января 1907 г.

Распространенная оценка этого периода истории земельных отношений складывается не в пользу общинного землевладения. В научной литературе того времени высказывалось мнение о том, что при общинных земельных порядках отсутствует личный ин­терес трудиться «напряженно», «со знанием дела», «эффективно», при общинно-поземельных отношениях казна обречена на скуд­ность доходов от земледелия. Наряду с этим существовало и твердое убеждение в том, что община является гарантом государ­ственной устойчивости, основой славянской цивилизации, отлич­ной от европейской. Среди помещиков и правительственных кругов доминировало мнение, что общину, состоящую из людей, прирос­ших к земле, нужно сохранять.

Отношение не в пользу последних изменилось в начале XX сто­летия, когда начал активно развиваться процесс индивидуализа­ции крестьянского хозяйства, подготовивший почву для проведе­ния Столыпинской реформы 1906-1910 гг. Принятыми в этот период нормативными актами был ликвидирован общинный поря­док землевладения и установлена личная собственность крестьян на земельные участки. Практически переход к частной собствен­ности не был осуществлен в полной мере. Наряду с постепенным выделением земель в частную собственность весь период Столы­пинских реформ вплоть до 1917 г. сохранялась и общественная собственность крестьян. Оценка этого периода также не однознач­на. С одной стороны, приводятся цифры, свидетельствующие о подъеме сельского хозяйства. С другой - этот исторический пе­риод связывается с возникновением серьезнейшего кризиса в эко­номике, повлекшего широкое распространение голода.

Развитие земельных отношений в сельском хозяйстве, основан­ных на сочетании частной и общественной собственности, было прервано в 1917 г., когда известные революционные события при­вели к установлению советской власти и образованию Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Именно с этого года земельное право вступило в новую, продолжительную и относительно стабильную фазу своего развития, в течение которой сформировались устойчивые, несомненно обу­словленные государственной политикой страны общественные зе­мельные отношения. Насколько они были прогрессивны и эффек­тивны - вопрос отдельный, но ясно одно, что их влияние на весь современный уклад жизни, мировоззрение людей, экономическое развитие страны остается существенным.

Первым нормативным актом, внесшим революционные преоб­разования в земельные отношения, стал Декрет «О земле», при­нятый Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) 26 октября 1917 г. В соответствии с Декретом отменялась помещичья собственность на землю, а земли передавались «в распоряжение волостных земельных комитетов уездных Советов крестьянских депутатов, впредь до Учредительного Собрания». Одновременно предусматривалось, что земли рядовых крестьян не конфискуются. Частью Декрета стал Крестьянский наказ о земле, по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда, земли отчуждались безвозмездно. Помещичьи, удельные, монастырские и другие земли обращались во всенародное достоя­ние и передавались в безвозмездное пользование всех трудящихся. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчужде­ния земли. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме. Наряду с индивидуальным землепользованием крестьян допускались и общественные формы землепользования (общинная, артельная и др.).

Вслед за Декретом «О земле» принимаются нормативные акты, регулирующие отношения государственного управления земель­ными отношениями, охраны земель, землеустройства, платы за землю. В частности, в 1917 г. создается сложная система земель­ных комитетов, в ведение которых поступают все земли, учреж­дается единый государственный земельный фонд, отменяется право частной собственности на землю и другую недвижимость в городах, а за их использование предусматривается взимание платы.

Важное место среди нормативных актов того времени занимает Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» - своего рода комплексный документ, охвативший широкий круг земельных отношений. Декрет отменил «всякую собственность на землю», тем самым подтвердив особое место земель среди объектов общественных отношений. Соответственно запрещались любые сделки, и земля передавалась различным категориям субъектов только в пользование.

Делается первый шаг к классификации земель по категориям. В частности, выделяются земли, предоставляемые для культурно-просветительных целей, для занятия сельским хозяйством, с целью застройки, для устройства путей сообщения. Установлены порядок административного обжалования решений государствен­ных органов о предоставлении земель, основания прекращения права пользования и порядок компенсации при изъятии земель.

Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистичес­ком землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» сыграло важную роль в дальнейшем развитии аграр­ных и связанных с ними земельных отношений. Данное постанов­ление закрепило политику перехода от единоличных форм хозяй­ствования на земле к коллективным. Все виды единоличного зем­лепользования рассматриваются как «проходящие и отживаю­щие». Создается климат наибольшего благоприятствования раз­личного рода коллективным хозяйствам. В частности, советские хозяйства (совхозы), обязанные своим рождением данному поста­новлению, имели право на получение в пользование наилучших и наиболее ценных земель (имения с ценными многолетними куль­турами, рациональными хозяйствами, имения с развитым техническо-промышленным делом). Поддержку получили и сельскохо­зяйственные производительные коммуны - общественные сель­скохозяйственные объединения трудящихся, которые, к примеру, равно как и совхозы, имели право на получение увеличенной кормовой нормы для скота. Одновременно постановление преду­сматривало порядок ведения землеустройства, регистрации и учета землепользовании.

