Право граждан на МСУ не упоминается в Конституции РФ, однако это выражение неоднократно использовалось в судебных решениях, в том числе решениях Конституционного Суда РФ.
С точки зрения Конституции РФ, право граждан на МСУ можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:
участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;
избирать в органы МСУ, а также не участвовать в муниципальных выборах;
быть избранным в органы МСУ, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;
иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;
обращаться в органы МСУ и получать ответ по существу своего заявления.
Приведенный перечень прав не следует дословно из норм Конституции РФ, он несколько шире их. Однако данное расширение базируется на конституционных нормах, а именно - а положениях статьи 37 Конституции, установивших право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также запрет на принудительный труд.
Право на МСУ в контексте норм Европейской хартии МСУ:
Распространенный взгляд на МСУ как на право граждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина, следует признать некорректным.
В рамках дискуссии о том, что есть МСУ – право или обязанность. Главным аргументом сторонников отношения к МСУ как к праву традиционно является статья 3 Европейской хартии МСУ, в которой (в редакции официального русского перевода) указывается, что «под МСУ понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать значительную часть публичных дел».
Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов МСУ. И уже с этой точки зрения нельзя приравнивать право на МСУ к личным правам граждан.
Следует также указать, что корректность использования в данном контексте перевода термина "органы МСУ" вызывает серьезные сомнения.
Под термином "орган МСУ" в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но МСУ – это не власть учреждений, а форма власти народа – это требование Конституции РФ (статья 3).
Подход к МСУ как к форме власти народа в полной мере соответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что право "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования", а также через формы непосредственной демократии.
Первоисточниками Европейской хартии МСУ являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из заглавия Хартии выражение "МСУ" является переводом английского "local self-government" и французского "l_autonomie locale". Слова в определении МСУ, данном в Хартии, переведенные на русский язык как "органы МСУ", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Термины текстов-первоисточников построены не по схеме орган (учреждение) по осуществлению МСУ, как это сделано в русской версии, а являются самостоятельными терминами. При этом принципиально важно, что содержание этих терминов шире, чем обозначение только учреждений по осуществлению муниципальной власти. В частности, во французском языке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначения территориальных образований, соответствующих российским муниципальным образованиям.
Следует также отметить, что исходя из нормы абз. 9 преамбулы Хартии органы МСУ как учреждения обозначаются терминами "decision-making bodies" (англ.) и "organes de decision" (фр.). В официальной русской версии последние упомянутые термины переведены как "органы МСУ", вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования "органов МСУ, которые наделены демократически созданными органами". Данное положение русской версии Хартии вызывает, как минимум, недоумение.
Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках "local authorities" и "collectivites locales", регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление МСУ является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.
Указанными нормами в Хартии констатируется:
во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии, "local authorities" ("collectivites locales"), т.е. факта, что население государства уже разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);
во-вторых, что реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;
в-третьих, что защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.
В Европейской хартии МСУ вопрос о признании наличия "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)) не рассматривается - их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления МСУ, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.
Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия МСУ говорит о МСУ как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы МСУ, а официальная русская версия Хартии - о власти органов МСУ.
Говоря о праве на МСУ, необходимо указать, что это не аналог прав граждан, а элемент квалификации МСУ как одного из проявлений власти народа, т.к. необходимо разделять право граждан на участие в МСУ и право населения на осуществление МСУ.
Право населения на осуществление МСУ – это одна из составных частей права народа на власть. Существом МСУ является решение вопросов местного значения, а также иная деятельность по представлению и защите интересов местных сообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельность является не только правом, но и обязанностью решать вопросы местного значения, осуществлять иную деятельность, законодательно отнесенную к ведению МСУ, нести ответственность за законность и целесообразность деятельности представителей населения.
Кроме того, бремя МСУ включает в себя обязанности граждан:
соблюдать общеобязательные правила, установленные органами МСУ;
взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями в формах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актами самой муниципальной власти;
воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено к компетенции органов МСУ.
Еще один элемент бремени МСУ - ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые федеральными законами в отношении выборных лиц МСУ и муниципальных служащих.
15. Общие принципы местного самоуправления: понятие, содержание и правовое регулирование.
