Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются органами публичной власти, призванными осуществлять управление общественными процессами в интересах граждан и упорядочивать общественную жизнь. Соответственно, их деятельность должна быть открытой и прозрачной для тех, в интересах кого они работают. Однако, как это не парадоксально, но именно органы публичной власти, как правило, стремятся к закрытости.

Обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации в «Доктрине информационной безопасности Российской Федерации» от 9 сентября 2000 г. и «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» от 7 февраля 2008 года № Пр-212 было обозначено в качестве одной из важнейших задач государства.

На решение вопроса разработки механизма реализации гражданами своего права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления направлен Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» , в котором впервые закреплена обязанность органов власти размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет (п. 2 ст. 6, ст. 10) а также минимальный перечень информации, обязательной для размещения органами власти в данной сети (ст. 13 и 14).

Объектом регулирования данного Закона является «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Сформулированное законодателем определение понятия «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», позволяет выделить два основных критерия, по которому сведения или документы могут относиться к данному виду информации:

1) информация должна быть либо создана самими государственными органами, их территориальными органами, организациями, подведомственными государственным органам;

2) либо она должна поступить в государственные органы, их территориальные органы, организации, подведомственные государственным органам, в пределах их полномочий.

Следовательно, практически любая информация, имеющаяся у органа власти (созданная им самим или поступившая из внешних источников), будет относиться к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Исключение, согласно ст. 5 Закона, составляют сведения, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Однако проблема правоприменения заключается в том, что, к сожалению, складывающаяся судебная практика применения данного Федерального закона свидетельствует о том, что происходит формирование достаточно узкого понимания «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которое в значительной степени ограничивает сферу применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В качестве примеров судебной практики можно привести Решение Куйбышевского районного суда г. Санкт-Петербурга от 6 сентября 2010 г. № 2-3378/2010 ; Решение Октябрьского районного суда г. Санкт-Петербурга от 18.11.2010 № 2-3792/2010 .

Как отмечается в научной литературе, характер информации (наличие в ней сведений о конкретном физическом или юридическом лице, о хозяйственных аспектах функционирования органа власти и др.) не влияет на относимость такой информации к категории «информация о деятельности государственных органов и органов власти» .

Согласно п. 1ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» - это «информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации». Совершенно очевидно, что законодательное определение исследуемой правовой категории не связано с отнесением сведений или документов к данному виду информации в зависимости от характера и содержания этих сведений (документов).

Недостатком данного Закона является отсутствие фиксации чёткой обязанности для каждого органа власти размещать в Интернете все без исключения сведения, которые не относятся к информации ограниченного доступа, а также наличие оценочных категорий. Например, пользователю предоставляется на бесплатной основе информация, «затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией» (п. 3 ст. 21), но какая информация может затрагивать права и обязанности, а какая - нет, неясно . На практике встречаются случаи, когда ограничения на доступ к информации в нарушение Конституции РФ и федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливаются подзаконными актами. Одним из ярких тому примеров является Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» .

Согласимся, что в государственном управлении необходимо сформулировать единый информационный стандарт, в соответствие с которым одним из правил должна стать презумпция открытости информации, в условиях которой перечень информации ограниченного доступа может устанавливаться только законом

В.В. АРХИПОВ

Архипов В.В., соискатель степени кандидата юридических наук кафедры трудового права АТиСО.

