Правовое регулирование деятельности в сфере экологического аудита в России осуществляется в соответствии с законодательными и подзаконными нормативными актами Российской Федерации, ее субъектов, а также международными стандартами, нормами, правилами, составляющими в совокупности нормативную базу экологического аудита.

Нормативно-правовая база построена по иерархическому принципу, определившему ее вертикальное построение и известную субординацию.

Нормативная база экологического аудита ориентирована на регулирование:

• а) деятельности в области экологического аудита на территории Российской Федерации;
• б) предпринимательской деятельности экоаудиторов и экоауди- торских организаций;
• в) деятельности в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

В соответствии с этим в состав нормативной базы экологического аудита включаются документы, имеющие статус нормативного правового акта, регулирующего деятельность в области экологического аудита (включая вопросы предпринимательской деятельности):

• федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию в Минюсте России;
• стандарты (государственные, межгосударственные, международные), содержание которых затрагивает вопросы экологического аудита и охраны окружающей среды.

Следует отметить, что до последнего времени в составе действующего законодательства отсутствовали нормы прямого действия применительно к понятию экологического аудита.

Анализ действующего законодательства в сфере регулирования экологического аудита позволяет выделить ряд основных принципов его формирования:

• предотвращение вреда окружающей среде;
• охрана жизни и здоровья человека;
• обязанность охранять окружающую среду;
• обеспечение рационального использования природных ресурсов;
• платность природопользования;
• учет экологических требований в хозяйственной и иной деятельности;
• гармонизация российского законодательства в области охраны окружающей среды с международными принципами и нормами.

Поэтому основная цель формирования законодательства сфере экологического аудита заключается в обеспечении экологически безопасного, устойчивого экономического и социального развития. Вся совокупность нормативных правовых актов, которые закрепляют экологический аудит как самостоятельную правовую категорию и рассматриваются в качестве основ правового регулирования экологического аудита, может быть представлена следующим образом. Основополагающая роль в регулировании отношений в сфере экологического аудита принадлежит Конституции Российской Федерации, поскольку Конституция является правовой основой законодательства Российской Федерации. Статья 42 Конституции РФ реализует принципы устойчивого развития общества, и в качестве приоритетной задачи предполагает обеспечение гражданских прав «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Концепция экологического аудита опирается на понимании ее места в более общих системах, в частности в системе аудиторской деятельности и в системе природоохранной деятельности.

Главным нормативным правовым актом Российской Федерации, определяющим правовые основы регулирования аудиторской деятельности, является Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ. Однако в этом Законе дается более узкое значение понятия «аудит», чем то, которое принято в мировой практике, и не определены специальные виды аудита, такие как экологический, энергетический, аудит чрезвычайных ситуаций и др. При этом экологический аудит в соответствии с Классификатором правовых актов (110.010.100), утвержденном указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511, является одним из видов аудита. Другим нормативным правовым актом Российской Федерации, определяющим правовые основы регулирования экологического аудита, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, в котором введено понятие экологического аудита. Таким образом, основные элементы общего и экологического аудита установлены двумя разными федеральными законами и Закон «Об охране окружающей среды» развивает и дополняет понятие аудита в области охраны окружающей среды. Экологический аудит, являясь видом аудита, по определению не может вступать в противоречие с его содержанием, а конкретизация его области применения позволяет рассматривать его как один из экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Следовательно, важной составляющей нормативной базы экологического аудита являются документы, касающиеся деятельности по охране окружающей среды. Эти документы содержат нормы (экологические требования, нормативы качества компонентов окружающей среды и нормативы воздействия на них), выполнение которых проверяется в процессе экологического аудита. Нормативные правовые акты данного блока, как правило, служат основой для выработки критериев, используемых при оценке объектов аудита, а также (совместно с нормативно-методическими и нормативнотехническими документами) используются для проверки соответствия этим критериям.

Многообразие вопросов, регулируемых в области охраны окружающей среды, в общем виде отражено в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, введенным в 1993 г. указом Президента РФ. Данный блок чрезвычайно разнообразен по составу и включает документы всех видов (статусов). Центральное место здесь отводится Закону РФ «Об охране окружающей среды», который призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории Российской Федерации (преамбула к Закону). Однако на сегодняшний день нормативно-правовая база экологического аудита носит фрагментарный характер и требует скорейшего совершенствования. На уровне федерального законодательства юридический статус экологического аудита впервые был закреплен в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, затем определение экологического аудита было дано в ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

Принятие Федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ позволило конкретизировать понятие аудиторской деятельности. Так как экологический аудит рассматривается как один из специализированных видов аудита, то обязательным документом в регулировании экологического аудита являются Федеральные правила (стандарты) об аудиторской деятельности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 626. Официальный правовой статус экологического аудита с отсылкой на указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511 (в ред. указа Президента РФ от 5 октября 2002 г. № 1129) «О Классификаторе правовых актов» (код экологического аудита 110.010.100 с отсылкой к коду аудиторской деятельности 080.160.000) подтверждается письмом Департамента налоговой политики Минфина России от 20 августа 2002 г. № 04-02-06/2/65.

Организацию и общий порядок проведения экологического аудита как одного из видов аудита, требования к рабочей документации, экоаудиторскому отчету и экоаудиторскому заключению на различных этапах становления экологического аудита определяли приказы:

• Госкомэкологии России «Об экологическом аудировании в Российской Федерации» от 30 марта 1998 г. № 181, от 23 февраля 2000 г. № 102 «О работах (услугах) природоохранного назначения;
• МПР России от 2 апреля 1998 г. № 95 «О создании системы аудита недропользования»;
• МПР России от 31 августа 1999 г., согласовано с Минтопэнерго России 25 июня 1999 г., утверждающий «Временное положение об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса»;
• МЧС России от 2 февраля 1998 г. № 63 «О независимой аудиторской и оценочной деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и страхования ответственности за причинение вреда в случае аварий на опасных производственных объектах».

В 1998 г. Госстандартом России при участии Госкомэкологии России и других заинтересованных министерств и ведомств были разработаны на основе международных стандартов и введены в действие государственные стандарты, устанавливающие требования и рекомендации по созданию систем управления окружающей средой и принципы проведения экологического аудита . Тем самым были предусмотрены процедуры проведения экологического аудита национальными стандартами ГОСТ Р ИСО серии 14000, в частности: ГОСТ Р ИСО 14001-2007 «Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению»; и ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Рекомендации по аудиту систем менеджмента качества и/или экологического менеджмента».

Важной составляющей нормативной базы экологического аудита являются документы международного права: международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Нормы международного права обладают приоритетом перед нормами законодательства Российской Федерации: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отметим, что Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций в сфере взаимодействия общества и природы.

Анализ перечисленных нормативных правовых актов позволяет представить экологический аудит как правовой и финансово- экономический механизм, применение которого способствует повышению экологической эффективности и инвестиционной привлекательности хозяйствующих субъектов.

Требования законодательства Российской Федерации об экологическом аудите закреплены в следующих документах.

• 1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ст. 1 дано определение экологического аудита).
• 2. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (п. 2 ст. 27 предусмотрено использование экоаудита по требованию государственных инспекторов).
• 3. Указ Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (код 110.010.100 (080.160.000) (предусматривает экоаудит как вид деятельности).
• 4. Приказ Госкомэкологии РФ от 16 июля 1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации». Госстандартом России приняты стандарты серии ГОСТ Р И СО 14000 по формированию системы экологического аудита.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха», который принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 2 апреля 1999 г., в ст. 27, устанавливающей права и обязанности государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, отмечается, что государственные инспектора по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

В Российской Федерации действуют стандарты ГОСТ Р ИСО серии 14000, стандарт ГОСТ Р ИСО 19011, устанавливающий требования к аудиту систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента.

Развитие законодательной базы в этой области предусмотрено в Классификаторе правовых актов под кодовым номером 110.010.100, введенном в действие указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Законопроект в полной мере соответствует приоритетным направлениям деятельности Правительства РФ и является одним из компонентов совершенствования государственного управления в области охраны окружающей среды.

Закон Украины «Об экологическом аудите» от 24 июня 2004 г. № 1862-1V определяет основные правовые и организационные принципы осуществления экологического аудита и направлен на повышение экологической обоснованности и эффективности деятельности субъектов ведения хозяйства . Данный Закон определяет экологический аудит как документально оформленный системный независимый процесс оценивания объекта экологического аудита, что включает сбор и объективное оценивание доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мероприятий, условий, системы управления окружающей средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства об охране окружающей среды и другим критериям экологического аудита.