Новая экономическая политика начала 20-х гг. вернулась к стимулированию единоличного крестьянского хозяйства. В 1922 г. принимается первый Земельный кодекс РСФСР, состоящий из четырех разделов и 222 статей. Земельный кодекс начинался с подтверждения незыблемости принципа об отмене навсегда права частной собственности на землю, а все земли провозглашались собственностью рабоче-крестьянского государства. Объектами ре­гулирования данного нормативного акта стали лишь две категории земель - сельскохозяйственные и земли городов. Для сельскохо­зяйственных земель снимался запрет на аренду, которая, однако, была ограничена сроками (максимально на 6 лет) и условиями, и запрещалось использование наемного труда в земледельческом хозяйстве. Допускалось создание так называемых трудовых зем­ледельческих хозяйств (дворов), по своему правовому статусу приближенных к современным фермерским хозяйствам. Особый раздел был посвящен правовому режиму городских земель, выде­лялась категория земель специального назначения (ныне - земли промышленности). Подтвержден принцип разрешения споров в особом квазисудебном порядке («в порядке состязательного про­цесса») специально учреждаемыми административными органа­ми - земельными комиссиями при местных органах.

Отсутствие в Земельном кодексе положений о правовом режиме некоторых категорий земель компенсировался за счет принятия специальных актов. Правовой режим лесных земель был установ­лен Лесным кодексом РСФСР, принятым 7 июля 1923 г. Лесной кодекс вводил понятие единого государственного лесного фонда, включающего все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд сельского хозяйства. Был урегулирован актуальный сегодня вопрос о переводе лесных зе­мель в нелесные. Зафиксирован принцип об особой охране так называемых защитных лесов (ныне - леса 1-й группы), перевод которых в другой вид угодий разрешался Народным комиссариа­том земледелия.

Горное положение Союза ССР, принятое постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г., устанавливало государственную соб­ственность на недра и детально регулировало отношения, связан­ные с «производством горного промысла», включая разведку и до­бычу полезных ископаемых. Земли предоставляются в пользование в порядке горного отвода по разрешениям государственных органов. Не существует ни конкурсов, ни аукционов, а месторождения предоставляются либо в порядке первооткрывательства, либо пред­приятиям горной промышленности по договорам.

В 1928 г. был принят Горный закон РСФСР, урегулировавший горные и связанные с ними земельные отношения на территории РСФСР. По содержанию и структуре он близок, а порой и повто­ряет соответствующие положения союзного закона. Уже склады­вается практика, имеющая распространение и сейчас, когда зако­нодательство субъектов Федерации жестко следует федеральным нормам.

Положением о земельных распорядках в городах, утвержден­ным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., ко­дифицировано законодательство о правовом режиме городских земель. Положение определило состав городских земель, порядок их предоставления в пользование на праве аренды и порядок изъятия.

В постановлении ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. «Общие начала землепользования и землеустройства» впервые дана раз­вернутая характеристика национализации земли, под которой по­нимаются отмена навсегда частной собственности и установление исключительной государственной собственности. Нарушению этого порядка путем совершения сделок с землей присваивается высо­кая степень общественной опасности, подразумевающая привле­чение к уголовной ответственности. Взят курс на стимулирование коллективных видов землепользования.

30-е годы - годы борьбы за коллективизацию сельского хозяй­ства. Колхозное землепользование образовало особый правовой институт. Закреплен принцип устойчивого, т.е. не допускающего.изъятия в связи с выходом отдельных членов, землепользования колхозов. Делается акцент на ужесточении условий единоличного крестьянского землепользования.

В этот период, а также в первые послевоенные годы земельное законодательство развивается главным образом за счет принятия партийно-правительственных документов, а не законов.

С конца 60-х гг. в развитии земельного права встает ряд новых проблем. Развитие производительных сил все ощутимее негативно воздействует на состояние земель, в то время как действующее законодательство фактически не уделяет внимания обеспечению рационального использования и охране земель. Законодательство представлено множеством небольших по объему, слабо взаимосвя­занных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты земельных отношений. В этих условиях требуется существенное обновление земельного законодательства, которое было проведено путем кодификации норм земельного права. В 1968 г. приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес­публик, а вслед за ними - земельные кодексы союзных республик, в значительной степени повторившие положения Основ.