Общие принципы МСУ – закрепленные КРФ, ФЗ, обусловленные природой МСУ коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для органов государственной власти РФ и субъектов РФ, муниципальных образований. Общие принципы МСУ:
· предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории РФ;
· помогают уяснить сущность МСУ, его отличительные черты и признаки; являются критерием оценки действующей системы МСУ;
· способствуют сохранению преемственности в развитии институтов МСУ; служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Реализация принципов МСУ обеспечивается их правовым закреплением в законодательстве, уставах МО и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.
Установление общих принципов организации МСУ относится к предметам ведения РФ и ее субъектов.
Общие правовые принципы организации МСУ:
· приоритет общепризнанных принципов и норм м/н права, м/н договоров в области МСУ по отношению к законодательству о МСУ; допустимость изменения общих принципов организации МСУ, установленных законом, путем изменений и дополнений в него; осуществление правового регулирования вопросов организации МСУ органами государственной власти субъектов РФ в случаях и порядке, установленных законом; обязательность МПА на всей территории МО; высшая юридическая сила устава МО и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе МПА;
· судебная защита прав МСУ.
Общие территориальные принципы организации МСУ:
· осуществление МСУ на всей территории РФ;
· установление и изменение границ территорий МО законами субъектов РФ с учетом требований ФЗ 2003 года; преобразование МО законами субъектов РФ в соответствии с ФЗ 2003 года;
· разграничение территории субъекта между поселениями.
Общие организационные принципы организации МСУ:
· органы МСУ не входят в систему органов государственной власти;
· органы МСУ избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом МСУ;
· структура органов МСУ определяется МО самостоятельно с учетом требований ФЗ 2003 г.;
· структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации;
· органы МСУ наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Общие экономические принципы организации МСУ:
· признание и защита муниципальной собственности;
· самостоятельность управления органами МСУ муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;
· наличие у каждого МО собственного бюджета;
· нахождение в собственности МО имущества, предназначенного для решения стоящих перед ними вопросов;
· недопустимость определения ФЗ и законами субъектов РФ объемов расходов за счет средств местных бюджетов.
Общие принципы организации МСУ:
1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения (самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы МСУ; реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности МСУ; муниципальное законодательство запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов МСУ; самостоятельность МО гарантируется нормами МуП в пределах их полномочий);
2) организационное обособление МСУ, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (органы МСУ не входят в систему органов государственной власти; обеспечение возможности МО самим определять свои внутренние административные структуры, отвечающие местным потребностям и обеспечивающими эффективное управление);
3) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения МО обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц МСУ; реализация данного принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов МСУ, гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения);
4) соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ его полномочиям (финансовые средства органов МСУ должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям; муниципальная собственность; финансовая самостоятельность – законодательное закрепление собственных доходов местных бюджетов; реформа МСУ призвана обеспечить сбалансированность местных бюджетов на основе укрепления доходной базы, обеспечения их самостоятельности);
5) ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением (обеспечивает эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению МО, учет и защиту интересов населения в деятельности органов МСУ, тесную связь населения с органами и должностными лицами МСУ; реализация данного принципа предполагает использование населением МО различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц МСУ; в уставе МО устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением);
6) многообразие организационных форм осуществления МСУ (особенности организации МСУ в РФ обусловлены федеративным устройством государства, многонациональностью, самобытностью многих регионов, особенностями исторических и местных традиций, разнообразием основных типов поселений, возможностью самого населения самостоятельно определять структуру органов МСУ);
7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина (реализуются прежде всего на местном уровне; реализация данного принципа обеспечивается в процессе деятельности МО по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения);
8) законность в организации и деятельности МСУ (важнейшая гарантия МСУ; государство гарантирует обязательность исполнения актов МО; организация и деятельность МСУ должна осуществляться на основе закона и в рамках закона; государственный контроль за осуществлением органами МСУ отдельных государственных полномочий; прокурорский надзор; обжалование решений в судебном порядке);
9) гласность деятельности МСУ (открытый характер деятельности органов МСУ, систематическое информирование о ней населения; органы МСУ обязаны обеспечить полную и достоверную информацию о своей работе – информирование населения о заседаниях, решаемых вопросах, принимаемых решениях; отчеты депутатов, их встречи с избирателями, выступления в СМИ, собрания граждан, публичные слушания, гласность бюджетной деятельности МО);
10) коллегиальность и единоначалие в деятельности МСУ (руководство местной администрацией осуществляет глава местной администрацией на принципах единоначалия; коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа МСУ – данный орган коллегиальный, его состав определяется уставом МО, свои решения принимает коллегиально; гарантии коллегиальности – требования кворума, необходимого для работы и для принятия решения);
11) государственная гарантия МСУ (государство берет на себя обязанность обеспечить осуществление МСУ на всей территории РФ, гарантирует самостоятельность МСУ в решении вопросов, отнесенных к его ведению, создает необходимые финансово-экономические, организационно-правовые и иные условия и предпосылки формирования и развития МСУ и его правовой защиты).
