Определение 1
Местное самоуправление представляет собой механизм решения широкого круга насущных проблем, имеющих большое значение для жизни и деятельности населения. Вопросы жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и организации культурного досуга граждан – все это находится в ведении муниципалитетов.
Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без развития его правовой основы, без детальной разработки законодательных норм, регулирующих данную сферу общественных отношений.
Действующие в современной России источники муниципального права подразделяют на четыре группы:
- международные;
- федеральные;
- региональные;
- местные.
Определение 2
Правовая основа местного самоуправления – это взаимосвязанная система нормативных актов, регулирующих деятельность органов муниципальной власти.
Европейская Хартия о местном самоуправлении
Замечание 1
$27$ декабря $1996$ года Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении . Этот документ является важнейшим международным правовым актом, определяющим развитие института муниципальной власти в странах континента.
Хартия закрепляет демократические принципы построения местного самоуправления, правовые гарантии его защиты. Все государства, подписавшие данный документ, обязаны обеспечить политическую, административную и финансовую самостоятельность муниципалитетов.
Перечислим основные принципы, на которых базируется Хартия :
- органы местного самоуправления признаются одной из основ демократического строя любого государства;
- население имеет право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
- государство наделяет муниципалитеты реальной властью;
- органы местного самоуправления обладают широкой автономией при осуществлении своей деятельности.
Европейская Хартия предусматривает свободное и всеобщее голосование жителей во время избрания депутатов и глав муниципалитетов, полноту и исключительность полномочий местного самоуправления, его самостоятельность.
Международный правовой акт утверждает, что деятельность должностных лиц городских и сельских администраций может быть ограничена лишь рамками действующего законодательства, а любое вмешательство в дела муниципалитетов со стороны государственных структур не допустимо.
Рисунок 1.
Конституция России и федеральное законодательство
Общие принципы деятельности органов муниципальной власти в нашей стране определяет Конституция России. Статья $12$ основного закона РФ признает местное самоуправление как одну их форм народовластия.
Муниципалитеты не входят в систему государственной власти, они самостоятельны в осуществлении своих полномочий. Конституция закрепляет основные права и обязанности органов местного самоуправления, определяет порядок организации референдумов и выборов, устанавливает правовые и экономические гарантии деятельности городских и сельских администраций.
Граждане нашей страны имеют право избирать и быть избранными в органы муниципальной власти, а также участвовать в местных референдумах. Данная норма Конституции России определяет формы прямого волеизъявления жителей и опосредованного осуществления ими власти через муниципалитеты.
Системообразующим нормативным актом, который развивает и конкретизирует конституционные положения, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Он устанавливает основы деятельности органов муниципальной власти, их полномочия и структуру, самостоятельность в рамках осуществления предоставленной компетенции, особое место в системе управления. Порядок избрания должностных лиц местного самоуправления, распоряжения муниципальной собственностью, формирования и исполнения бюджета и другие вопросы отражены в вышеупомянутом нормативном акте.
Еще одним документом, имеющим большое значение для функционирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который утверждает демократическую основу деятельности органов муниципальной власти.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» определяет статус муниципального служащего и гарантии осуществления им своих полномочий.
Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» устанавливает принципы муниципальной бюджетной политики и организации межбюджетных отношений.
Нормативные акты субъектов Российской Федерации
На уровне субъектов Федерации закрепляются конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления с учетом исторических, национальных и территориальных особенностей жизни населения.
Законы и нормативные акты регионов России определяют следующие аспекты регулируемой сферы общественных отношений:
- организация деятельности местного самоуправления;
- порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципалитетов;
- установление границ и изменение наименований административно-территориальных образований;
- процедура регистрации уставов городов и поселков;
- организация муниципальных выборов и референдумов;
- отношения между бюджетами органов местного самоуправления и субъекта Федерации;
- установление минимальных социальных стандартов;
- обеспечение сбалансированности местных бюджетов;
- наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями;
- вопросы организации муниципальной службы;
- плата за использование природных ресурсов, находящихся в собственности органов местного самоуправления.
Нормативные акты органов местного самоуправления
Муниципальные нормативные акты принимаются непосредственно населением или органами местного самоуправления. Это уставы городов и сельских поселений, решения референдумов и сходов граждан, постановления и распоряжения глав администраций.
Замечание 2
Важнейшим из вышеперечисленных нормативных актов является устав муниципального образования, который представляет собой основной документ, определяющий общественное устройство и жизнь конкретного города, поселка, станицы или села.