Основы земельного законодательства - комплексный рамоч­ный нормативный акт, установивший общие правила поведения субъектов по отношению к земле. Он регулирует вопросы государ­ственного управления, порядок землепользования, государственный контроль и юридическую ответственность. В Основах закреп­лена одна форма собственности - исключительная государствен­ная. Запрещались любые действия, нарушающие данное право. Все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. Появился не известный прежнему законодательству объемный раздел об охране земель.

После 1968 г. развитие земельного законодательства происхо­дит в рамках подзаконного регулирования. Во исполнение и в развитие Основ принимаются постановления Совета Министров СССР о возмещении убытков землепользователям при отводе зе­мель для государственных и общественных нужд, о государствен­ном контроле над использованием земель, о порядке ведения государственного земельного кадастра. Значительное внимание уделяется вопросам сохранения и улучшения земель, рационали­зации землепользования.

В этот период земельное право развивается под воздействием процессов дифференциации, когда параллельно и относительно независимо шло развитие горного, водного, лесного и иных приро-доресурсных отраслей права. Однако постепенно в правовой науке находит поддержку и развивается естественно-научное учение о единстве всех элементов и явлений природы, которое трансфор­мируется в идею о необходимости взаимосвязанного интегрирован­ного регулирования отношений, связанных с использованием при­родных объектов. Первые признаки такой интеграции можно свя­зать с принятием в ряде республик, в том числе в РСФСР (1960), законов об охране природы. Однако такого рода союзный закон так и не был принят. Союзное законодательство развивалось по пути кодификации норм по отдельным видам природных объектов.

С расширением правового регулирования земельных отноше­ний вопрос о кодификации земельного" законодательства встает заново. Однако начиная с середины 80-х гг. нарастающие полити­ческие изменения в стране, вылившиеся в распад СССР в 1991 г. и образование новых независимых государств, затормозили реше­ние проблемы кодификации, а после изменения социально-эконо­мических и политических отношений в России придали ей иную направленность.

Сразу после образования Российской Федерации в 1991 г. как независимого государства разрабатывается программа крупномас­штабного реформирования земельных отношений. В ее основу по­ложена идея денационализации земель, реализованная в конституционных поправках, законах о собственности в РСФСР (1990), о земельной реформе (1990) . Развернута программа приватизации земель, реорганизации колхозов и совхозов, создания единоличных крестьянских хозяйств. Более чем через 70 лет отрицания права частной собственности на землю данный институт земельного права становится одним из наиболее важных. Принятием 25 апре­ля 1991 г. Земельного кодекса РСФСР сделан первый шаг к коди­фикации земельного законодательства. Но уже с самого начала реализация Земельного кодекса сталкивается с трудностями. Из-за жесткого противостояния политических сил, главным образом по вопросу о собственности, не удается в полной мере развить многие положения этого Закона.

События октября 1993 г., связанные с ликвидацией органов законодательной власти, символизировали начало нового этапа развития земельного права. В 1993 г. отменяются многие положе­ния Земельного кодекса, а земельное законодательство развивает­ся за счет указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, адаптирующих земельные отношения к новым политическим условиям. Снимаются ограничения на распоряжение землями, на­ходящимися в частной собственности, предпринимаются настойчи­вые усилия по развитию рынка земель. Земельный кодекс 1991 г., оставаясь по своей юридической силе основополагающим земель­ным законом, в условиях действия указов Президента теряет значимость и становится преградой для реализации земельной политики государственной власти. В 2001 г. принят новый Земель­ный кодекс РФ, призванный создать долгосрочную фундаменталь­ную основу развития земельных отношений в стране.

Таким образом, земельное право России прошло сложный ис­торический путь, пережив только за прошедшие сто с небольшим лет три крупномасштабные реформы. Эволюцию земельного права определяли две основные тенденции - выделение земельного права в относительно самостоятельную отрасль и затем интегра­ция с другими природоресурсными отраслями и развитие в рамках экологического права.

Основу действия норм, как Земельного кодекса, так и земельного законодательства в целом составляет первая статья Земельного кодекса РФ. Содержание этой статьи основано на учении о принципах права, которые представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов, содержания норм и их применения.

К основным принципам, признаваемым правовым государством, относятся такие, как верховенство закона, равенство всех перед законом, справедливость, признание прав человека, ответственность за вину. Данные принципы составляют базу формирования и реализации любых правоотношений. Принципы права обязательны для соблюдения и служат основой для принятия, исполнения или применения норм права.

Правовые принципы закреплены Конституцией РФ 5 . Основные начала гражданского законодательства, изложенные в ст. 1 ГК РФ 6 , также по своему содержанию представляют собой принципы права, закрепленные Земельным кодексом в качестве норм.