Право граждан на получение информации гарантировано ст. 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в п. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".
В целях правильной ориентации граждан в своих правах им следует знать, что правила реализации конституционных гарантий в данной сфере их взаимоотношений с представителями власти регулирует Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (далее - Закон N 24-ФЗ). А кроме того, надо помнить о юридических различиях, подразделяющих получение информации согласно их устным запросам и на основании письменного обращения в органы власти.
Рассмотрим наиболее широко распространенные трудности, которые приходится преодолевать гражданам при получении информации по устным запросам. Для примера возьмем получение справок о регистрации в структурном подразделении какого-либо федерального или муниципального органа самоуправления, а конкретнее - получение справки о нахождении (ненахождении) на учете в центре занятости населения или какой-либо справки из ДЭЗа.
Прежде всего, часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда справки выдаются только в определенные дни. Такое условие вполне правомерно, поскольку регулирующий этот спектр общественных отношений названный Закон позволяет это делать. Так, в силу п. 3 ст. 12 "порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных ресурсов с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом".
К сожалению, данный Закон, да и иные сопряженные с этой проблемой законы, не содержит ориентировочных нормативов о допустимом месте и надлежащем времени получения необходимой информации. В Законе содержится лишь общая декларативная норма, согласно которой органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций. Поэтому, например, по сроку целесообразно ориентироваться на общегражданский подход, т.е. на разумный срок выполнения обязательств (ч. 1 п. 2 ст. 314 ГК РФ). Это предполагает отсчет срока со дня обращения гражданина. Если же обязательство по предоставлению информации не исполнено в разумный срок, владелец информации обязан исполнить его (т.е. предоставить информацию) в семидневный срок с момента предъявления требования об исполнении. Такой порядок действует, если обязанность исполнения в другой срок не вытекает из закона, иных правовых актов, условий обязательства, обычаев делового оборота или существа обязательства (ч. 2 п. 2 ст. 314 ГК РФ).
Нередко чиновники требуют при выдаче справки объяснить причины ее получения и указать место ее предъявления, обусловливая это необходимостью внесения соответствующей записи в справку и в книгу регистрации выдачи справок. Вот это требование п. 1 ст. 12 Закона N 24-ФЗ, устанавливающее, что "пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом". Но в нашем случае информация с ограниченным доступом, которая определена в соответствующих законах и подзаконных актах, например о коммерческой и конфиденциальной информации, никакого отношения к рассматриваемой информации не имеет.
То же правило применимо и к требованию чиновника о выдаче информации только при предъявлении запроса от какого-либо другого органа власти. Кроме того, такое требование не соответствует правилам ст. 14 указанного Закона, в силу которой:
- граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию;
- ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами;
- владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить (обратим внимание: не преДСТавить для ознакомления, а именно преДОСТавить, т.е. по Ожегову С.И. - отдать в распоряжение, пользование) информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается. Ограничения возможны лишь в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- отказ владельца информационных ресурсов субъекту в доступе к информации о нем может быть обжалован в судебном порядке.
Обобщая все перечисленные незаконные требования, необходимо отметить, что санкциональное законодательство содержит малоприменимую (в аспекте массового правонарушения прав граждан) разнообразную ответственность за нарушение норм, связанных с информационным обеспечением граждан. Право граждан на привлечение к ответственности лиц, произвольно применяющих нормы о гарантированном доступе к информации, закреплено Законом N 24-ФЗ, в соответствии со ст. 13 которого органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Отказ в доступе к перечисленным информационным ресурсам может быть обжалован в суд.
Гражданам надлежит знать еще одно обстоятельство. Перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливает Правительство Российской Федерации. Но пока такого акта (касающегося выдачи справок в рассматриваемых органах) не принято, следовательно, вся подобная информация должна предоставляться бесплатно. Расходы на указанные услуги компенсируются из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
На основании ст. 15 Закона N 24-ФЗ владелец информационных ресурсов обязан обеспечить соблюдение режима обработки и правил предоставления информации пользователю, установленных российским законодательством или собственником этих информационных ресурсов в соответствии с законодательством. Владелец информационных ресурсов несет юридическую ответственность за нарушение правил работы с информацией в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 24 Закона отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации или получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба. Суд рассматривает споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом, иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации пользователям или в результате иных нарушений прав пользователей. Руководители и другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
Уголовная ответственность непосредственно за нарушение Закона N 24-ФЗ (кроме иной сопряженной с этим нарушением, как, например, за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) или за халатность (ст. 293 УК РФ)), предусмотрена в ст. 140 УК РФ. В соответствии с ней неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, - наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 2 до 5 лет.
Административная ответственность предусмотрена в ст. 5.39 КоАП, в силу которой неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 МРОТ.
Гражданская (деликтная) ответственность в случае нанесения гражданину имущественного вреда предусмотрена в ст. 1064 ГК РФ, а ее нюансы, в зависимости от статуса правонарушителя, регулируются ст. 1068 - 1071. Причем в случаях, предусмотренных законом, возможна, кроме того, компенсация причиненного морального вреда на основании общих норм ст. 151 ГК РФ.

В последнее время озвучивается много идей об изменении законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций (НКО). В частности, предлагается на социально ориентированные и политические, причем первым планируется предоставлять дополнительные меры господдержки, а вот вторые могут получить ужесточение требований к своей деятельности. В принципе, это предложение соответствует сложившейся на сегодняшний день ситуации: НКО, имеющих право на господдержку, и в то же время определенное ограничение деятельности НКО политических (например, на финансирование НКО-иностранными агентами политических партий). Тем не менее, подобные ограничения не должны ущемлять права граждан на объединение.