Устав принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Данный нормативный акт утверждает систему, структуру и порядок формирования муниципальной власти. Положения устава должны соответствовать федеральному и региональному законодательству.
Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам органов муниципальной власти. Постановления глав администраций городов и поселков, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу только после их официальной публикации.
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
· общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
· Европейская хартия местного самоуправления;
· Конституция Российской Федерации;
· федеральные конституционные законы;
· федеральные законы;
· указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ;
· конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации;
· уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы.
В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
| Главы | Статьи | Наименование |
| 1-9 | Общие положения | |
| 10-13.2 | Принципы территориальной организации местного самоуправления | |
| 14-18.1 | Вопросы местного значения | |
| 19-21 | Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями | |
| 22-33 | Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления | |
| 34-42 | Органы и должностные лица местного самоуправления | |
| 43-48 | Муниципальные правовые акты | |
| 49-65 | Экономическая основа местного самоуправления | |
| 66-69 | Межмуниципальное сотрудничество | |
| 70-78 | Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью | |
| 79-82.2 | Особенности организации местного самоуправления | |
| 83-86 | Переходные положения |
Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта Российской Федерации.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект Российской Федерации принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления на региональном уровне, как правило, составляют:
а) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
б) законы о местном самоуправлении;
в) о референдумах;
г) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований;
д) о правовых актах органов местного самоуправления;
е) о порядке регистрации уставов муниципальных образований;
ж) о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
з) о собраниях, конференциях граждан;
и) об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления;
к) о муниципальной службе;
л) о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления;
м) об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
н) о материальной и финансовой основах местного самоуправления;
о) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;
п) о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие.
В Республике Башкортостан вопросам местного самоуправления посвящен ряд законов:
· Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 16 июля 2007 года № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 22 декабря 2008 года № 83-з «О республиканском регистре муниципальных нормативных правовых актов»;
· Закон Республики Башкортостан от 04 июля 2007 года № 452-з «О местном референдуме в Республике Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 22 мая 2008 года № 11-з «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями в Республике Башкортостан» и др.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов . В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муниципальным правовым актам относятся:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования;
5) постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
| Принимающие правовые акты | Типы правовых актов | Наименование правового акта или решаемые вопросы |
| Население на референдумах | Решения | Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения |
| Представительный орган | Решения | Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа. |
| Председатель представительного органа | Вопросы организации деятельности представительного органа | |
| Глава местной администрации | Постановления | Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий |
| Распоряжения | Вопросы организации работы местной администрации | |
| Глава муниципального образования | Постановления, распоряжения | Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности) |
| Иные должностные лица | Распоряжения и приказы | Вопросы, отнесенные к их полномочиям |
Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако их существование признаётся и гарантируется (ст. 12). Конституция и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в развитии правовой системы местного самоуправления определяются тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, устанавливают общие принципы организации муниципальной власти, и вместе с тем, закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Данный федеральный закон закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти РФ Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
1. Европейская хартия о местном самоуправлении;
2. Конституция РФ;
3. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
4. Другие федеральные законы;
5. Конституции, уставы субъектов РФ;
6. Законы субъектов РФ;
7. Уставы муниципальных образований;
8. Другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
В развитии правовой основы выделяют периоды:
1. С 1990-1992 гг. по октябрь-декабрь 1993 г.-переход к новым принципам организации местной власти: Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»; местное самоуправление формировалось на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов; местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц; введены в понятие местного самоуправления такие категории, как собственная ответственность населения, муниципальная собственность; акты местной администрации могли быть отменены Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным; 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который отнёс установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и её субъектов;
2. С октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995г.-приняты указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», «О гарантиях местного самоуправления»; деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на местную администрацию; решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке;
3. С 1 сентября 1995 г.-вступил в силу Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (новая редакция-с 6 октября 2003 г.); он сохранил действие отдельных статей Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» (регулирование полномочий местной администрации, вопросы территориального общественного самоуправления).
Гарантии местного самоуправления в РФ-система условий и средств, обеспечивающих осуществление местного самоуправления и реализацию права граждан РФ на местное самоуправление.
Гарантии местного самоуправления делятся на:
1. Общие (они не всегда закрепляются юридически)-они служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления и обеспечивают определённую устойчивость в деятельности органов местного самоуправления;
а) экономические-экономическая свобода общества (предпринимательство, труд, разнообразие форм собственности, равная правовая защита);
б) политические-политико-правовой режим государства (система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; народовластие; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина);
в) духовные-система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом, уровень культуры и правосознания в обществе;
г) социальные.