16. Функции местного самоуправления: понятие, содержание и правовое регулирование.
Понятие "функция" может иметь значение и как обязанность, круг деятельности, и как явление, зависящее от другого явления и изменяющееся по мере изменения этого другого явления.
Функция органов МСУ – это "мера должного поведения" – его обязанность совершать именно те действия, которые они обязаны совершать исходя из целей и задач, поставленных перед ним, а также осуществлять свою деятельность и реализовывать такую политику, которая обеспечивала бы надлежащее местное управление.
Функции МСУ – основные направления муниципальной деятельности.
Классификация функций до сих пор вызывает научные споры. Некоторые ученые считают, что функции органов управления можно классифицировать по формам и методам управления. Есть точка зрения, что "функции являются одним из элементов содержания управления" и могут подразделяться на:
· сбор, обработку, анализ информации, передачу информации другим органам;
· прогнозирование; организацию; регулирование;
· руководство; координацию; планирование;
· стимулирование; контроль; учет.
Основные функции МСУ:
· обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения – МП закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении МСУ (граждане имеют равные права на осуществление МСУ вне зависимости от пола, расы и т.д.); МСУ призвано обеспечить создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении МСУ:
· наличие выборных органов МСУ;
· использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;
· наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
· управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МСУ – органы МСУ осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности; вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, местными финансами, могут в соответствии с законодательством о МСУ, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум; население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации народной правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством, местными финансовыми средствами в органы МСУ, которые обязаны их рассмотреть.
· обеспечение комплексного развития территории муниципального образования – то есть повышения эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование рудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий для жизни и отдыха граждан. Данная функция осуществляется в основном посредством планирования – представительные органы МСУ принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. данная функция предполагает сбор, обработку и обобщение необходимой информации.
· обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бутовых и других жизненно важных услугах – органы МСУ для этого организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, СМИ и т.д. Кроме того, органы МСУ обеспечивают санитарное благополучие населения, социальную поддержку и содействие занятости населения, противопожарную безопасность;
· охрана общественного порядка – общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан – характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Охрану общественного порядка обеспечивают муниципальные органы охраны общественного порядка, которые содержат органы МСУ, а также осуществляют контроль за их деятельностью (милиция общественного порядка, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ). В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательные.
· представительство и защита интересов и прав МСУ, гарантированных Конституцией РФ и ФЗ – реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав МСУ при выработке и осуществлении государственной политики при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Представительство и защиту интересов прав МСУ осуществляют, прежде всего, органы и должностные лица МСУ при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями (представительные органы МСУ обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ). Граждане, население муниципальных образований также участвуют в реализации данной функции МСУ, используя в этих целях институты и формы прямой демократии (референдумы, сходы и т.д.). В некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (при изменении границ муниципального образования). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав МСУ, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов.
2. Постоянно проживающим жителем
муниципального образования признается
гражданин Российской Федерации, который
проживает на территории муниципального
образования на жилой площади,
принадлежащей ему на правах собственности
или найма, в общежитии или входит в состав
семьи собственника либо нанимателя жилья
независимо от срока проживания на
территории муниципального образования, за
исключением лиц, прибывающих с
краткосрочными визитами.
3. Гражданин
Российской Федерации, не проживающий на
территории муниципального образования, но
имеющий на ней на праве собственности
недвижимое имущество, уплачивающий налоги
в местный бюджет, имеет право участвовать в
делах местного сообщества по решению
администрации района.
4. Жители района
имеют право участвовать в местном
самоуправлении через формы прямого
волеизъявления, а также через выборные и
другие органы местного самоуправления.
5. Жители района имеют равный доступ к
муниципальной службе.
6. Жители района
имеют право обращаться в органы и к
должностным лицам местного самоуправления
и получать ответ по существу обращений в
течение срока, установленного
законодательством Российской Федерации.