Это в очередной раз подтвердил КС РФ, проверив законность обширных полномочий прокуратуры при проведении проверок НКО, – его позиция закреплена в (далее – Постановление). Разберемся с тем, что можно, а что нельзя делать прокурорам при проведении проверочных мероприятий в отношении НКО.

Фабула дела

КРАТКО

Реквизиты решения: .

Требования заявител ей : Признать неконституционными ряд положений законодательства, позволяющих осуществлять прокурорские проверки НКО в отсутствие нормативно закрепленного регламента их проведения, а также допускающих дублирование полномочий прокуратуры и других контролирующих органов.

Суд решил: Отсутствие нормативного закрепления сроков прокурорских проверок в отношении НКО, а также сроков устранения выявленных в ходе проверки нарушений не соответствует требованию формальной определенности закона. Федеральному законодателю надлежит определить эти сроки.

Поводом для вынесения Постановления стало обращение в КС РФ межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское,благотворительного и правозащитного общества "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие" и ее председателя – гражданки С.А. Ганнушкиной (коллективная жалоба), а также межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр" и регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан. Все они просили Суд проверить на соответствие следующие нормы (далее – оспариваемые положения) Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I " " (далее – закон о прокуратуре):

• , который устанавливает обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, в установленный срок;
• , закрепляющий, что проверки исполнения законов организациями проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах их нарушения, и при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы;
• , согласно которому прокуроры по предъявлении служебного удостоверения могут, в частности, беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, изучать в свободном доступе их документы и материалы и требовать от руководителей или других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Указанные НКО в своих жалобах отмечали, что в 2012-2014 годах они подверглись многочисленным проверкам органов прокуратуры, Минюста и ФНС России, и эти проверки мешали нормальному их функционированию. Организации посчитали многократное представление копий одних и тех же документов для проверок обременительным, а устанавливаемые прокуратурой для их представления сроки – слишком короткими. Также они заявили, что недостаточность сроков влечет за собой невозможность исполнить эту обязанность своевременно, в результате чего руководители организаций привлекаются к административной ответственности, а при обжаловании действий прокуроров в суд судьи встают на сторону органов прокуратуры.

Рассмотрим подробнее, каким образом были организованы проверки организаций.

1

Общественные организации "Правозащитный центр "Мемориал", "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал" и "Гражданское содействие". В марте-апреле 2013 года в рамках проверки исполнения законодательства, проводимой прокуратурой г. Москвы с участием сотрудников Минюста, МВД и ФНС России, руководителям этих НКО были направлены требования о представлении учредительных и уставных документов, сведений об учредителях и других документов, касающихся деятельности организаций за проверяемый период, в том числе – об источниках поступления средств, их расходовании и использовании иного имущества, полученных для осуществления деятельности.

Указанные НКО оспорили решения прокуратуры по проведению проверки, однако Замоскворецкий районный суд г. Москвы отказал им в удовлетворении заявлений (решения от 24 мая 2013 г. и от 10 июля 2013 г., оставленные без изменения судами вышестоящих инстанций). Более того, председатель организации "Гражданское содействие" была привлечена к административной ответственности за невыполнение требований прокурора на основании (постановление мирового судьи судебного участка № 367 Тверского района г. Москвы от 19 июня 2013 г.; оставлено без изменения вышестоящим судом).

Суды постановили, что проверки данных организаций были проведены на основании информации их официальных сайтов, которая свидетельствовала о возможных нарушениях требований законодательства об . При этом запрошенные прокурорами документы не выходили за рамки предмета проверок, установленного , а требование об их представлении дополнительно не обременяло организации и не требовало материальных затрат.

2

Ассоциация "АГОРА". В отношении данной организации в 2013-2014 годах прокуратурой Республики Татарстан было проведено пять проверок, три из которых – на предмет соблюдения законодательства об НКО-иностранных агентах. Организация обжаловала действия прокуратуры в суд, после того как в ходе последней проверки в ее адрес было направлено требование представить в течение четырех дней тексты ряда документов, в том числе переведенных на русский язык соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации. Вахитовский районный суд города Казани отказал в удовлетворении требований организации (решение от 14 мая 2014 г., оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции).

Свое решение он объяснил тем, что проверки проводились по разным основаниям, а именно на основании получения прокуратурой информации о поступлении на счета организации денежных средств из иностранных источников, сведений о ее политической деятельности (по результатам интернет-мониторинга), а также заявления гражданина о проверке законности образовательной деятельности организации в рамках одного из проектов. Именно это, по мнению суда, обусловило пересечение проверок по времени и предъявление совпадающих требований о представлении документов, а срок для их представления являлся достаточным и разумным. Суд согласился с тем, что неразъяснение сроков и предмета проверки, прав и обязанностей проверяемой организации и проверяющих является нарушением, но назвал его несущественным и не могущим быть основанием для признания проверки незаконной.