В соответствии с данным документом (ст. 11 Закона) определены сферы проведения экологического аудита. Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов государственной собственности, другого изменения формы собственности, изменения конкретных владельцев объектов, а также для потребностей экологического страхования, в случае передачи объектов государственной и коммунальной собственности в долгосрочную аренду, в концессию, создания на основе таких объектов совместных предприятий, образования, функционирования и сертификации систем управления окружающей средой, а также осуществление хозяйственной и другой деятельности.

• ГОСТ Р ИСО 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту.Основные принципы; ГОСТ Р ИСО 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управленияокружающей средой; ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающейсредой. Требования и руководство по применению; ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования.
• Потравный И.М. Принят Закон Украины «Об экологическом аудите». С. 67-73.

В сфере правового регулирования обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации на первом месте, естественно, стоит Конституция РФ. Согласно её положениям охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, лесными, водными и другими природными ресурсами регулируются кодексами и законами Российской Федерации.

Статья 42 Конституции РФ провозглашает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данные права, гарантированные Конституцией РФ, в случае их нарушения позволяют любому человеку обратиться за судебной защитой. При этом под благоприятной окружающей средой понимается не только природный ландшафт, но и возможность трудиться и отдыхать в приемлемых условиях.

Рассмотренному праву корреспондирует обязанность сохранять природу и окружающую среду, а также бережно относиться к природным богатствам. Статья 58 Конституции Российской Федерации. Таким образом, каждый человек должен проявлять заботу об окружающем его природном мире, стремясь к его сохранению и улучшению.

Конституция Российской Федерации закрепляет положение о том, что земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и других формах собственности. При этом владение, пользование и распоряжение находящимися в собственности природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Статьи 9 и 36 Конституции Российской Федерации.

Закреплённые в Конституции Российской Федерации положения имеют определяющее значение для формирования понятия «экологическая безопасность». Под экологической безопасностью человека и иных объектов (общества, государства) принято понимать состояние защищённости социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан; материальных, культурных и иных ценностей общества и государства; экономических и иных интересов предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на неё, а также от последствий экологических аварий и катастроф. Юридический энциклопедический словарь / М.О. Буянова [и др.]; отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006. С. 790.

В России принято множество нормативных правовых актов, регулирующих сферу обеспечения экологической безопасности и которые условно можно обозначить термином «экологическое законодательство».

Экологическое законодательство представляет собой, во-первых, в широком смысле слова комплексную отрасль законодательства - систему нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие экологические общественные отношения, а, во-вторых, в узком смысле слова это то же, что и законодательство об охране окружающей природной среды. Там же. С. 791.

Мы будем придерживаться широкой трактовки понятия «экологическое законодательство» и попытаемся в рамках данного исследования проанализировать отдельные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации.

Следует отметить, что Российская Федерация является участницей многих международных соглашений и конвенций, присутствует на проходящих экологических форумах и конференциях. В связи с этим правовое регулирование обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации тесно взаимосвязано с общемировыми тенденциями.

Указом Президента Российской Федерации № 236 от 4 февраля 1994 г. была утверждена государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития.

Данный документ закрепил долгосрочную программу, предусматривающую систему действий в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и устойчивого развития, реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом, а также выполнения международных обязательств Российской Федерации в данной сфере.

Основные направления Государственной стратегии, установленные Указом Президента Российской Федерации № 236 от 4 февраля 1994 г., включают:

• а) обеспечение экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений Пункт 1 Основных положений Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утверждённых Указом Президента РФ № 236 от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• б) охрану среды обитания человека: создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях; развитие системы природных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения; улучшение качества продуктов питания; обеспечение населения качественной питьевой водой; предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов; обеспечение радиационной безопасности населения; предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф; экологическое воспитание и образование населения;
• в) оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России: выведение из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров; преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий; сохранение природного комплекса бассейна озера Байкал; осуществление программы «Возрождение Волги»; восстановление нарушенных экосистем прибрежной полосы Чёрного моря; защита населения и прибрежных территорий от последствий подъема уровня Каспийского моря; сохранение природных комплексов Онежского, Ладожского озёр и Невской губы; решение экологических проблем районов Крайнего Севера с обеспечением особого режима природопользования; сохранение и восстановление экосистемы санаторно-курортного комплекса «Кавказские Минеральные Воды»;
• г) участие в решении глобальных экологических проблем: сохранение биоразнообразия; охрана озонового слоя; предотвращение антропогенного изменения климата; охрана лесов и лесовосстановление; развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий; обеспечение безопасного уничтожения химического и ядерного оружия; решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского, Каспийского, Черного и Аральского морей, Арктического региона); восстановление экосистемы и видового состава гидробионтов Азовского моря; решение проблем Мирового океана. Пункт 4 Основных положений Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утверждённых Указом Президента РФ № 236 от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».

Федеральный закон № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; РГ. 2004. 31 августа, 30 декабря. в статье первой закрепил понятия «окружающая среда» и «природная среда». Под окружающей средой следует понимать совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Природная среда (равно как и природа) представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. То есть понятие окружающей среды шире, чем природной среды, так как включает ещё и антропогенные объекты.

Также рассматриваемый нормативный правовой акт закрепил распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Кроме того в данном Федеральном законе нашли отражение положения, касающиеся прав и обязанностей граждан, общественных и других некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды, методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды, а также требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и прочей деятельности.

Федеральный закон РФ № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; РГ. 2004. 31 августа, 30 декабря. гласит, что к особо охраняемым природным территориям относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

К таким территориям относятся государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты Статья 2 Федерального закона № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»..

Лесной кодекс Российской Федерации Лесной кодекс РФ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2002. № 30. Ст.3033; 2003. № 50. Ст. 4857; Российская газета. 2004. 31. августа, 30 декабря., Водный кодекс Российской Федерации Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2003. № 52. Ст. 5038; Российская газета. 2004. 31 августа. и иные нормативные правовые акты регламентируют правила и порядок использования и осуществления различных сделок гражданско-правового характера, закрепляют положения об охране и защите тех или иных объектов. Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ.1995. № 17. Ст. 1462; Российская газета. 2004. 30 декабря; Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800; Российская газета. 2004. 31 августа, 30 декабря; Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2004. 31 августа; Воздушный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383; Российская газета. 2004. 31. августа; Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2004. 31. августа; Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2004. 31. августа; Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2003. № 2. Ст. 167; Российская газета. 2004. 31. августа; Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222; Российская газета. 2004. 31 августа; Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220; Российская газета. 2004. 31 августа. Ряд статей, предусматривающих административную ответственность за совершение экологических правонарушений, содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Одним из основных нормативно-правовых актов в области обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации, без сомнения, является Уголовный Кодекс Российской Федерации Уголовный кодекс Российской Федерации. // СЗ РФ. 1996. (в ред. на 1.09.2010 г.).. Глава 26 носит название «Экологические преступления» и закрепляет 17 составов преступлений.

Экологическое преступление представляет собой предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние, посягающее на общественные отношения по сохранению благоприятной природной среды, рациональному использованию её ресурсов и обеспечению экологической безопасности населения.

Все экологические преступления условно можно сгруппировать в пять блоков:

• а) деяния, нарушающие правила охраны окружающей среды и иные обязательные для исполнения правила: статьи 246, 247, 248, 262 Уголовного кодекса Российской Федерации;
• б) посягательства на водную и воздушную среду: статьи 250, 251, 252 Уголовного кодекса Российской Федерации;
• в) посягательства на землю и её недра: статьи 253, 254, 255 Уголовного кодекса Российской Федерации;
• г) посягательства на животный мир: часть 1 статьи 249, статьи 256, 257, 258, 259 Уголовного кодекса Российской Федерации;
• д) посягательства на растительный мир: часть 2 статьи 249, статьи 260, 261 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Родовым объектом всех перечисленных выше преступлений является экологическая общественная безопасность.

Видовым объектом выступают охраняемые уголовным законом общественные отношения по рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности населения.

В качестве предмета экологических преступлений выступают различные носители природной среды - водные биологические ресурсы, например, рыбы, моллюски, раки, крабы и так далее, птицы, звери и иные объекты.

С точки зрения объективной стороны экологические преступления могут совершаться как путём осуществления противозаконных действий, так и бездействия. Диспозиции большей части статей главы 26 имеют бланкетный характер. Значительная часть составов экологических преступлений являются материальными, то есть обязательным признаком объективной стороны является наступление общественно-опасных последствий в виде причинения вреда здоровью человека, массовой гибели животных или иных тяжких последствий либо угроза причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде.