В статье 1 ЗК РФ практически впервые в систематизированном виде устанавливает принципы отрасли земельного права (отраслевые принципы). Они дополняют принципы общеправовые, не противореча им и основываясь на них.

Основное значение, таким образом, связано с необходимостью обеспечения общих принципиальных подходов к правовому регулированию земельных отношений. При этом на установленные принципы должны ориентироваться как федеральные нормативные акты, так и законодательство субъектов РФ, которые согласно ст. 72 Конституции вправе принимать свои земельные законы, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

Следует заметить при этом, что принципы, закрепленные настоящей статьей, не только следуют общеправовым принципам, но и служат в ряде случаев выражением выработанных в последнее время основных направлений земельной политики.

Можно сказать, что в основе определения принципов земельного права лежит понимание особенностей земли как объекта общественных правовых отношений.

Известно, что земля, с одной стороны, объект природы, с другой стороны - территория размещения (строительства) возводимых людьми сооружений. Кроме того, на той же земле существуют иные природные объекты. Выполнение землей всех этих функций одновременно и служит одним из оснований выработки особых принципов правового регулирования земельных отношений. В связи с этим принципы земельного законодательства отчасти отличаются от тех, что приняты иными отраслями законодательства РФ. Безусловно, как уже было сказано, принципы земельного законодательства базируются на основополагающих общепризнанных правовых принципах, определяющих права субъектов правоотношений.

Но, поскольку земельная реформа еще не завершена, отношения в области использования земли находятся в стадии формирования. Поэтому отдельные положения являются скорее не правовыми принципами в общепринятом понимании, а представляют собой нормативное закрепление результатов реформ последних лет, а также выражение представлений о дальнейшем их развитии.

Принцип 1. «Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю»

Данный принцип, закрепленный подп. 1 п. 1 статьи 1, основан на положениях, утвержденных ст. 9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное положение Конституции имеет общесоциальный смысл, это - декларация, имеющая важное значение для формирования правовых основ использования земли. Земля как основа существования народов, населяющих Россию, не может правом полностью отождествляться с иными вещами, не может также иметь иное однозначное или утилитарное значение, как другие объекты правовых отношений, в том числе недвижимые вещи. Правовое регулирование использования земли не может осуществляться способами с нарушением прав и интересов народов, проживающих на данной территории. Это означает, что правовое регулирование и реализация права не могут осуществляться способами, которые могут привести к нарушению прав и законных интересов народов, проживающих на данной территории. Однако реализация данного положения должна осуществляться в совокупности с реализацией иных конституционных положений и не может служить основанием для пересмотра содержания основных институтов права (например, права частной собственности на землю), если они не противоречат общим принципам Конституции.

Здесь необходимо отметить, что принцип земельного законодательства, установленный подп. 1 п. 1 анализируемой статьи, не повторяет положения Конституции, но касается одного из ее аспектов, согласно которому земля в качестве ресурса, природного объекта, объекта недвижимости, объекта права собственности и иных прав выступает одновременно. Это означает, что, устанавливая те или иные правила использования земли как объекта недвижимости или природного ресурса, правовая норма должна учитывать и иные качества земли. Это положение одно из основных, отличающих подход земельного законодательства к объекту регулирования от подходов, принятых иными отраслями законодательства РФ.

Принцип 2. «Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде»

Установленный подп. 2 п. 1 рассматриваемой статьи принцип продолжает предыдущее положение, в то же время определяя приоритет земли как компонента природы перед использованием ее как недвижимого имущества. Этот принцип является существенным для определения меры правового регулирования прав на земельные участки, их оборота и действия при этом гражданско-правовых норм и норм земельного законодательства.

Конституция (ст. 36) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Данное положение признается и гражданским законодательством (ст. 209 ГК). В то же время заметим, что принцип этот должен распространяться на реализацию не только права собственности на землю, но и иных прав - постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и других установленных законом прав.

Следует подчеркнуть, что рассматриваемый принцип и принцип, установленный подп. 3 п. 1 статьи 1, согласованы с общими принципами законодательства в области охраны окружающей среды. Связь эта закономерна, поскольку земля - природный объект, неразрывно связанный с иными природными объектами, она же является и территорией проживания людей.

При этом ФЗ об охране окружающей среды в целом определяет окружающую среду как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, а охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (деятельности, в том числе способной создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан) и ликвидацию ее последствий.

Принцип 3. «Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат».