3

Организация "Забайкальский правозащитный центр". В феврале 2012 года Управление Минюста России по Забайкальскому краю провело плановую проверку ее деятельности за 2010-2011 годы и не выявило никаких нарушений. 21 марта 2013 года прокуратура Ингодинского района г. Читы в рамках проверки исполнения данной организацией законодательства за аналогичный период направила ее директору требование о представлении в срок до 28 марта того же года ряда документов.

Необходимо было направить на проверку учредительные и уставные документы, сведения об источниках поступления денежных средств и имущества с кратким анализом их расходования, а также сведения об участии организации в политической деятельности. Директор НКО посчитал требования прокуратуры незаконными, и не представил данные материалы, в связи с чем он был привлечен к административной ответственности по (постановление мирового судьи судебного участка № 1 Центрального района г. Читы от 16 мая 2013 г.; оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции).

4

Общественный фонд "Международный стандарт". Его директор также была привлечена к ответственности по за неисполнение требования прокуратуры Советского района г. Уфы о представлении материалов, в том числе учредительных и уставных документов, штатного расписания, копий трудовых договоров с работниками, информации об источниках поступления в 2010-2012 годах денежных средств, их государственной принадлежности, целевом назначении и расходовании. Соответствующее требование было направлено организации 27 марта 2013 года, а представить документы необходимо было в срок до 29 марта 2013 года.

Вынесший соответствующее постановление мировой судья судебного участка № 1 по Демскому району г. Уфы (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции) отметил, что предъявленные прокуратурой требования о представлении документов, в том числе первичных бухгалтерских, для проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму являются законными и обоснованными. При этом осуществлению контрольных мероприятий не препятствует проведенная в феврале 2013 года Управлением Минюста России по Республике Башкортостан плановая проверка деятельности фонда за 2010-2012 годы (не выявившая нарушений), поскольку деятельность прокуратуры не заменяет деятельность других госорганов.

Часть, в которой оспариваемые положения соответствуют Конституции РФ

НАША СПРАВКА

Право граждан на объединение, в том числе возможность создания союзов для защиты своих интересов, а также принцип свободы деятельности общественных объединений закреплены в . Аналогичным образом свобода объединений граждан гарантируется и международными нормативными актами: Всеобщей декларацией прав человека (), Международным пактом о гражданских и политических правах () и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод ().

КС РФ напомнил, что общественные объединения, свобода деятельности и равенство перед законом которых гарантированы и , самостоятельно выбирают формы и методы реализации поставленных перед ними задач, а органы власти не вправе произвольно вмешиваться в их деятельность. При этом федеральный законодатель может ограничивать право на объединение, как и другие права граждан, если это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства ().

Создание же общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, разумеется, запрещено (). Таким образом, федеральный законодатель должен, с одной стороны, создавать надлежащие условия для того, чтобы объединения граждан могли эффективно защищать свои права и законные интересы, а с другой – обеспечивать соблюдение ими законодательства, в том числе путем введения механизмов государственного контроля (надзора).

Основная задача органов прокуратуры в нашей стране – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (). Несмотря на то что большинство прописанных в законе о прокуратуре функций ведомства относятся к сферам уголовного процесса и производства по делам об административных правонарушениях (), прокурорский надзор не ограничивается только ими, поскольку органы прокуратуры должны рассматривать все поступающие к ним заявления и жалобы, содержащие сведения о нарушении законов ().

КС РФ подчеркнул, что, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные госорганы (), прокурорский надзор носит вневедомственный и межотраслевой характер и распространяется даже на те сферы общественных отношений, для которых предусмотрен специальный государственный контроль, в том числе на деятельность НКО (). Специальный контроль за деятельностью НКО в настоящее время осуществляет Минюст России (п. 4.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ " " (далее – закон об НКО), постановление Правительства РФ от 11 июля 2012 года № 705 " "). Одной из задач этого контроля является обеспечение прозрачности деятельности НКО-иностранных агентов, участвующих в политической жизни России путем оказания воздействия, в том числе за счет формирования общественного мнения, на принимаемые госорганами решения ().

Как ранее отмечал КС РФ, при установлении конкретного соотношения и разграничения федерального государственного надзора за деятельностью НКО и прокурорского надзора за исполнением ими законов не должны создаваться необоснованные и непреодолимые препятствия для их функционирования ( , ). Сами по себе контрольные мероприятия, конечно, не должны восприниматься как ограничение прав и свобод граждан, однако при их реализации на проверяемых субъектов могут быть наложены дополнительные обременения, затрудняющие их деятельность. Такое негативное воздействие необходимо минимизировать, считает Суд ().