В большинстве составов экологических преступлений субъектом является физическое вменяемое лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста, то есть общий субъект. В некоторых статьях предусмотрена уголовная ответственность лиц, совершивших экологические преступления с использованием своего служебного положения, например, часть третья статьи 256 и часть вторая статьи 258 Уголовного кодекса Российской Федерации.

С точки зрения субъективной стороны экологические преступления могут совершаться как с умышленной формой вины, так и по неосторожности.

Рассматривая составы экологических преступлений, хочется отметить, что законодатель пристально следит за изменяющимся характером противоправных деяний и вносит своевременные изменения в Уголовной кодекс Российской Федерации.

Таким образом сегодня можно с уверенностью сказать, что в результате экономического развития, совершенствования технологий появились и новые экологические проблемы, которые необходимо решать в самые короткие сроки.

Президент РФ Дмитрий Анатольевич Медведев в своем Ежегодном послании Федеральному Собранию РФ Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.11.2010 г. // Российская газета. 01.12.2010. особо обратил внимание общественности на охрану здоровья нации, так как ее будущие успехи прямо зависят от того, какое природное наследие мы отставим детям. Несмотря на уникальность и богатство российской природы, ее состояние сегодня трудно назвать абсолютно благоприятным. Решать эту проблему можно, лишь создав современную эффективную систему управления в природоохранной сфере.

В Послании Президент РФ в этой сфере наметил следующие направления деятельности:

Первое. Оценить реальное состояние всех загрязненных территорий и рассматривать этот уровень в качестве стартового уровня для осуществления программ минимизации негативного воздействия на окружающую среду и накопленного ранее экологического ущерба.

Д. Медведев подчеркнул, что некоторые эксперты также считают необходимым провести так называемую экологическую амнистию при условии, что предприятие примет на себя жесткие обязательства по экологическому оздоровлению производства и той территории, где оно работает, и это разумно. Тех, кто реализует эти программы, не просто подготовил, а тех, кто эти программы реально исполняет, тех, кто вкладывает деньги в это, не нужно «давить» штрафами, мешая исправить ситуацию. Напротив, здесь нужно поощрять и максимально применять механизм частно-государственного партнерства. Президент поручил Правительству РФ подготовить предложения на эту тему.

Второе. Правительству РФ необходимо разработать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние особенностей конкретных территорий. Это основа для деятельности органов власти и установления требований к производственным объектам. И, кстати, что немаловажно, это и четкий ориентир для общества, для наших граждан, для наших партнеров из других государств.

Третье. Свою решающую, принципиальную роль в охране окружающей среды должно сыграть наше гражданское общество. Мне не раз приходилось слышать, что экологическое мышление у нас не приживается, потому что общество к этому не готово. Наверное, отчасти это действительно так. Поэтому чрезвычайно важна роль экологического воспитания и образования. И надо учесть это в новых образовательных стандартах.

Четвертое. Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий, соответственно, должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах.

В этой связи Президент РФ поручил главам субъектов Федерации ежегодно предоставлять доклады об экологии в их регионе. Население территорий должно иметь об этом полную и абсолютно достоверную информацию.

И в заключение рассмотрения указанный проблем Д.А. Медведев отметил, что касается неправительственных экологических организаций, то с теми, кто реально заботится о сохранении природной среды, надо еще до строительства производственных и инфраструктурных объектов вести обстоятельный диалог и находить взаимоприемлемые решения.

Таким образом, при рассмотрении правового регулирования обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации целесообразно говорить о проведении сбалансированной государственной экологической политики, которая представляет собой определение целей, задач, содержания и направлений практических действий для обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, охраны окружающей природной среды. Хотелось бы, чтобы дальнейшая деятельность законодателя была направлена на ужесточение ответственности за экологические правонарушения, что, на наш взгляд, способствовало бы снижению их количества и улучшению экологической обстановки в стране.

1. ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Экологическое право (ЭП) – совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
ЭП как научная отрасль возникло в 1990-х гг. на базе таких отраслей права, как право окружающей среды и природоресурсное право.
ЭП изучает историю возникновения соответствующих правоотношений, исследует их применительно к конкретным историческим периодам, анализирует действующее законодательство, в том числе и зарубежный опыт правового регулирования схожих отношений, рекомендует усовершенствовать экологическое законодательство путем внесения изменений.
ЭП регулирует отношения, связанные с взаимодействием общества и природы и возникающие в результате осуществления хозяйственной деятельности, воздействующей на природную среду. Природная среда является важнейшей составляющей окружающей среды и основой жизни на Земле.
В соответствии с Конституцией РФ каждый житель России имеет право на благоприятную окружающую среду; на ее защиту от отрицательного воздействия, которому способствует хозяйственная или иная деятельность, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера; на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также на возмещение вреда причиненного окружающей среде.
Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении их прав в сфере охраны окружающей среды.
Если хозяйственная или иная деятельность объектов может причинить вред окружающей среде, то решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
Должностные лица, препятствующие осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством РФ.
В России существуют федеральные программы в области экологического развития и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ, предусматривающие проведение мероприятий по охране окружающей среды.
Негативное воздействие на окружающую среду наказывается штрафом.
Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством посредством установления налоговых и иных льгот. Экологическое страхование используется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц при условии, что есть экологические риски.

2. ПРЕДМЕТ И МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Предмет экологического права (ЭП) – общественные отношения, которые возникают, изменяются или прекращаются в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также регулируются нормами ЭП.
Основные группы общественных отношений, регулируемых ЭП:
отношения в сфере природопользования;
отношения в области охраны окружающей среды;
отношения в области обеспечения экологической безопасности.
Два основных метода правового регулирования ЭП.
Императивный (административно-правовой) метод основывается на неравенстве правового статуса субъектов, вступающих в соответствующие правоотношения. Как правило, один из субъектов является представителем публичной власти (например, инспектор органа экологического контроля), а другой – физическим или юридическим лицом (например, природопользователем), обязанным исполнять требования первого. Тип взаимодействия субъектов – власть-подчинение. Этот метод выражается через запреты и ограничения на использование природных объектов, нормативов воздействий на окружающую среду, выдачу лицензий, сертификатов, разрешений и т. п. Например, в соответствии со ст. 45 ФЗ «Об охране окружающей среды» выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются только на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами.
Диспозитивный (гражданско-правовой) метод предполагает равенство субъектов, вступающих в правоотношения. Его главная особенность в том, что оба субъекта свободно выражают свое волеизъявление. Но этот метод наделяет участников правоотношений не только равными правами, но и обязанностями.
Некоторые авторы выделяют и третий метод – экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды. То есть предполагается воздействие на имущество физических и юридических лиц, деятельность которых влияет на состояние окружающей среды. Это налогообложение и штрафы за загрязнение окружающей среды. Целью этого метода является стимулирование субъектов для осуществления мер по обеспечению экологической безопасности.

3. СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Экологическое право (ЭП) содержит в себе составные части, каждую из которых наполняет определенная группа правовых институтов, раскрывающих понятие и содержание конкретных экологических правоотношений. ЭП состоит из Общей и Особенной частей, а также из несвойственной многим другим отраслям права специальной части.
Общая часть состоит из институтов, которые содержат положения, определения и принципы, имеющие общее значение для всей отрасли экологического права. К Общей части относятся нормы ФЗ «Об охране окружающей среды», федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об особоохраняемых природных территориях», экологическая правоспособность и дееспособность, экологический аудит, ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды, экологические требования к созданию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов и т. д.
Особенная часть содержит специальные правовые нормы по обеспечению рационального использования и охране земель, недр и других природных ресурсов. Определяет правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов животного и растительного мира, экологически неблагоприятных территорий, правовое регулирование обращения с химическими и иными веществами, материалами и отходами и т. п. Таким образом, Особенная часть регулирует отдельные части экологического права – земельную, водную, лесную и т. д. То есть те подотрасли права, которые вполне могут выступать как самостоятельные по отношению к ЭП.
В специальную часть ЭП входят нормы других отраслей права, регулирующие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нормы очень многочисленны. Прежде всего они относятся к тем отраслям права, которые имеют как общий, так и отличающийся от ЭП предмет и метод регулирования.

4. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЧЕРТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Основой регулирования взаимоотношений природы и общества при осуществлении определенных видов деятельности является экологическое право.
Можно выделить следующие специфические черты экологического права:
1. Всеобщий субъективный охват
2. Территориальный охват
3. Право каждого гражданина на:
благоприятную окружающую среду, ее защиту от отрицательного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного, техногенного характера, достоверную информацию о состоянии окружающей среды и возмещении вреда окружающей среде;
создание общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды;
обращение в органы государственной власти и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных акциях;
предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участие в ее проведении в установленном порядке;
оказание содействия органам государственной власти в решении вопросов охраны окружающей среды;
обращение в органы государственной власти и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды;
предъявление в суд исков о возмещении вреда окружающей среде.
4. Масштабность объектов правового регулирования:
поверхностных и подземных вод;
леса и иной растительности, животных и других организмов и их генофонда;
атмосферного воздуха, озонового слоя атмосферы и околоземного космического пространства.
5. Значимость регулируемых вопросов:
исключительного состояния окружающей среды как источника жизни на Земле;
сбалансированного решения социально-экономических задач;
сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов;
удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений;
укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды;
обеспечения экологической безопасности.

5. ПРИНЦИПЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

К ним относятся:
1) соблюдение прав человека на благоприятную окружающую среду;
2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
3) научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
4) охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
5) ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
6) возмещение вреда окружающей среде;
7) независимость контроля в области охраны окружающей среды;
8) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности;
9) обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
10) обязательность проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
11) приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
12) сохранение биологического разнообразия;
13) обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
14) запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;
15) соблюдение прав каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;
16) ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
17) участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.

6. НОРМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Нормы экологического права – требования в области охраны окружающей среды. Экологическое правонарушение представляет собой несоблюдение требований, закрепленных экологическим законодательством, нормами, правилами и т. д.
К ним относятся требования, предъявляемые при:
1) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервировании и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;
2) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики;
3) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники;
4) эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения;
5) мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;
6) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений;
7) производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств;
8) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки;
9) производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов;
10) использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов;
11) использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве;
12) обращении с отходами производства и потребления;
13) установлении защитных зон;
14) приватизации и национализации имущества;
15) охране окружающей среды от негативного биологического и физического воздействия.
За правонарушения в данной области законом предусмотрена административная, гражданская и уголовная ответственность. Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, несут прежде всего материальную ответственность.

7. ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Право на благоприятную окружающую среду закреплено Конституцией РФ, однако закон наделяет участников экологических правоотношений и обязанностями. Каждый обязан сохранять природную и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ.
Законодательством определены правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды.
Источниками права в РФ являются:
1. Нормативные акты.
2. Правовой обычай.
3. Подзаконные акты.
4. Договоры.
Основными источниками экологического права являются:
1. Конституция РФ.
2. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г.
3. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г
4. ФЗ от 21.02.1992 № 2395-I «О недрах».
5. ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
6. ФЗ от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
В экологическом праве применяются договоры аренды объектов окружающей природной среды, договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, и др.

8. СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Субъекты экологических правоотношений – РФ, субъекты РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. РФ и субъекты РФ выступают участниками экологических правоотношений только если являются собственниками природных ресурсов, поэтому они должны способствовать сохранности окружающей природной среды. Природные объекты могут находиться в собственности муниципальных образований. Органы местного самоуправления наделены определенными полномочиями в сфере регулирования экологических отношений и могут выступать в качестве субъекта правоотношений в сфере управления охраной окружающей природной среды.
Органы государственной власти являются участниками экологических правоотношений в сфере управления охраной окружающей природной среды.
Юридические лица любой организационно-правовой формы, независимо от цели деятельности, являются субъектами экологических правоотношений и должны соблюдать требования законодательства об охране окружающей среды.
В экологическом праве, как и в других отраслях, существует понятие правоспособность. Правоспособность юридического лица возникает в момент регистрации и прекращается в связи с его ликвидацией. Но в экологические правоотношения юридические лица вступают лишь с момента предоставления им в собственность или пользование природных ресурсов.
Участниками таких отношений выступают и граждане РФ, иностранные граждане, лица с двойным гражданством и без гражданства. В их обязанность входит сохранение окружающей среды. При этом закон наделил их правом на благоприятную среду.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» все объекты можно условно разделить на три категории:
1. Интегрированный объект – это окружающая среда.
2. Дифференцированный объект – это отдельные природные объекты (земля, недра и т. п.).
3. Особо охраняемые объекты – это государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные и дендрологические парки, памятники природы, редкие виды растений и животных и места их обитания.
Для природных объектов характерны:
естественность происхождения;
взаимосвязь с экологической системой природы;
внешние функции жизнеобеспечения.
К природным объектам относятся: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса, животный мир, растительный мир, микроорганизмы, природные ландшафты, государственные природные заповедники и т. д.

9. ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:
1) уполномочена государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;
2) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды в установленной сфере деятельности.
Эта служба подчинена Министерству природных ресурсов РФ. Она осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В ее полномочия входит: 1) осуществление контроля и надзора:
а) в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;
б) в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;
в) за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
г) на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков;
д) за использованием и охраной водных объектов;
е) за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;
ж) за безопасностью гидротехнических сооружений, кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;
2) осуществление государственного земельного контроля в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;
з) выдача в установленном порядке лицензии (разрешения);
4) организация государственной экологической экспертизы;
5) осуществление мониторинга объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря РФ;
6) ведение «Красной книги» РФ;
7) ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения и т. д.

10. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МИНИСТЕРСТВА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РФ

Министерство природных ресурсов РФ (МПР РФ) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая:
1) управление государственным фондом недр;
2) использование и охрану водного фонда;
3) эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и др. гидротехнических сооружений;
4) использование объектов животного мира и среды обитания.
МПР РФ действует в соответствии с Положением «О Министерстве природных ресурсов РФ», которое утверждено постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 г. № 370.
МПР РФ уполномочен осуществлять координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:
1) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;
2) Федерального агентства по недропользованию;
3) Федерального агентства лесного хозяйства;
4) Федерального агентства водных ресурсов. МПР РФ в соответствии с законодательством РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты нормативных документов по вопросам:
1) геологического изучения, рационального использования и охраны недр;
2) использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
3) использования и охраны водных объектов;
4) эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечения их безопасности;
5) охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;
6) особо охраняемых природных территорий.
В компетенцию МПР входит лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами, принятие решений о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии.
МПР РФ ведет реестр лицензий, в котором указываются:
1) наименование лицензирующего органа;
2) лицензируемая деятельность, класс опасности отходов для окружающей среды, опасные свойства отходов, виды отходов;
3) сведения о лицензиате с указанием ИНН;
4) срок действия лицензии;
5) сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;
6) дата принятия решения о предоставлении лицензии;
7) основания и даты приостановления и возобновления действия лицензии;
8) сведения о переоформлении лицензии;
9) сведения о продлении срока действия лицензии;
10) основания и дата аннулирования лицензии.

11. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

На территории РФ действуют три основные формы собственности: государственная, муниципальная и частная. Конституцией РФ закреплено право гражданина иметь в частной собственности недвижимость. Объектами права собственности могут быть земля, водоем и другие природные ресурсы, которые охраняются в соответствии с законами РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Однако существуют природные объекты, которые не могут находиться в частной собственности, например: лес, государственный заповедник, памятники природы, то, что является народным достоянием.
Само право собственности содержит в себе еще три права: владения, пользования и распоряжения. Поэтому только собственник может свободно реализовывать все эти права, если его действия не наносят вред окружающей среде и не нарушают прав и законных интересов иных лиц.
Только собственник принимает меры по защите, охране, воспроизводству и организации рационального использования принадлежащих ему объектов экологических отношений и имеет право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.
Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности (т. е. государственной или муниципальной). Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом.
Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению. Владение, пользование и распоряжение лесным фондом и не входящими в него лесами осуществляются с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса.
Водные объекты целиком и полностью находятся в собственности РФ. Однако у муниципальных образований, а также физических и юридических лиц в отдельных случаях может возникнуть право собственности на обособленный водный объект.
Особое положение «занимают» недра, находящиеся в границах территории РФ. В собственности РФ находятся подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Совершение сделок с ними запрещено законом. Однако добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, если это предусмотрено лицензией, могут находиться в государственной, муниципальной собственности, собственности субъектов Федерации, а также в частной.

12. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Использование природных ресурсов – эксплуатация, использование в хозяйственной деятельности, различные виды воздействия в процессе этой деятельности.
Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются не только законодательством РФ, но и международными соглашениями. Рациональное использование природных ресурсов является одним из самых важных условий природопользования, оно позволяет обеспечить экологическую безопасность.
В соответствии с законодательством РФ можно выделить следующие виды пользования недрами:
1. Региональное геологическое изучение, иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
2. Геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
3. Разведку и добычу полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
4. Строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
5. Образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.
6. Сбор минералогических, палеонтологических и др. геологических коллекционных материалов.
Виды водопользования (для лиц, не являющихся собственниками):
1) долгосрочное пользование (от 3 до 25 лет);
2) краткосрочное пользование (до 3 лет);
3) ограниченное пользование (водный сервитут).
Формы водного сервитута:
1. Публичный, т. е. каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами.
2. Частный (ограничение прав лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное пользование).

13. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Природные объекты – составные части окружающей среды, которые взаимосвязаны между собой. Отношения, связанные с использованием и охраной природных объектов, должны быть урегулированы правом.
Существует условная классификация природных объектов:
1) естественные системы;
2) природные ресурсы и иные объекты охраны;
3) особо охраняемые территории и объекты.
Естественные системы – природная среда обитания человека, за исключением объектов, созданных человеком; частей природы, вышедших из экологической связи с ней; элементов природы, охрана которых в данный момент невозможна.
Природными ресурсами и другими объектами охраны являются: земля, недра, подземные и поверхностные воды, леса и растительный мир, животный мир, атмосферный воздух и т. д.
Под землей понимается поверхность, природный слой почвы. Наибольшей ценностью обладают сельскохозяйственные земли и земли, предназначенные для животноводства.
Недра – часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, идущая до глубин, доступных изучению и освоению.
Вода – все поверхностные и подземные воды. При использовании воды необходимо обеспечить надлежащее водоснабжение питьевой водой, а также принять меры по предупреждению загрязнения и истощения воды от промышленных и бытовых отходов.
Главная функция лесов и растительного мира заключается в удовлетворении в древесине, выработке кислорода. Основными проблемами являются: незаконная вырубка леса, загрязнение бытовыми и строительными отходами, пожары.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента

в Российской Федерации и ее субъектах *

Обеспечение экологической безопасности – одна из составляющих экологической функции Российского государства и, соответственно, задача практически всех государственных органов.

Дефиниция «экологическая безопасность» основана на определении понятия «безопасность». Анализу указанных терминов посвящены многочисленные труды ученых 42 .

В Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 24 декабря 1993 г.) безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основные объекты безопасности указаны в такой последовательности: личность, общество, государство. В Законе закреплены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определена система безопасности и ее функции установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. В ст. 8 Закона предписано, что не допускается создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации.

В анализируемом Законе также перечислены виды безопасности – государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные (ст. 13). В Конституции РФ выделено три основных вида безопасности – государственная (п. «д» ч. 1 ст. 114), общественная (п. «б» ч. 1 ст. 72) и экологическая (п. «д» ч. 1 ст. 72). Таким образом, термин «экологическая безопасность» используется в указанных нормативных правовых актах и является составной частью понятия безопасности.

Категория «экологическая безопасность» на федеральном уровне наряду с Конституцией РФ и Законом РФ «О безопасности» закреплена также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18), в ряде федеральных законов: «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и др.

Впервые же понятие «экологическая безопасность» юридически раскрыто в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. В нем оно определено как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Данное понятие в качестве объектов экологической безопасности указывает человека и природную среду, ставя на первое место именно защищенность природной среды. Такую последовательность можно объяснить наименованием анализируемого Закона.

На наш взгляд, более точное определение экологической безопасности дано в проекте федерального закона , который был принят Государственной Думой 17 ноября 1995 г. и отклонен Президентом РФ 21 декабря 1995 г. В ст. 3 гл. 1 проекта закреплено понятие экологической безопасности как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее».

В письме Президента РФ в Государственную Думу об отклонении проекта федерального закона «Об экологической безопасности» от 21 декабря 199 г. № Пр-1844 был сделан, на наш взгляд, ошибочный вывод о том, что экологическая безопасность не может быть составной частью безопасности. Буквально это было выражено следующим образом: «определяя место понятия «экологическая безопасность» в составе понятия «безопасность личности, общества и государства», [разработчик законопроекта] не учитывает нормы п. «м» ст. 71 и п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Вопросы безопасности, определенные Законом РФ «О безопасности» как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, относятся исключительно к ведению Российской Федерации, а вопросы экологической безопасности относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому понятие «экологическая безопасность» не может быть составной частью понятия «безопасность». По нашему мнению, указанное замечание скорее относится к несогласованности соответствующих статей Конституции Российской Федерации, а не к определению понятия «экологическая безопасность». Этот вывод содержится и в работах других ученых, например Г.П. Серова, В.В. Вербицкого и т.д.

В Законе РФ «О безопасности» экологическая безопасность рассматривается как вид безопасности государства.

Здесь уместно отметить, что согласно п. «д» и п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся не только обеспечение экологической безопасности, но и природопользование; охрана окружающей среды; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Однако на федеральном уровне все перечисленные предметы совместного ведения, за исключением обеспечения экологической безопасности, реализованы путем издания по ним соответствующих федеральных законов или кодексов Российской Федерации и принятия в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации.

Если вопросу об экологической безопасности в федеральном законодательстве уделено хоть какое-нибудь внимание, то механизм обеспечения экологической безопасности не раскрыт.

По данному вопросу имеются только различные точки зрения ученых. Одни авторы рассматривают обеспечение экологической безопасности как составную часть охраны окружающей среды, некоторые считают эти понятия практически одинаковыми, другие же включают в понятие обеспечения экологической безопасности и охрану окружающей среды, и рациональное природопользование. Есть и еще одна точка зрения: некоторые ученые высказывают мнение о том, что обеспечение экологической безопасности – это деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов 43 .

Мы придерживаемся последнего из перечисленных мнения. Общественные отношения по обеспечению экологической безопасности возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Причем в отличие от отношений по охране окружающей среды и природопользования, которые также возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, они представляют опасность для жизни и здоровья людей. Например: отношения, возникающие при использовании природных ресурсов в объемах, не приводящих к сверхнормативному загрязнению окружающей среды, к опасному для жизни и здоровья людей разрушению и деградации окружающей природной среды, считаются отношениями по природопользованию. Отношения, возникающие при функционировании заповедников и других особо охраняемых территорий, не приводящие к разрушению и деградации окружающей природной среды, – это отношения по охране окружающей среды.

Определение круга общественных отношений, возникающих в области обеспечения экологической безопасности, по ряду причин (неоднородность отношений, их взаимосвязанность и т.п.) весьма затруднительно. И содержание ведущихся дискуссий в эколого-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой литературе говорит о том, что эта проблема далека от разрешения 44 .

Экологическая безопасность как определенная юридическая категория представляет собой сложную систему различных отношений, тесно взаимосвязанных и смыкающихся с системами других общественных отношений (общественной безопасностью и национальной безопасностью).

Таким образом, категория экологической безопасности и ее обеспечение учеными до сих пор, к сожалению, еще до конца не сформулированы и не отражены в федеральном законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» обеспечение экологической безопасности определено в качестве цели охраны окружающей среды, однако обеспечение экологической безопасности требует отдельного правового регулирования на федеральном уровне.

Аналогичные замечания и высказывания о необходимости юридического закрепления понятия «экологическая безопасность», а также решение вопросов правового регулирования отношений в сфере ее обеспечения можно найти и у работников природоохранной прокуратуры, и у депутатов Государственной Думы как прошлого, так и нынешнего созывов 45 . Дискуссия между учеными и специалистами по данному вопросу должна принести пользу в решении теоретических и прикладных аспектов экологической безопасности. Аналогичные мысли высказаны и в ряде публикаций 46 .

При рассмотрении вопроса о правовом регулировании обеспечения экологической безопасности на региональном уровне уместно отметить, что ряд субъектов Федерации, опираясь на федеральный законопроект «Об экологической безопасности» и в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, разработали и приняли свои законы об экологической безопасности. Так, в Республике Башкортостан, помимо действующего Экологического кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 1 ноября 2000 г.), в преамбуле которого сказано, что «охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека – неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан», в июне 1997 г. был принят Закон об экологической безопасности Республики Башкортостан. Экологическая безопасность в Законе трактуется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее (данное понятие экологической безопасности идентично понятию, сформулированному в ст. 3 проекта федерального закона «Об экологической безопасности»).