Данный принцип, определенный подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, согласован с общими положениями, установленными Конституцией и законодательством РФ. Так, Конституцией (ст. 41) установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья, а ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 6 , что государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ, конституциями и иными законодательными актами республик в составе РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Принцип 4. «Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством»

Данный принцип, установленный подп. 4 п. 1, прежде всего развивает упомянутое положение Конституции о том, что земля - это достояние народов, проживающих на данной территории. Указанный принцип должен учитываться при осуществлении любого использования земли, затрагивающего интересы населения. Он находит выражение в некоторых статьях ЗК и других нормативных актов, регулирующих в том числе предоставление и эксплуатацию земельных участков. Так, ст. 31 ЗК определено, что органы местного самоуправления города, поселка или сельского поселения информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. Мнение граждан может быть выяснено через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием (выкупом) для государственных и муниципальных нужд и предоставлением земельных участков и затрагивающих интересы населения.

Принцип 5. «Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами»

Подпунктом 5 п. 1 установлено положение, касающееся одной из достаточно сложных проблем современного регулирования земельных отношений.

Следовать судьбе земельного участка для недвижимости, на нем расположенной, может означать следование общему правовому режиму земельного участка при использовании недвижимости, т.е. изменение характера использования недвижимого имущества при изменении целевого назначения земельного участка.

Однако правовое регулирование использования земли и недвижимости на ней не может быть ограничено только этим положением. С момента включения земельных участков в оборот одной из важных задач права становится гармонизация законодательства об обороте этих видов имущества.

Ряд норм прежде всего земельного и гражданского законодательства уже направлены на это. К примеру, положения ст. 552 ГК, согласно которой по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Согласно же ст. 652 ГК по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Статьями 35, 36 ЗК также предусмотрены основания перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на недвижимость. Ряд условий и требований установлен и ФЗ о введении в действие ЗК.

Поскольку указанными выше нормами как ГК, так и ЗК устанавливается, что права на землю "следуют" переходу прав на недвижимое имущество, может возникнуть вопрос, не противоречат ли эти нормы установленному принципу. Чтобы этого не происходило, представляется, что принцип должен толковаться следующим образом. Во-первых, данный принцип определяет, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Во-вторых, данный принцип, как уже говорилось, постоянно соблюдается при определении основных видов возведения и использования недвижимого имущества на участке. В этом смысле судьба участка (его целевое назначение) каждый раз диктует и судьбу недвижимого имущества.

Принцип 6. «Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий».

Особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли, земли лесов первой категории составляют общественное достояние и подлежат особой охране. Принцип, установленный подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, подчеркивает необходимость обязательного учета этого обстоятельства при регулировании земельных отношений. Пунктом устанавливается правило, согласно которому ни владелец земельного участка, ни органы государственной власти не вправе изменить целевое назначение иначе, как по установленным особым правилам, отличным от изменения категорий иных земель. Правила заключаются в том, что данные изменения могут быть осуществлены в порядке, установленном федеральным законом. Это означает, что порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен или откорректирован не только законодательством субъектов РФ, но и подзаконными нормативными актами РФ.

Указание подп. 6 п. 1 на то, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения других категорий земель, в определенной степени констатирует имеющийся факт, поскольку если законом установлен определенный перечень категорий земель, в целом следующий основным направлениям использования земли в Российской Федерации, постольку все категории равно значимы для правоотношений. Однако данные земли все равно выделены особым режимом охраны, и данная оговорка подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, в свою очередь, не может служить основанием сокращения площадей особо ценных земель только потому, что иные земли не менее важны для общества.

Принцип 7. «Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;»

Подпункт 7 п. 1 закрепляет принцип, установленный еще в начале земельных преобразований. Платность землепользования выражается в определении и платежей за земли в виде земельного налога и арендной платы. Справедливая реализация указанного принципа требует прежде всего согласованных действий по адекватной оценке земель, что само по себе объективно невозможно без развития оборота земельных участков.

Принцип 8. «Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства»

Подпункт 8 п. 1 рассматриваемой статьи указывает на еще один важный принцип регулирования земельных отношений. Согласно этому пункту все положения о владении, пользовании и распоряжении землями, а также все положения, связанные с охраной и управлением земельным фондом в Российской Федерации, устанавливаются и применяются к конкретным земельным участкам в зависимости от определенной категории земель.

Указанный принцип не уступает по важности перечисленным ранее и представляет собой один из основных методов регулирования земельных отношений и государственного управления земельным фондом. Перечень категорий земель является закрытым и может быть установлен только ЗК. Иными законами или законодательством субъектов РФ и тем более решением органов государственной исполнительной власти либо решением собственников иные категории земель установлены быть не могут. Для каждой категории земель определяется правовой режим, принципиальные положения которого закреплены ЗК (см. ст. 77-103 ЗК и коммент. к ним).