2. Специальные-правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления;
а) гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;
б) гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления;
в) судебные гарантии и иные формы юридической защиты местного самоуправления.
Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления в РФ, делятся на виды:
1. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность-закрепляемые законодательством о местном самоуправлении принципы определения компетенции органов местного самоуправления;
а) конституционное положение (ст.12 Конституции РФ-органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);
б) определения населением структуры органов местного самоуправления;
в) обособление в системе местного самоуправления;
г) собственная компетенция органов местного самоуправления;
д) собственная символика муниципальных образований;
е) учёт мнения населения при изменении границ территорий;
ж) контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.
2. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность-закрепляемые за органами местного самоуправления материально-финансовые ресурсы должны быть соразмерны их функциям и полномочиям;
а) муниципальная собственность как одна из признаваемых законом форм собственности защищается государством;
б) право управления и распоряжения муниципальной собственностью принадлежит исключительно муниципальному образованию (муниципальные органы вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешённые законом-возможность создания органами местного самоуправления муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций; обязанность органов государственной власти передавать необходимые финансовые средства для реализации органами местного самоуправления делегированных им полномочий и компенсировать дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми органами государственной власти; формирование, утверждение и исполнение бюджета; участие в гражданско-правовых отношениях).
Целевое назначение гарантий-обеспечение правовыми средствами:
1. Организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
2. Защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.
Гарантии местного самоуправления закреплены законодательством РФ и содержатся в Конституции РФ и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на:
1. Акты, касающиеся управления муниципальной собственностью;
2. Акты, касающиеся управления местными финансами;
3. Акты, определяющие порядок принятия и изменения уставов.
По кругу субъектов их принявших источники делят на:
1. Акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;
2. Акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.
Виды правовых актов муниципального образования:
1. Устав муниципального образования;
2. Регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления;
3. Решение как акт коллегиального (представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;
4. Постановление-акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;
5. Распоряжение–акт главы муниципального образования (главы администрации), издаваемый по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;
6. Положение-правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования-главы администрации);
7. Приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;
8. Заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления (имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним).
Устав муниципального образования-необходимая правовая основа местного самоуправления.
Он относится к нормативным правовым актам муниципальных образований и как особый их вид характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы её функционирования, т. е. закрепить правовой статус. Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения.
Впервые понятие устава местного самоуправления появилось в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении». В нём шла речь об уставе не муниципального образования, а лишь об уставе местного самоуправления в целом. С принятием Федерального Закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устав из документа, просто определяющего организацию управления на местном уровне, превратился в устав муниципального образования.
Характеристика устава:
1. Обладает признаками учредительного документа (именно здесь определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов; единственное требование-обязательное наличие выборного органа);
2. Принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);
3. Является актом всеобъемлющего характера по предмету своего регулирования (закрепление и регулирование отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов);
4. Служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.
В Законе определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе:
1. Наименование муниципального образования;
2. Границы и состав территории муниципального образования;
3. Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
4. Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
5. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
6. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
7. Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципально-правовых актов;
8. Условия и порядок организации муниципальной службы;
9. Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
10. Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
11. Статус и социальные гарантии депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
12. Порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
13. Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности;
14. Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, контроль над его исполнением в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ;
15. Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек,-населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) порядка участия граждан в его обсуждении. Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Принятые устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.
Р еальное и эффективное местное самоуправление возможно только при наличии определенных условий и предпосылок, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовых, финансово-экономических, территориальных и организационных.
Правовая основа местное самоуправление - это совокупность нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.
Важнейшим из актов международного права является Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., которая была ратифицирована Россией в 1998 году, содержит такие положения как:
Признание МСУ одной из важнейших основ демократического общества;
Запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона;
Изменение территориальных границ только на основе консультации с населением или путем референдума;
Право на судебную защиту местного самоуправления;
Право органов местного самоуправления объединяться с другими органами МСУ и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления.
В состав правовой основы местного самоуправления наряду с Европейской Хартией местного самоуправления входят:
Конституция РФ и основные законы субъектов Федерации;
Федеральные законы (об общих принципах организации МСУ 1995 г.), издаваемые в развитие конституционных положений, и регулирующие отдельные стороны деятельности МСУ на федеральном уровне («О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г., «Об основах муниципальной службы» 1998 г.), а также относящиеся к другим областям государственного регулирования (законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и т.п.)
Указы Президента России (об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ 1999 г.)