В Законе Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области» от 3 апреля 1998 г. (в ред. от 7 июня 1999 г.) экологическая безопасность определена как «защита жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на здоровую, благоприятную окружающую природную среду». На наш взгляд, в Законе дано не совсем удачное определение экологической безопасности. Во-первых, слово «защита» означает действие, но никак не состояние. Иными словами, данное понятие скорее относится к обеспечению экологической безопасности. Во-вторых, не указаны угрозы экологической безопасности.

Правовые основы обеспечения экологической безопасности на территории Ульяновской области определяет Закон Ульяновской области «Об экологической безопасности на территории Ульяновской области» от 4 октября 1996 г. В Законе экологическая безопасность трактуется как «состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества, окружающей природной среды, при котором достигается предотвращение или ограничение угроз, возникающих в результате антропогенных или природных воздействий на систему «человек – среда обитания». Обеспечение экологической безопасности – система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и по ликвидации их последствий, включая отдаленные.

Законом Ненецкого автономного округа «Об экологической безопасности на территории Ненецкого автономного округа» от 11 января 2000 г. экологическая безопасность определена как «состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на чистую, здоровую, благоприятную для жизни окружающую среду». Недостатком такой трактовки понятия «экологическая безопасность» является отсутствие указания угроз экологической безопасности, а также неполный перечень объектов. В качестве объекта экологической безопасности указан только человек.

Определение экологической безопасности в Законе Курской области «Об экологической безопасности» от 5 июля 1997 г. (в ред. от 8 мая 2001 г.), наоборот, слишком широко трактует это понятие, причем на первое место в качестве объекта ставится не человек, а окружающая природная среда. А также, будучи Законом одного субъекта Федерации, рассматривает в качестве объекта все государство с учетом как внутренних, так и внешних угроз экологической безопасности: «Экологическая безопасность – защищенность окружающей природной среды и жизненно важных интересов граждан, общества, государства от внутренних и внешних воздействий, негативных процессов и тенденций развития, создающих угрозу здоровью людей, биологическому разнообразию и устойчивому функционированию экологических систем и выживанию человечества».

Аналогичные законы действуют в Нижегородской и Оренбургской областях. Закон Оренбургской области «Об экологической безопасности» от 7 декабря 1999 г. в качестве объектов экологической безопасности называет личность и общество, а окружающая среда отсутствует: «экологическая безопасность – состояние защищенности личности, общества от последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф»..

В целом, анализируя региональное законодательство в области экологической безопасности, можно сделать вывод, что трактовка ее понятия, пути обеспечения, организация системы, а также определения объектов и субъектов экологической безопасности в законах различна. В одних случаях угрозы экологической безопасности – антропогенное и природное воздействие, в других – антропогенное воздействие и чрезвычайные ситуации, в третьих – все вместе взятое.

Такое разночтение можно объяснить, во-первых, неурегулированностью законодательства по вопросам обеспечения экологической безопасности на федеральном уровне; во-вторых, сложившейся экологической обстановкой в каждом конкретном регионе (субъекте Российской Федерации); в-третьих, различными подходами к управлению в данной области (в одних субъектах Федерации – решением вопросов занимаются их исполнительные органы государственной власти, в других – специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти, к примеру территориальный орган МПР России, МЧС России или органы внутренних дел и т.д.) и др.

Хотелось бы особо отметить предлагаемую в Законе Ульяновской области меру уровня экологической безопасности человека как среднюю ожидаемую продолжительность жизни. Учитывая, что глобальной целью деятельности общества и государства в реализации экологической функции является экологическая безопасность человека, предлагаемая в качестве интегрального показателя экологической безопасности средняя ожидаемая продолжительность жизни может лечь в основу федерального законодательства об экологической безопасности. Такая же позиция отмечена и авторами комментария к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 47 .

Анализируя федеральное и региональное законодательство, можно утверждать, что в настоящее время остро прослеживается необходимость скорейшего решения вопроса правового регулирования отношений в области обеспечения экологической безопасности России. Экологическая безопасность требует отдельного правового регулирования на федеральном уровне. Анализ соответствующего регионального законодательства показывает отсутствие единства в трактовке основных понятий. Такое разночтение объясняется, в первую очередь, несистемным подходом к правовому регулированию этих вопросов на федеральном уровне.

Представляется целесообразным принятие либо федерального закона «Об экологической безопасности» , либо соответствующих модельных региональных законов. В первом случае – в федеральном законе следует изложить разграничение полномочий всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений; конкретизировать их задачи в области обеспечения экологической безопасности населения и территории России и т.д.

Во втором случае – подготовить соответствующие модельные законопроекты, которые должны определять основные концептуальные понятия и положения регионального законодательства в области обеспечения экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать не только в качестве самостоятельного элемента обеспечения национальной безопасности, но и элемента экологической функции государства. Такая экологическая функция должна отражать объективную деятельность всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений по обеспечению экологической безопасности населения и территории России.

Обеспечение экологической безопасности – не только самостоятельный элемент экологической функции государства и обеспечения национальной безопасности, но и один из элементов защиты населения и территорий, а также общественной безопасности. Такая трактовка является теоретической предпосылкой разграничения компетенции по обеспечению экологической безопасности между различными правоохранительными органами (МВД России, МЧС России и др.).

И.К. Выскребенцев,
государственный советник налоговой службы II ранга

Порядок взимания платежей за загрязнение природной среды и их направление в бюджет

Нормативно-правовая база, регулирующая порядок взимания и исчисления платежей за загрязнение природной среды, достаточно обширна и включает (помимо нормативных документов, установивших общие принципы налогообложения) несколько законов, постановлений Правительства РФ, межведомственных и ведомственных нормативных актов, других инструктивно-методических указаний.

Законом РФ от 19.12.91 № 2060-1 “Об охране окружающей природной среды”, в редакции Законов РФ от 21.02.92 № 2397-1, от 02.06.93 № 5076-1, впервые в общероссийском масштабе установлена платность использования природных ресурсов, включающая:

Платежи за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия на природную среду;

Плату за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы). Порядок исчисления и внесения данных платежей был конкретизирован другими законодательными актами.

Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах и сверх установленных лимитов. Объемы указанного вредного воздействия, выражаемого, например, в тоннах выбросов, сбросов различных веществ, служат налогооблагаемой базой при расчете соответствующих платежей.

Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90 % - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, 10 % - в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

Этот Закон предусматривал, что порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов определяется Правительством РФ.

Постановлением от 28.08.92 № 632 Правительство РФ утвердило Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Кроме установления общих условий по данным платежам, это постановление предоставило право Минэкологии России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России вносить уточнения в утвержденные нормативы платы и коэффициенты в связи с изменением экологической ситуации в отдельных регионах и уровня цен, а также при установлении новых видов загрязняющих веществ и вредных воздействий на окружающую природную среду.

Последняя индексация на основе этого постановления была установлена на 1998 год. Об этом сообщалось в соответствующих письмах Госкомэкологии России и Госналогслужбы России, рассылаемых по системе их территориальных органов. Ранее индексации проводились в 1994-1997 годах.

Кроме того, Правительство РФ постановлением от 28.08.92 № 632 поручало разработать и утвердить базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Соответствующие нормативы были утверждены МПР России 27 ноября 1992 года по согласованию с Минэкономики России и Минфином России.

За основу указанных базовых нормативов платы были приняты нормативы платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду, действующие на территории Российской Федерации с 1991 года в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 09.01.91 № 13, измененные в связи с ростом уровня цен на природоохранные мероприятия.

Нормативы платы были установлены в рублях за 1 тонну по 217 видам загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу передвижными и стационарными источниками, а также по 198 видам загрязняющих веществ, сбрасываемых в поверхностные и подземные водные объекты. Были также утверждены базовые нормативы платы за размещение отходов в зависимости от их токсичности.

Кроме того, были введены коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов России, а также коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов по бассейнам основных рек.

Предприятия должны применять эти нормативы и коэффициенты при определении объемов по выбросу, сбросу загрязняющих веществ в расчетах конкретных сумм платежей.

Поскольку сама технология расчетов сумм платежей по определенным видам вредного воздействия достаточно сложна и специфична, предприятиям рекомендуется воспользоваться Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденными МПР России 26 января 1996 года по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (регистрационный № 190 в Минюсте России от 24.03.93).