Под целевым назначением понимается совокупность норм, определяющих основное направление использования земель, функции земель в общественных отношениях согласно установленной категории земель: средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция относительно стабильны, имеют свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Действительно, если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и их охрана, задачи собственников и пользователей, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения ими.

Несмотря на то что основные принципы деления земель по целевому назначению были разработаны и оформлены правом в "дореформенный" период, актуальность этого не исчезла и сейчас: у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, постольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы. Это и достигается институтом деления земель по целевому назначению. Поэтому современная земельная реформа не отменила установленное ранее деление земель по целевому назначению.

Принцип 9. «Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами»

Принцип разграничения государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1) утверждается в процессе современной земельной реформы. Это новое концептуальное положение, требующее раздела государственной и муниципальной земельной собственности и предполагающее комплекс управленческих, в том числе землеустроительных, работ, конечным результатом которых выступает разграничение земельных участков в натуре, определение правового режима этих земель и правового статуса субъектов, обладающих на эти земли определенными правами.

Следует заметить, что нормы ЗК, касающиеся управления и распоряжения землями, находящимися в публичной собственности, установлены "в расчете" на реализованное разграничение государственной собственности.

В то же время процедура разграничения из-за своей важности и сложности требует весьма взвешенного подхода, с тем чтобы ее реализация проходила без нарушения прав всех потенциальных собственников земель (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований).

Принцип 10 . «Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы».

Принцип, установленный подп. 10 п. 1 и требующий дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, корреспондирует с принципом деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием. При этом природные, социальные, экономические и иные факторы должны учитываться при отнесении земельного участка к той или иной категории.

Принцип 11. «Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком».

Принцип, закрепленный подп. 11 п. 1 рассматриваемой нами статьи, вытекает из свойств земли как объекта общественных отношений и тесно связан с иными установленными статьей принципами. Реализация этого принципа находит выражение в нормах ЗК и иных нормативных актах земельного законодательства, регулирующих использование земельных участков правообладателями и определяющих особые ограничения и требования, направленные на защиту и обеспечение интересов всего общества. Но одновременно данный принцип требует, чтобы эти требования и ограничения устанавливались и исполнялись с соблюдением всех утвержденных прав собственников и пользователей земельных участков.

Условия согласования действия норм земельного и гражданского законодательства также в определенной степени очерчены данной статьей. Это касается одного из аспектов соотношения гражданского и земельного законодательства, а именно - регулирования оборота земельных участков. Существенным положением в данном случае является то, что изъятие земельных участков из оборота или ограничение в обороте осуществляется в случаях, установленных федеральным законом, в соответствии с положениями ЗК как основного закона земельного законодательства. Так, согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Основу заключения сделок (общие положения) составляют нормы гражданского законодательства, но данный принцип закрепляет существовавшее и ранее положение, согласно которому сделки заключаются и реализуются с учетом специфики, установленной земельным и иным законодательством.

Пункт 2 этой же статьи имеет в виду законы о земле, регулирующие на основе ЗК более узкий круг земельных отношений. Это такие законы, как ФЗ об обороте сельхозземель, ФЗ о государственном земельном кадастре, ФЗ о землеустройстве и др. Эти и другие принимаемые федеральные законы могут определять принципы регулирования земельных отношений именно того круга, на который они устанавливаются.

Принципы отрасли права -- это основополагающие начала, которыми руководствуются участники правоотношений. Особенностью принципов земельного права является их фиксация в отраслевом нормативно-правовом акте -- Земельном кодексе Российской Федерации «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, N 44, ст. 4147..

Ст. 1 Земельного кодекса РФ формулирует следующие основные принципы:

1) Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс РФ формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42).

2) Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Имеется в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен, прежде всего, предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.

3) Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

4) Участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Земельный кодекс предоставляет право гражданам и общественным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие.

5) Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В подпункте 5 провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т. д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой право на соответствующий земельный участок,

6) Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».

7) Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то лишь на основании закона. Арендная плата -- предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю.

8) Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Принадлежность земель к той или иной категории (земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного, водного фонда и др.) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется в соответствие с ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.

9) Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований -- необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом.

10) Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

11) Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой -- гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60--63).

И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.

Таковы основные принципы земельного права, названные в ст. 1 ЗК РФ, и их авторское (доктринальное) толкование. Но перечень этих принципов не является исчерпывающим, как отмечено в ч. 2 ст. 1. ЗК РФ, Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие основным принципам.

Сравнительный анализ содержания других статей ЗК РФ позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу.