Стоит отметить, что заявители по делу оспаривали не столько широту полномочий прокуроров, которые могут, в том числе, инициировать приостановление деятельности или ликвидацию общественных объединений (ст. 42-44 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ " ", далее – закон об общественных объединениях) и обращаться в суд с заявлением о ликвидации НКО (), сколько правовую определенность оснований и условий осуществления прокурорских проверок (точнее, неопределенность в силу отсутствия нормативно закрепленного порядка их проведения).

КС РФ подчеркнул, что надзорная деятельности прокуратуры регулируется не только законом о прокуратуре, но и связанными с ним федеральными законами и подзаконными нормативными актами. Так, например, ответ на вопрос о том, могут ли органы прокуратуры реагировать на сведения о нарушениях законодательства не только из поступивших к ним заявлений, жалоб и иных обращений, содержится в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 " " (далее – Приказ). В нем сказано, что поводами для прокурорских проверок являются не только конкретные обращения граждан и должностных лиц, но и сообщения СМИ, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, правоприменительной практики и др. ().

Таким образом, можно предположить, что основанием для прокурорской проверки могут стать и данные, полученные при проведении проверки организации Минюстом России. При этом, по мнению Суда, в каждом случае, когда органы прокуратуры получают сведения о нарушении законодательства конкретной организацией, они обязаны обратиться в министерство за имеющимися в его распоряжении данными об этой организации ().

Еще один важный момент, на который обратил внимание КС РФ, – недопустимость выхода прокуроров за пределы проверки (за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов), в том числе запроса дополнительных материалов, помимо тех, которые необходимы для подтверждения или опровержения сведений о нарушениях закона организацией. Кроме того, не должны запрашиваться и документы, находящиеся в открытом доступе. Напомним, НКО не только представляют информацию о своей деятельности в Минюст России, налоговые органы и Росстат, но и публикуют в Интернете или в СМИ ежегодный (а НКО-иностранные агенты – полугодовой) отчет о своей деятельности ( , и ). Таким образом, прокуроры могут требовать только те документы, которые не могут быть получены у других госорганов или из открытых источников.

Что касается претензии заявителей к неоднократности прокурорских проверок, то установить какое-либо точное их количество невозможно, поскольку они проводятся по конкретным сведениям о нарушении законодательства. В противном случае ни о каком своевременном реагировании на эти сообщения со стороны прокуратуры не могло бы идти речи. При этом, в случае установления фактов нарушения законодательства, проведение по прошествии разумного срока еще одной проверки – чтобы понять, устранены ли они – является вполне разумным и закономерным действием. Организации не должны расценивать ее как еще одну проверку по одному и тому же предмету. Соответственно, и органы прокуратуры должны проверять только лишь факт устранения нарушений, а не проводить проверочные действия повторно ().

Недовольство заявителей привлечением к прокурорским проверкам сотрудников других госорганов КС РФ также счел необоснованным. Он отметил, что служащие, например, Минюста России, привлекаются в качестве специалистов для разрешения возникающих в ходе проверки вопросов о деятельности НКО. Это не наделяет их статусом проверяющих, и, соответственно, не является увеличением числа проверок именно министерством в нарушение закона (). Напомним, плановые проверки организаций могут проводиться не чаще, чем раз в три года (ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ " ").

Однако необходимо обратить внимание на то, что любая прокурорская проверка должна оканчиваться вынесением акта, отражающего ее результаты. Если в ходе ее проведения было подтверждено нарушение законодательства организацией, выносится протест, представление, постановление или предостережение о недопустимости нарушения закона (). В случае же, когда нарушений выявлено не было, прокурор не освобождается от обязанности вынесения соответствующего акта и доведения его до сведения проверяемой организации. Без принятия такого решения прокурорская проверка не может считаться завершенной, что позволяет прокурору использовать свои властные полномочия в отношении НКО в течение длительного срока ().

Таким образом, оспариваемые положения в той части, в которой закрепляют полномочия прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, обеспечивают выполнение прокуратурой РФ возложенной на нее функции надзора, а потому не противоречат Конституции РФ, заключил Суд.