В этих указаниях достаточно подробно изложен порядок определения массы загрязнения, поступающего в природную среду, а также даны примеры расчетов размеров платы и их корректировки с учетом освоения природопользователями средств на выполнение природоохранных мероприятий.

Льготы по платежам

Постановление Правительства РФ от 28.08.92 № 632 (п. 4) предоставило право органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами Минэкологии России и Госсанэпиднадзора понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

При применении указанного пункта постановления следует иметь в виду, что он не используется по отношению к 10-процентным отчислениям в федеральный бюджет, так как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе освобождать плательщиков от внесения обязательных платежей в федеральный бюджет. Эта норма была введена Законом РФ от 27.12.91 № 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”.

Контроль налоговых органов за порядком исчисления и поступлением платежей

Налоговые органы контролируют в ходе проверок правильность исчисления, полноту и своевременность внесения в бюджет этих платежей. По результатам проведенной налоговыми органами последней проверки предприятий в 30 субъектах России было доначислено платежей и предъявлено по ним финансовых санкций на общую сумму свыше 15 млрд неденоминированных рублей.

Из общей суммы доначисленных платежей и финансовых санкций наибольшие суммы получены в таких регионах, как Самарская область и Красноярский край, на которые приходится свыше 50 % предъявленных к уплате средств по результатам проведенных проверок.

При этом за нарушения налогового законодательства по платежам за загрязнение окружающей среды к административной ответственности привлечено более 500 должностных лиц. Контрольная работа налоговых органов по правильности исчисления и своевременности уплаты предприятиями указанных платежей ведется, как правило, совместно с территориальными органами Госкомэкологии России.

Наиболее характерными нарушениями, выявленными в ходе проверок, являются:

1. Отсутствие оформленных в установленном порядке разрешений на выброс, сброс загрязняющих веществ и размещение отходов и, соответственно, неприменение 5-кратного повышающего коэффициента из-за отсутствия указанного разрешения.

Указанные нарушения, например, выявлены у 10 предприятий из 67 проверенных ГНИ по Саратовской области.

В Алтайском крае практически все доначисления произведены за несанкционированное размещение отходов.

2. Неправомерное предоставление региональными органами государственной власти льгот по полному освобождению предприятий и организаций от внесения платежей, в том числе в федеральный бюджет (Астраханская, Самарская, Ярославская и другие области).

3. Несвоевременное согласование с органами охраны природы расчетов по фактическим и плановым платежам и непредставление в налоговые органы соответствующих расчетов по платежам.

4. Отсутствие учета отдельных объектов загрязнения, как стационарных, так и передвижных (в частности транспортных средств).

Указанные факты отмечены в Ленинградской, Нижегородской, Свердловской, Самарской, Челябинской областях и ряде других регионов.

5. Неправильное применение ставок (нормативов платы) при расчете платежей.

Например, в Приморской крае при проверке было выявлено 23 предприятия, не состоявших на учете в природоохранных органах и не вносивших платежи за загрязнение.

При этом налоговыми органами в Архангельской и Ленинградской областях отмечено, что основной причиной неверного применения ставок (нормативов платы) является неисполнительность работников экономических и бухгалтерских служб предприятий вплоть до незнания нормативных документов, а размещение отходов без специального разрешения обусловлено экологической безграмотностью руководителей и стремлением удешевить продукцию за счет ухудшения экологии при отсутствии контроля за состоянием свалок, в том числе за их возникновением в неотведенных и неприспособленных для этого местах.

В Красноярской крае в ходе проверки АО “Норильск” выявлено применение устаревших нормативов выбросов, срок действия которых истек с 1992 года.

Многие налоговые инспекции отметили также, что в практической работе по взиманию указанных платежей остались нерешенными отдельные вопросы, связанные с совместной деятельностью налоговых органов и комитетов охраны природы.

Так, в Самарской области территориальные органы охраны природы согласовывали расчеты налогоплательщиков, не учитывая при этом изменения, произошедшие в лимитах и нормативах, не требовали экологические паспорта от предприятий при согласовании разрешений на размещение отходов, не принимали во внимание технологии производств, специфику образования отдельных загрязняющих веществ и их утилизации.

В целях усиления контроля за соблюдением налогового и природоохранного законодательства и обеспечения своевременного поступления в полном объеме платежей за загрязнение окружающей среды в федеральный бюджет и в государственные экологические фонды России в феврале текущего года принят совместный приказ Госналогслужбы России и Госкомэкологии России “Об усилении взаимодействия государственных налоговых органов и государственных природоохранных органов”, в котором подчеркнуто, что территориальные природоохранные органы осуществляют совместно с налоговыми инспекциями контроль за своевременностью и правильностью перечисления предприятиями платы за загрязнение окружающей среды в экологические фонды и в федеральный бюджет России.

Следует также отметить, что специалисты органов Госкомэкологии России непосредственно устанавливают предприятиям дифференцированные нормативы предполагаемого (планового) вредного воздействия на природную среду, исходя из которых предприятие вносит начальный платеж. Сумма платежа корректируется при установлении фактического уровня вредного воздействия на природную среду, когда окончательно определяется - должно предприятие вносить дополнительный платеж в связи с превышением установленных нормативов загрязнения или нет.

В связи с этим совместным приказом предусмотрено, что органы Госкомэкологии России сообщают госналогинспекциям обо всех выявленных случаях представления предприятиями неверных сведений о фактических объемах сбросов, выбросов, размещении отходов загрязняющих веществ.

Далее в приказе отмечено, что эти органы направляют в госналогинспекции информацию о выявленных случаях нецелевого использования средств экологических фондов, так как возможны случаи получения дохода (прибыли) как самими фондами, так и другими предприятиями, получившими и использовавшими эти средства на получение дохода. Имея информацию о нецелевом использовании средств, госналогинспекции могут провести проверки с целью выявления дополнительно полученной прибыли.

Территориальные природоохранные органы организуют работу по корректировке размеров платежей конкретных природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и потребности в средствах, необходимых для финансирования мероприятий территориальных программ по охране окружающей природной среды. Корректировка размеров платежей может осуществляться по кварталам и (или) итогам текущего года. Работа по корректировке размеров платежей включает следующие этапы.

Природопользователи разрабатывают предложения по корректировке размеров платежей на предстоящий год и направляют их на согласование в территориальные природоохранные органы. Указанные предложения (при необходимости с разбивкой по кварталам) в обязательном порядке включают:

Расчетный (плановый) размер платежей за загрязнение, размещение отходов;

Описание и сроки выполнения планируемого природоохранного мероприятия в соответствии с планом его выполнения, согласованным территориальным природоохранным органом по результатам государственной экологической экспертизы;

Планируемый объем средств на выполнение природоохранного мероприятия;

Планируемую корректировку размеров платежей.

Территориальные природоохранные органы рассматривают предложения природопользователей по корректировке размеров платежей и по согласованию направляют их органам исполнительной власти для принятия соответствующего решения (утверждения).

В соответствии с принятым органом исполнительной власти решением (распоряжением) территориальные природоохранные органы осуществляют в текущем периоде поквартальную корректировку фактических размеров платежей на основе документально подтвержденного освоения средств (акты сдачи-приемки работ и др.) на выполнение природоохранных мероприятий. Для завершенных мероприятий проводится оценка достигнутого природоохранного эффекта по результатам проведения государственного экологического контроля.

Зачет природоохранных инвестиций в счет внесения платы за загрязнение природной среды

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием территориальных природоохранных органов осуществляют корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Корректировке подлежит сумма платы за фактическое загрязнение, размещение отходов за вычетом отчислений в федеральный бюджет и Федеральный экологический фонд или иное место их аккумулирования, определенное законодательными актами Российской Федерации.

По итогам текущего года территориальные природоохранные органы готовят и представляют органам исполнительной власти на рассмотрение и утверждение материалы с предложениями по уточнению (увеличению или уменьшению) величины корректировки размеров платежей в зависимости от фактического освоения средств на выполнение природоохранных мероприятий и достигнутого природоохранного эффекта при их завершении.

В счет мероприятий, относимых к природоохранным в соответствии с перечнями, определяемыми Госкомэкологии России (и его органами), и учитываемых при корректировке платы за загрязнение, размещение отходов, могут засчитываться затраты на реализацию мероприятий, отвечающих следующим основаниям:

Повышение экологической безопасности выпускаемой продукции;

Сокращение объема потребления природных ресурсов (свежей воды, атмосферного воздуха, земельных, минеральных и лесных ресурсов);

Сокращение объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, уровней вредного воздействия, а также любого подземного размещения загрязняющих веществ, размещения отходов;

Снижение концентрации загрязняющих веществ в составе выбросов, сбросов возвратных (сточных) вод, отходов.