Так, независимо от своих прав на землю в качестве собственника, государство как суверен проводит и ряд принципов земельной политики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. К этим принципам относится:

  • 1) принятие на государственный счет и осуществление работ по изучению и картографированию земель, их госрегистрации, земле- и лесоустройству;
  • 2) ведение государственного земельного кадастра;
  • 3) создание служб со специальными функциями по оперативному управлению в области рационального использования и охраны земель (почв) и надзору за всеми пользователями земли;
  • 4) плановость в использовании земель. Этот принцип выражается в мероприятиях троякого назначения:
    • а) изучение «спроса» на землю и ее распределение между претендентами;
    • б) резервирование земель для государственных и муниципальных нужд будущих пользователей -- с ограничением права застройки или иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей. Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа генерального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки и застройки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избежать излишних потерь, неизбежных в случае земельных перепланировок;
    • в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйственной деятельности на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму загрязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий.

Все эти направления государственной земельной политики находят свое закрепление в законодательстве, что имеет важное практическое значение.

законодательство земельный

4. Принципы земельного права и земельного законодательства

В основе структуры земельного права лежат основополагающие понятия, которые и составляют принципы земельного права и земельного законодательства. В свою очередь они подразделяются на общеправовые принципы и отраслевые принципы.
К отраслевым принципам земельного права и земельного законодательства относятся:
1) значение земли как основы жизни и деятельности человека;
2) охрана земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Этот принцип обусловливает основные положения владения, пользования и распоряжения земельными участками;
3) охрана жизни и здоровья человека;
4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся прав на землю. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность участия в порядке и формах, преду- смотренных земельным законодательством;
5) единство юридической судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;
6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Выделяются следующие особые группы земель: ценные земли сельскохозяйственного назначения; земли лесного фонда, занятые лесами первой группы; земли особо охраняемых природных территорий и объектов; земли, занятые объектами культурного наследия, и другие особо ценные земли;
7) платность использования земли;
8) деление земель по целевому назначению на определенные категории. Из него следует, что правовой режим земель должен определяться только исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства Российской Федерации;
9) разграничение государственной собственности на землю. Все земли, которые находятся в государственной собственности, подразделяются на следующие виды: собственность РФ; собственность субъектов РФ; собственность муниципальных образований РФ;
10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель. При определении правового режима земель определенной категории должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Правовое регулирование использования и охраны земель должно осуществляться в интересах всего общества в целом и гаранти ровать обеспечение прав каждого отдельно взятого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Значительным изменениям подвергся отраслевой принцип земельного права - принцип собственности на землю. Вместо принципа единой государственной собственности на землю утвердился принцип множественности различных форм собственности.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ ЗК РФ различают частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
Нынешнее законодательство исходит из множественности форм пользования землей: постоянное (бессрочное) пользование землей, пожизненное наследуемое владение земельным участком, ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут), аренда и безвозмездное срочное пользование земельным участком.
Это сопровождается установлением таких принципов, как право самостоятельно хозяйствовать на земле; равенство всех субъектов, которые осуществляют использование земли; судебная защита прав на земельный участок; возмещение вреда, причиненного нарушением требований земельного законодательства, и убытков, причиненных изъятием земель для государственных и муниципальных нужд.

Современная наука земельного права под принципами земельного права понимает основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений. В теории права принято деление правовых принципов по сфере (масштабу) действия на общеправовые, межотраслевые и отраслевые.

Общеправовые принципы, действие которых в том числе распространяется и на земельные отношения, закреплены к Конституции РФ. Необходимо выделить следующие конституционные положения, которые являются основой для земельных правоотношений:

конституционные положения, устанавливающие основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса (ч. ч. 1, 2 ст. 9 и ч. 2 ст. 8 Конституции РФ);

конституционные положения, устанавливающие право граждан на землю (ч. ч. 1, 2 ст. 36, ч. ч. 1, 3, 4 ст. 35);

конституционные положения, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений (п. «д» ст. 71, п. п. «в», «д», «к» ч. 1 ст. 72, ч. ч. 2, 5 ст. 76, п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Межотраслевые принципы распространяют свое действие на две и более отрасли права, преимущественно смежные. Земельное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе публично-правовые и частноправовые начала и наиболее тесно соприкасающейся с гражданским и административным правом. В связи с этим следует выделить две наиболее существенные группы межотраслевых принципов:

принципы, определяющие основы землепользования;

принципы, определяющие основы управления и охраны земель.

Отраслевые принципы являются базисом при регулировании исключительно земельных отношений. На основе отраслевых принципов создаются и реализуются правовые нормы только земельного права.