Часть, в которой оспариваемые положения неконституционны

Тем не менее, наделение прокуроров широкими полномочиями в сфере проведения проверок НКО в отсутствие нормативно закрепленной процедуры их проведения действительно создает препятствия для нормальной деятельности организаций, постановил КС РФ. Так, согласно оспариваемым нормам, организации обязаны исполнить требования прокурора в установленный срок. За невыполнение этой обязанности организации могут быть привлечены к ответственности по , максимальное наказание по которой – штраф в размере от 50 тыс. до 100 тыс. руб. либо приостановление деятельности на срок до 90 суток.

При этом ни длительность срока, ни порядок его исчисления не определены в нормативных актах, поэтому прокуроры самостоятельно устанавливают их в каждом конкретном случае. Таким образом, создается ситуация, когда времени для представления требуемых материалов организации недостаточно, а обжаловать законность установленных прокуратурой сроков она не может из-за отсутствия нормативно закрепленных критериев их определения, и соответственно, не может избежать и административной ответственности.

Кроме того, не определена законом о прокуратуре и продолжительность проверок, поэтому ее также устанавливает прокурор, исходя, как правило, из результативности проверочных мероприятий. Несмотря на то что проверки НКО в большинстве случаев имеют камеральный (документарный) характер, их продолжительность должна быть ограничена, поскольку определение ее в каждом конкретном случае по усмотрению прокурора препятствует полноценной реализации права граждан на объединение, отметил Суд ().

Отсутствие указанных сроков в нормативных актах приводит к нарушению требования формальной определенности закона. Поэтому федеральному законодателю надлежит внести изменения в законодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуратуры, а именно: определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения требований прокурора проверяемыми организациями.

***
До тех пор, пока соответствующие изменения не будут внесены в законодательство, разумность сроков должна будет доказываться прокурорами в суде (если организации будут обжаловать их требования). Что касается дел заявителей, то КС РФ посчитал, что решения по ним подлежат пересмотру в той части, в какой они опирались на толкование оспариваемых положений, признанное в соответствии с Постановлением неконституционным.

С философской точки зрения понятие «информация» определил Н. Вингер: информация - это не энергия и не материя . Простое и понятное каждому определение информации дал С. Ожегов. Это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; 2) сведения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь .

До середины 20-х годов ХХ века под информацией действительно понимались «сообщения и сведения», передаваемые людьми устным, письменным или иным способом. С серединным ХХ века информация превращается в общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передачу признаков от клетки к клетке, от организма к организму (генетическая информация); это одно из основных понятий кибернетики.

При рассмотрении информации в качества предмета правоотношений в правовой системе, предмета отношений государства, юридических и физических лиц, информацией являются сообщения и сведения. Это объясняется тем, что при движении информации в процессе ее создания, распространения, преобразования и потребления подавляющее большинство общественных отношений возникает именно по поводу информации как сведений или сообщений.

Анализируя информацию как предмет правоотношений, нельзя говорить о ней вообще, неконкретно. Предметом рассмотрения должна быть в первую очередь информация, которая находится в гражданском, административном или ином общественном обороте и по поводу которой или в связи с которой поэтому возникают общественные отношения, подлежащие регулированию правом .

На сегодняшний день нормативное определение термина «информация» содержится Законе Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон «Об информации, информатизации и защите информации»): информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления . Указанный нормативный правовой акт регулирует общественные отношения, возникающие при поиске, получении, передаче, сборе, обработке, накоплении, хранении, распространении и (или) предоставлении информации, а также пользовании информацией.

Право на информацию - самостоятельное конституционное право, позволяющее человеку свободно получать, хранить, распространять информацию любым законным способом.

Фундаментом законодательства Республики Беларусь об информации и информатизации является Конституция Республики Беларусь. Статья 34 Основного Закона раскрывает право на информацию следующим образом:

«Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение, распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.

Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав» .

Согласно требованиям данной статьи Конституции деятельность государственных органов, общественных объединений должна протекать публично. Они обязаны в соответствии с их компетенцией давать полную, достоверную и своевременную информацию о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды.

В этих целях и в Конституции, и других актах предусматриваются различные права и обязанности субъектов власти. Так, Конституция предписывает, что Президент как Глава государства обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и основных направлениях внутренней и внешней политики; он обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, где также излагает оценку состояния дел в государстве и обществе и перспективы дальнейшего развития .

О заседаниях органов государственной власти граждане регулярно информируются через телевидение, радио, другие средства массовой информации.

Принципиально важным и с точки зрения информирования в деятельности органов государства, и с позиций обеспечения реализации гражданами их прав и обязанностей является требование Конституции и актов текущего законодательства о публикации или доведении до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных органов.