7. Жители района имеют право на внесение
проектов решений в районное собрание
депутатов района. Проекты решений по
вопросам местного значения, внесенные
жителями района в районное собрание
депутатов, подлежат обязательному
рассмотрению на открытом заседании, а
результаты рассмотрения подлежат
официальному опубликованию
(обнародованию). Порядок внесения и
рассмотрения проектов решений, вносимых
жителями района, устанавливается
регламентом районного собрания
депутатов.
8. Жители муниципального
образования имеют право получать полную и
объективную информацию о деятельности
органов местного самоуправления.
9.
Жители муниципального образования
"Волосовский район" осуществляют свое право
на местное самоуправление:
- путем
местных референдумов, опросов, собраний и
сходов граждан;
- путем участия в
выборах органов и должностных лиц местного
самоуправления;
- через выборные и иные
органы местного самоуправления.
Термин «местное самоуправление» является многозначным. Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание того, что рассматривается под правом на местное самоуправление, правом на осуществление местного самоуправления .
В гл. 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в гл. 2 Конституции РФ, данное право является конституционным по смыслу ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления . Кроме того, в ст. 133 речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Конституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.
По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ .
Из постановления Конституционного Суда РФ. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления .
В. И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Он подчеркивает, что это неодинаковые юридические категории. Право на самоуправление как субъективное право не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового .
«Понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты» .
Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав.
Коллективные права можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная привязка коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правами: а) принимать решения самостоятельно; б) участвовать в принятии решений; в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей .
К коллективным правам относят :
- 1) право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 2) право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, ст. 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 3) право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 4) право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 5) право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 6) право на осуществление правотворческой инициативы (ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 7) право населения принимать решения по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ);
- 8) право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 9) право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 10) право на установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 55, ст. 57 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 11) право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9
ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ);
12) право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ,
ч. 2 ст. 10, ст. 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ);
13) право на разработку и принятие устава муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1,
ч. 2 ст. 43, ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 14) право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ч. 3 и 4 ст. 3, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 15) право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ).
Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим.
К индивидуальным правам относятся :
- 1) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 2) право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 3) право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 4) право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 5) право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 6) право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 7) право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (ст. 30 Конституции РФ, ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ);
- 8) право членов местного сообщества на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (ст. 46 Конституции РФ, ч. 9 ст. 22, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ).
Вместе с тем перечень муниципальных прав граждан можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, например таких, как:
- - право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;
- - право на выражение недоверия органу местного самоуправления;
- - право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;
- - право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;
- - право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.
Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить ряд форм непосредственной реализации как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением права на осуществление местного самоуправления, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.
В ст. 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н. С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т. е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в ч. 3 ст. 55. Положение ст. 133
Конституции РФ о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам РФ, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство .
Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ установленные Конституцией РФ и названным Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная формулировка точно соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это дает основание утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается .
И еще. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ однозначно говорилось «запрещается», то в Федеральном законе № 131-ФЗ допускается подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» .
Кроме того, в ст. 80 и 82 Федерального закона № 131-ФЗ предполагается установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-ния, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществле-ние местного самоуправления как непосредственно, так и через своих пред-ставителей независимо от попа, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избран-ными в органы местного самоуправления. 4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципаль-ной службе. 5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само-управления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и дру-гой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
21. Полномочия субъектов рф
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:
Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;
Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;
Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
Наделение ОМС законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией:
Принятие региональных программ развития местного самоуправления;
Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ’ и наименований;
Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
Регулирование законами в соответствии с ФЗ ^ 154 особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
Законодательство о муниципальной службе;
Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Комментарий к статье 3 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
- Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами РФ местного самоуправления:
1) непосредственное решение населением вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст. 22), муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл. 5 комментируемого Закона;
2) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. ст. 35, 36).
В комментируемом Законе предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. Например, договор между РФ и Республикой Казахстан (подписан 20 января 1995 г., вступил в силу 26 июня 1997 г.); договор между РФ и Туркменистаном (подписан 18 мая 1995 г., вступил в силу 10 июня 1997 г.); договор между РФ и Киргизской Республикой (подписан 13 октября 1995 г., вступил в силу 6 января 2001 г.); договор между РФ и Республикой Армения (подписан 29 августа 1997 г., вступил в силу 17 октября 2000 г.). Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности <10>.
———————————
<10> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Новоселова и Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 54 — 55.
- Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления означает равенство прав жителей всех муниципальных образований, образованных на территории РФ; отсутствие приоритета форм осуществления местного самоуправления в законодательстве субъекта РФ; равное участие во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.