В современном земельном праве в условиях продолжающихся процессов реорганизации земельных отношений в обществе правовые принципы сформулированы предельно конкретно и четко. Однако их перечень не является исчерпывающим. Статья первая Земельного кодекса (далее - ЗК РФ) формулирует следующие основные принципы.

1) Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека.

Согласно указанному принципу регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле:

как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ;

одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Значение основы жизни и деятельности российского общества придает земле и другим природным ресурсам Конституция Российской Федерации (ст. 9).


Поэтому ЗК РФ и иные нормативные акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земли, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса. Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, ЗК РФ формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (пп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (п. 1 ст. 42 ЗК РФ), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (п. 4 ст. 42 ЗК РФ). Так, например, реализация проектов застройки земельных участков без соблюдения природоохранных требований не соответствует данному принципу.

2) Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Провозглашая как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, законодатель имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы собственников земельных участков в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями категорий земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК РФ.

3) Приоритет охраны жизни и здоровья человека.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей данного принципа, даже если эти затраты окажутся существенными.

Данный правовой принцип отражает в земельном законодательстве конституционные принципы охраны и защиты жизни и здоровья людей (ст. ст. 7, 41, 42, 55, 74 Конституции РФ). Реализация данного принципа обеспечивается нормативными правовыми актами как земельного законодательства, так и других отраслей права. Помимо ст. ст. 42, 43, 60 - 63, 71 - 76 ЗК РФ, к ним следует отнести Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О радиационной безопасности населения", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и др.

4) Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю.

Согласно данному принципу граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, которые могут в дальнейшем оказать воздействие на состояние земель. В свою очередь, публичные органы обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. По существу, данным принципом граждане и общественные организации причисляются к непосредственным участникам отношений в области управления земельными ресурсами. В соответствии с этим принципом гражданам и общественным организациям предоставляется право принимать участие в разработке и принятии административных актов, затрагивающих их интересы в отношении принадлежащих им земельных участков, - с одной стороны, а органам государственной власти и органам местного самоуправления вменяется в обязанность обеспечивать возможность участия населения в подготовке и принятии решений о выборе и принятии таких актов - с другой.

Примером реализации данного принципа в земельном законодательстве является ст. 31 ЗК РФ, устанавливающая гарантии участия населения в принятии решений о предоставлении земельных участков для целей строительства. Пункт 2 ст. 23 ЗК РФ также предусматривает возможность установления публичного сервитута с учетом результатов публичных слушаний. Дополнительной гарантией реализации данного принципа является право граждан и общественных организаций на осуществление общественного земельного контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия органами власти решений, затрагивающих их права и законные интересы.

5) Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Согласно данному принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Рассматриваемый принцип повторяет общеизвестное положение: принадлежность следует судьбе главной вещи. В данном случае земельный участок рассматривается как главная вещь, а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью.

Этим принципом земельный участок фактически объединяется в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) с другими объектами недвижимости, которые прочно связаны с земельным участком. Тем самым устанавливается, что в таком качестве эти объекты, составляющие единый земельно-имущественный комплекс, и должны участвовать в гражданском обороте. В целях реализации данного принципа в п. 4 ст. 35 ЗК РФ были включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273 ГК РФ. Более подробно об этом см. соответствующий параграф учебника, рассматривающий особенности приобретения прав на земельные участки под объектами недвижимости.

6) Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

Реализация данного принципа заключается в том, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается. Однако необходимо отметить, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

7) Платность использования земли.

Любое использование земли в России осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной экономическому механизму регулирования земельных правоотношений.

8) Деление земель по целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению правового режима земель.

Правовой режим земель в России определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования (с учетом зонирования и разрешенного использования). При определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной правовому режиму земельных участков.

9) Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

Несмотря на отмену с 1 июля 2006 г. Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", который специально регулировал процедуру отнесения земельных участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности, необходимость разграничения сохранилась. Более подробно данная процедура рассмотрена в главе, посвященной праву собственности на землю.

10) Сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

Данный принцип предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Рассматриваемый принцип является межотраслевым и обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в нормах земельного, экологического и иных отраслей права. Примером реализации данного принципа является установление в земельном законодательстве процедуры принудительного отчуждения (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также ограничения прав собственников земельных участков путем установления публичных сервитутов.

11) Разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

В пункте 3 ст. 3 ЗК РФ установлен приоритет земельного законодательства перед гражданским при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Таким образом, суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное - специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.

Перечень принципов, содержащихся в ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Ряд иных принципов закреплен как в иных статьях ЗК РФ, так и в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства РФ. В качестве примера иных принципов можно привести:

принцип сохранения целевого использования земельных участков;

принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ;

принцип преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.