Закон «Об информации, информатизации и защите информации» - первый нормативный правовой акт, содержащий основополагающие идеи, начала информационных отношений. Правовое регулирование информационных отношений осуществляется на основе следующих принципов:

· свободы поиска, получения, передачи, сбора, обработки, накопления, хранения, распространения и (или) предоставления информации, а также пользования информацией;

· установления ограничений распространения и (или) предоставления информации только законодательными актами Республики Беларусь;

· своевременности предоставления, объективности, полноты и достоверности информации;

· защиты информации о частной жизни физического лица и персональных данных;

· обеспечения безопасности личности, общества и государства при пользовании информацией и применении информационных технологий;

· обязательности применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации информационных систем и информационных сетей в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь .

Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Право на информацию не может быть использовано для пропаганды войны или экстремистской деятельности, а также для совершения иных противоправных деяний .

Следует подчеркнуть, что вышеуказанный законодательный акт расширяет, по сравнению с Конституцией Республики Беларусь, круг субъектов информационных правоотношений :

а) Республика Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь;

б) государственные органы, другие государственные организации;

в) иные юридические лица, организации, не являющиеся юридическими лицами;

г) физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели;

д) иностранные государства, международные организации .

На сегодняшний день разграничены понятия «предоставления» и «распространения» информации:

- предоставление информации - действия, направленные на ознакомление с информацией определенного круга лиц;

- распространение информации - действия, направленные на ознакомление с информацией неопределенного круга лиц.

Предоставление общедоступной информации может осуществляться по запросу заинтересованного государственного органа, физического или юридического лица. Запросы о получении общедоступной информации могут быть адресованы ее обладателям в форме:

ь устного запроса;

ь письменного запроса.

Предоставление заинтересованному государственному органу, физическому или юридическому лицу общедоступной информации по запросу может осуществляться посредством:

устного изложения содержания запрашиваемой информации;

ознакомления с документами, содержащими запрашиваемую информацию;

предоставления копии документа, содержащего запрашиваемую информацию, или выписок из него;

предоставления письменного ответа (справки), содержащего (содержащей) запрашиваемую информацию .

Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов могут осуществляться посредством:

Ш распространения в средствах массовой информации;

Ш размещения в государственном органе в общедоступных местах;

Ш размещения в информационных сетях;

Ш предоставления на основании запросов заинтересованных государственных органов, физических и юридических лиц;

Ш распространения и (или) предоставления иными способами.

Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь .

Отметим, что Закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что одним из способов реализации рассматриваемого права является направление запроса обладателю интересующей информации. Вместе с тем, законодательство Республики Беларусь на сегодняшний день не содержит норм, устанавливающих:

Правовой статус данного вида документа (его содержание, возможность рассмотрения анонимного запроса и т.д.);

Сроки направления, а также порядок и сроки рассмотрения запроса;

Ответственность за нарушение порядка предоставления информации по запросу субъектов информационных правоотношений.

Целесообразно определить запрос как документ, содержащий требование субъекта информационных правоотношений о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах к лицу, обладающему такой информацией и имеющему полномочия на ее предоставление и распространение.

При этом установить, что отправитель запроса - это субъект информационных правоотношений, желающий реализовать право на информацию путем направления запроса обладателю информации; адресат запроса - субъект информационных правоотношений, которому адресован запрос о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.

Письменный запрос должно содержать:

1. Необходимые сведения об адресате запроса;

2. Данные об отправителе запроса (для физических лиц- фамилия, имя, отчество, адрес места жительства и (или) места учебы (работы); иных субъектов информационных правоотношений - наименование лица, юридический адрес);

3. Изложение сути запроса (какую информацию желает получить лицо и для каких целей);

4. Личную подпись отправителя запроса или его представителя.

Направление запросов сроком не ограничено. Обладатель информации вправе отказать в предоставлении информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Республики Беларусь. Запрос подлежат обязательному рассмотрению адресатом, к компетенции которого относится предоставление информации, изложенной в запросе. Запрос, направленный в адресату, к компетенции которого не относится предоставление такого рода информации, в пятидневный срок направляются к соответствующему обладателю с уведомлением об этом отправителя запроса либо по данному запросу отправителю в пятнадцатидневный срок дается ответ с разъяснением, к компетенции какого субъекта информационных отношений относится предоставление информации по данному запросу.

Запрос должен быть рассмотрен не позднее десяти дней со дня его регистрации у адресата, а запросы, требующие дополнительного поиска информации, - не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами Республики Беларусь.