В случае если природоохранные и производственные мероприятия осуществляются в комплексе, включение конкретного мероприятия в Перечень природоохранных мероприятий производится на основании решения территориальных природоохранных органов.

Плата за санитарно-защитные зоны

В соответствии со ст. 8 Закона РСФСР от 11.10.91 № 1738-1 “О плате за землю” в облагаемую налогом площадь земельного участка предприятия включается территория его санитарно-защитной зоны (СЗЗ). Однако в настоящее время плата за СЗЗ с большинства землепользователей не взимается. Основная причина неисполнения Закона заключается в том, что у многих предприятий отсутствуют юридически закрепленные границы СЗЗ, а в других случаях - в наличии “объединенных СЗЗ”, установленных для групп предприятий, формирующих промышленные узлы.

В качестве примера можно привести г. Новокузнецк, в котором размещено 14 крупных металлургических, горнодобывающих и других предприятий, сконцентрированных в 4-х промышленных узлах.

Согласно Закону при расчетах площади СЗЗ, подлежащей налогообложению, из нее исключаются участки земли, находящиеся в пользовании других предприятий и лиц. Иными словами, для расчета платежей предприятий за землю СЗЗ из общей площади необходимо исключить площадь участков санзоны, занятых другими землепользователями, а для этого необходимо предварительно провести инвентаризацию предприятий и земель в промузлах.

По смыслу Закона, если “объединенная” СЗЗ была установлена для двух и более промышленных предприятий, образующих промузел или если нормативные СЗЗ предприятий имеют общую часть, она должна быть распределена между этими предприятиями. Но в Законе не был установлен порядок определения долей участия предприятий в платежах за землю объединенной СЗЗ промузла (или за пересекающиеся участки нормативных СЗЗ) и порядок решения спорных вопросов. И ссылаясь на нерешенность этого вопроса, некоторые предприятия вообще уклоняются от уплаты налога на землю СЗЗ.

Крупные предприятия повсеместно вынуждены платить налог на землю за всю площадь промузла, поскольку площади участков, занятых другими землепользователями, обычно не исключаются, и возможности распределения платы за общие участки СЗЗ с другими предприятиями не используются. Множество мелких и средних предприятий, расположенных в пределах данного промузла и (или) внутри СЗЗ крупных предприятий, вообще уклоняются от уплаты за землю СЗЗ, даже если по действующим нормативам они должны иметь собственную СЗЗ.

Наконец, отсутствует работающий механизм пересмотра границ и (или) площади СЗЗ предприятия, подлежащей обложению, в случае если в границах его СЗЗ появился новый землепользователь или предприятие в результате закрытия экологически грязных производств, модернизации технологии, изменения производственной программы, проведения природоохранных мероприятий и т.п. резко снизило объем выбросов и могло бы претендовать на СЗЗ, уменьшенную по сравнению с размерами, установленными проектом или соответствующими нормативами.

Наличие такого механизма создало бы дополнительные стимулы для инвестиций предприятий, направленных на снижение загрязнения, а также стимулы к озеленению участков санзоны с целью утверждения новых уменьшенных размеров СЗЗ и, следовательно, сокращения площади, облагаемой земельным налогом. Однако отмеченные пробелы в законодательстве и недостатки практики его применения препятствуют введению в действие этих стимулов.

Поэтому отвечающее Закону и справедливое решение вопроса о плате за СЗЗ позволило бы одновременно решить несколько задач:

Облегчить налоговое бремя, снизить постоянные издержки и улучшить финансовое положение крупных предприятий;

За счет более равномерного распределения налога поднять собираемость земельного налога, увеличив бюджетные поступления;

Создать дополнительные стимулы для природоохранных инвестиций предприятий, что позволило бы улучшить экологическую обстановку в промышленных городах.

Налоговыми органами до последнего времени не осуществлялся надлежащий контроль за налогообложением земель, занятых санитарно-защитными, техническими и другими зонами в городах и поселках. В целом по Российской Федерации было выявлено 502 предприятия, имевших санитарно-защитные и технические зоны и не уплачивавших земельный налог. Наибольшее количество нарушителей (более 25) выявили налоговые органы Московской, Нижегородской, Самарской, Свердловской, Новосибирской, Омской, Иркутской областей, Республики Дагестан.

Определенные трудности по привлечению к налогообложению таких земель связаны в тем, что предприятия не имеют необходимой документации по установлению санитарно-защитных зон (СЗЗ). Например, на территории Липецкой области зарегистрировано 89 предприятий, которые по нормам должны иметь санитарно-защитные зоны. В целях привлечения предприятий к уплате земельного налога за эти земли по предложению областной налоговой инспекции принято постановление главы Администрации Липецкой области “Об организации санитарно-защитных зон промышленных предприятий и других объектов”. Для привлечения юридических лиц к уплате земельного налога за СЗЗ госналогинспекциями были проведены семинары с налогоплательщиками по вопросам включения этих зон в налогооблагаемую базу. В результате многие предприятия добровольно представили расчеты и произвели уплату налога за санитарно-защитные зоны.

В Тверской области 11 предприятий, среди которых ТОО “Камиред” и Клинское объединение “Химволокно” исключали из налогооблагаемой базы земли санитарно-защитных зон производственных объектов общей площадью 59 га. Госналогинспекцией предъявлен ко взысканию земельный налог и финансовые санкции по этим предприятиям на сумму 142 млн рублей.

В 32 регионах (Смоленской, Тульской, Кировской, Курской, Мурманской областях, г. Москве, Республике Алтай и других) работа по привлечению налогоплательщиков к уплате земельного налога за имеющиеся у них санитарно-защитные зоны организована слабо. Поэтому еще раз необходимо вернуться к рассмотрению данного вопроса, усилив работу по выявлению таких объектов.

В Госкомэкологии России были представлены материалы, подготовленые Гарвардским институтом международного развития (ГИМР), по концепции использования части платы за СЗЗ на цели природоохранных инвестиций и с распределением платы за землю СЗЗ между предприятиями в промышленных узлах.

На практике данная идея уже начала осуществляться в г. Новокузнецке. Накопленный опыт позволяет сделать вывод о возможности реализации концепции ГИМР на региональном уровне. По решению главы Администрации г. Новокузнецка, принятому по инициативе заинтересованных органов (в том числе Управления земельных ресурсов и горэкофонда), фиксированный процент сумм земельного налога, остающегося в местном бюджете, направляется в городской экологический фонд (20 %) для финансирования природоохранных проектов и мероприятий для улучшения экологической ситуации.

Для реализации этой концепции в г. Новокузнецке в инициативном порядке были выполнены определенные исследовательские, изыскательские работы и проведены организационные мероприятия. В частности, разработана и внедрена методика расчета облагаемых площадей за землю СЗЗ для групп предприятий, имеющих объединенную СЗЗ, определения долей предприятий в платежах за общие участки СЗЗ. Создан механизм пересмотра размеров СЗЗ. Произведена инвентаризация предприятий, не имевших проектных СЗЗ. В соответствии с нормативными документами закреплены санитарно-защитные зоны.

Администрацией города утвержден порядок расходования средств от взимания платы за земли СЗЗ, остающихся в городском бюджете.

Применение методики для определения долей платы за СЗЗ крупнейшего промузла города не встретило возражений со стороны предприятий этого узла, обеспечило дополнительные поступления средств в городской бюджет.

В соответствии с местным нормативным актом суммы земельного налога, остающиеся в городском бюджете, распределяются между целевыми фондами следующим образом:

Экофонд - 20 %;

Фонд развития жилья - 20 %;

Градостроительный фонд - 20 %;

Земельный фонд - 40 %.

Таким образом, 40 % платежей за земли СЗЗ, поступающих в городской бюджет, направляются на решение экологических проблем города.

Указанное решение позволило преодолеть недостаток Закона “О плате за землю”, который не отделяет плату за СЗЗ от платежей за другие виды земель по направлениям использования собираемых средств, что в значительной степени снижает экологическую значимость платежей за СЗЗ.

В целом следует отметить, что существующая законодательная база платного природопользования является весьма эффективной, а слабая отдача связана только с медлительностью органов управления при ее более интенсивном внедрении на местном уровне и в ряде случаев с устаревшими методами и методиками работы соответствующих структур и специалистов.