- Часть 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены при определенных условиях. Ограничение прав граждан на местное самоуправление:
— допускается только федеральным законом;
— осуществляется только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Некоторые такие ограничения предусмотрены комментируемым Законом (например, ч. 1 ст. 75 предусматривает случаи временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ).
- Гарантии местного самоуправления — это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения на местное самоуправление.
Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются в законодательных и иных актах РФ и субъектов РФ. Признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, государство создает политические, правовые, организационные, финансовые, экономические и иные условия для оказания содействия населению по осуществлению данного права. Например, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают и реализуют целевые программы развития муниципальных образований.
Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления также обеспечиваются деятельностью судебных органов. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее — ГПК РФ), а также с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и в сфере местного самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, правах населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
Комментарий к статье 4
- Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу местного самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов <11>.
———————————
<11> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2005. С. 88.
Комментируемая статья закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:
1) международно-правовые документы:
— общепризнанные принципы и нормы международного права;
— международные договоры РФ;
2) федеральные нормативные акты:
— Конституция РФ;
— федеральные конституционные законы;
— федеральные законы;
— указы и распоряжения Президента РФ;
— постановления и распоряжения Правительства РФ;
— нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;
3) нормативные акты субъектов РФ:
— конституции (уставы) субъектов РФ;
— законы субъектов РФ;
— иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
4) муниципальные правовые акты:
— уставы муниципальных образований;
— решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
— иные муниципальные правовые акты (см. комментарий к главе 7).
Правовая база местного самоуправления включает:
1) международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в РФ в первую очередь стали:
а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г.;
б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;
Особое место среди международных правовых документов по праву занимает Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана РФ 28 февраля 1996 г. и ратифицирована 5 мая 1998 г.
Европейская хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.
Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах;
2) федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.
Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как:
— гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133);
— самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130, 131, 132);
— осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131);
— обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12);
— осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);
— отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72).
Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:
— институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. ст. 3, 12);
— институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);
— институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 — 133);
— институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п.
Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят ФЗ N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», ФЗ от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) и другие.
Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в Законе, реализовывались на практике. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения <12>. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Законом вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия комментируемого Закона.
———————————
<12> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 65.
Комментируемый Закон определяет:
1) общие положения организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 1);
2) принципы территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 2);
3) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к гл. 3);
4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к гл. 4);
5) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к гл. 5);
6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 6);
7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены (см. комментарий к гл. 7);
8) финансово-экономическую основу местного самоуправления (см. комментарий к гл. 8);
9) порядок осуществления межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл. 9);
10) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 10);
11) особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (см. комментарий к гл. 11);
12) порядок вступления в силу комментируемого Закона и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период (см. комментарий к гл. 12).
Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации.
Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах — кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее — БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее — НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрК РФ) подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ (далее — ЛК РФ), Водном кодексе РФ (далее — ВК РФ).
Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:
а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и т.п.
Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны — в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне». Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия комментируемого Закона. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что в случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, комментируемому Закону применяется комментируемый Закон.
В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти <13>.
———————————
<13> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований» / Под ред. В.В. Бакушева. М., 2007. Часть I. С. 36.
Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы.
Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.
Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления», Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» и др.
Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.
Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».
Конституционный Суд РФ не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:
— определение и изменение территориальных основ местного самоуправления;
— определение структуры органов местного самоуправления;
— взаимоотношения муниципальных и государственных органов власти;
— порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;
— осуществление государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;
— порядок приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;
— защита муниципальных избирательных прав граждан;
— порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д. <14>.
———————————
<14> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 74.
Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами.
И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств.
Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6). Особое место среди них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении.
Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются:
— основные понятия и термины местного самоуправления;
— правовая основа местного самоуправления;
— основные принципы местного самоуправления;
— организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ;
— процедура регистрации уставов муниципальных образований;
— формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления;
— система и способы формирования органов местного самоуправления;
— компетенция органов местного самоуправления;
— механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
— финансово-экономические основы местного самоуправления;
— формы межмуниципального сотрудничества;
— правовые гарантии местного самоуправления;
— формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.
В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.
Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты (см. комментарии к ст. 7 и главе 7). В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комментируемый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании:
1) устав муниципального образования (см. комментарий к ст. 44);
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан (см. комментарий к ст. 45);
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);
4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений — решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты);
5) правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения);
6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.
Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п.
Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения.
- Согласно ч. 2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления являются исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.
При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст. 14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения <15>.
———————————