Говоря о закреплении права на информацию на конституционном уровне, следует отметить, что из части 1 статьи 34 Основного закона следует, что круг субъектов, которым гарантируется право на информацию в Республике Беларусь, ограничен гражданами государства и в него не входят иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем, статья 19 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ» . Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года уточняет предоставленное право следующими положениями:

1. Право на информацию может быть реализовано: устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

2. Пользование предусмотренным правом налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения .

Сравнивая законодательное закрепление права на информацию с Российской Федерацией, следует отметить, что Конституция Российской Федерации в пункте 4 статьи 29 устанавливает: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Статья 24 Основного закона России данное положение дополняет правилом о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются . Из вышеуказанного следует, что Российская Федерация гарантирует каждому право на информацию на конституционном уровне, как гражданам, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также закрепляет случаи ограничения права на информацию.

Подводя определенный итог, следует констатировать: законодательство Российской Федерации по данному вопросу видится более демократичным тем, что российское право расширяет круг субъектов, которым предоставляется право на информацию. Закрепление на конституционном уровне предоставления права на информацию физическим лицам (то есть «каждому») соответствует нормам международного права.

Вместе с тем, с точки зрения теории права, право на информацию является политическим правом, которое подразумевает возможность его предоставления только гражданам в силу их принадлежности к государству. Возможно, что российский законодатель трактует данное политическое право расширительно. Согласно статье 6 Федерального Закона от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование . Аналогичное положение закреплено в Законе Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации». На наш взгляд, толкование данного положения о праве граждан (физических лиц) как обладателей информации может быть следующим: право на информацию принадлежит гражданам, а в случаях, когда информация является общедоступной и не затрагивает интересы других лиц и государства, она может быть предоставлена любому физическому лицу (в том числе и иностранцу).

Следует отметить важные позитивные положения, закрепленные в Основном Законе Республики Беларусь. Так, Конституция Республики Беларусь гарантирует получение полной, достоверной и своевременной информации. Данная гарантия является важной и необходимой, так как наличие недостоверной, несвоевременной и неполной информации равносильно её отсутствию. Кроме того, Конституция, помимо права на получения информации, устанавливает обязанность государственных органов и должностных лиц дать ответ по существу в определенный законом срок.

Таким образом, полагаем, что необходимо в части 1 статьи 34 Конституции Республики Беларусь слово «гражданам» заменить словом «каждому», и с учетом изложенного изложить вышеуказанную норму в следующей редакции: «Каждому гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды». Предложенная редакция статьи 34 Конституции, предоставляющая право на информацию также иностранным гражданам и лицам без гражданства, сохраняет право государства на ограничение права на информацию в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Данное положение закреплено в статьи 23 Конституции Республики Беларусь.

нормативно определенный порядок реализации полномочий различных субъектов в области производства (создания, получения, доступа, сбора, хранения, использования и распространения) информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам личности, общества и государства. В Конституции РФ закреплены следующие информационные права: а) право на неприкосновенность частной жизни; б) право переписки и иных сообщений; в) свобода мысли и слова; г) свобода массовой информации; д) право свободно искать, получать, передавать и производить информацию любым законным способом; е) право на образование; ж) право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; з) свобода всех видов творчества; и) свобода преподавания; к) право на доступ к культурным ценностям.

Отличное определение

Неполное определение ↓

ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ

гарантированная Конституцией РФ возможность граждан получать достоверные сведения о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и должностных лиц. Конституция РФ (ч. 4 ст. 29) закрепляет право каждого человека свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право не является абсолютным и подлежит ограничению. В частности, такие ограничения касаются информации (сведений), составляющей государственную тайну. Перечень такого рода сведений закрепляется Законом РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (с изм. и доп.) и является закрытым. Вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ (ст. 23, 24, 29 и ч. 3 ст. 55) не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти требования Закона распространяются на все без исключения государственные структуры. При этом Конституция РФ предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений П. на и., исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако П. на и. согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 55) может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем, как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г., "законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения". В постановлениях Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР, от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 1 и 21 Закона РФ "О государственной тайне", от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР, от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", а также от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывается, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и исключали бы его судебную защиту. Всякие иные действия входят в противоречие с Конституцией РФ (ст. 45, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом).

С правом на информацию связаны свобода массовой информации и конституционный запрет цензуры. Гарантии распространения массовой информации закреплены Федеральными законами от 13 января 1995 г. "О средствах массовой информации", от 18 июля 1995 г. "О рекламе", от 1 декабря 1995 г. "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации".

Новое законодательство усиливает гарантии П. на и. В частности, в соответствии со ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях неправомерный отказ должностным лицом предоставления гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, а равно предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда.

Отличное определение

Неполное определение ↓