Постановления Правительства РФ (о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.)
Постановления Конституционного суда РФ;
Законы субъектов Федерации о местном самоуправлении;
Уставы и другие правовые акты конкретных муниципальных образований.
О собое место среди правовых актов об организации и деятельности местного самоуправления занимают нормативно-правовые акты муниципальных образований: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан и решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Среди них правовой основой необходимой для всех муниципальных образований являются их уставы.
Уставы муниципальных образований среди источников муниципального права занимают особое место. Устав - это учредительный документ муниципального образования, имеющий всеобъемлющий характер для конкретного образования, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым порядком принятия и изменения.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным выборным органом (около 70 %), на местном референдуме (около 2 %) или сходе граждан (более 8 %).
Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации органами субъектов РФ.
В уставе должны быть отражены:
Границы и состав территории
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования
Порядок участия местного населения в решении этих вопросов
Структура и порядок формирования органов МСУ и его должностных лиц
Наименование выборных органов и должностных лиц
Срок их полномочий
Виды, порядок принятия и вступление в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления
Гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Вопросы муниципальной службы
Порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
Особенности организации МСУ в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.
Кроме уставов на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его органов и по различным вопросам муниципальной жизни.
В состав правовой основы конкретных муниципальных образований входят правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления:
- Регламенты работы местного представительного органа власти;
- Решения представительных органов МСУ (об установлении местных налогов и сборов);
- Положения о муниципальной службе, территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований и др.
В развитии правовой основы местного самоуправления на современном этапе в России выделяют три периода: первый - с 1990 по декабрь 1993 г., второй - с декабря 1993 по сентябрь 1995 г., третий - с сентября 1995 г.
Первый этап связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления. В конце 1990 начале 1991 г. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении») и вносятся изменения в Конституцию СССР и РСФСР.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления:
- определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа;
- устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов как основное звено этой системы;
- определял осуществление местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц;
- в качестве основы местного хозяйства закреплял коммунальную собственность.
Закон РСФСР :
Определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе Федерации;
Устанавливал возможность формирования местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти;
Сохранял главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления и двойное подчинение местных органов управления с правом вышестоящего Совета отменять противоречащие закону решения местных Советов;
Ввел в понятие местного самоуправления важный признак «собственная ответственность населения» в решении вопросов местного значения;
Использовал термин «муниципальная собственность» в отличие от союзного - «коммунальная собственность»;
Советы и соответствующие органы наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена кроме как законом;
Подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации.
В этот же период принимаются другие законы о местном самоуправлении, в том числе «Об основах бюджетных права и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, …, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
31 марта 1993 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции России и определивший установление общих принципов организации местного самоуправления совместным ведением Федерации и ее субъектов.
Второй период связан с процессом реформирования местного самоуправления после подписания Федеративного договора. В этот период было принято несколько важных нормативно-правовых актов Президентом РФ: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».
Этими актами деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию и утверждались основы организации местного самоуправления на период поэтапной реформы.
Среди нормативно-правовых актов Президента РФ следует также отметить Указ от 22.12.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления», содержавший принципиальные положения по организации и деятельности местного самоуправления. В частности устанавливался судебный порядок отмены решений органов местного самоуправления и глава местной администрации мог быть членом представительного органа местного самоуправления.
Процесс реформирования изменил основы организации местного самоуправления:
- характер взаимодействия представительного органа МСУ и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления;
- утверждался приоритет местной администрации во взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ стали правовой базой для принятия субъектами Федерации своих правовых актов по местному самоуправлению. Однако, принятые в этот период нормативно-правовые акты содержали положения не соответствующие Конституции РФ и ограничивающие права местного населения на местное самоуправление. Формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления, что усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении. В декабре 1994 г. такой закон был принят. Принятый Закон содержал положения из трех представленных в Государственную Думу проектов закона, хотя в основе лежал депутатский вариант.
Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления, вступившего в действие 01.09.1995 г. Его положения распространяются на всю территорию России и на все органы власти в стране. он разграничил полномочия Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Закон предусмотрел возможность временного (до принятия соответствующих законов) регулирования отдельных отношений уставами муниципальных образований.
После принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления было принято ряд федеральных законов, среди которых «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г., «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 1997 г., «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г.
Следующий этап реформы местного самоуправления предусматривает завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления, создание его финансово-экономической основы и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Значительная роль в развитии правовых основ местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Необходимо отметить, что субъекты Федерации настороженно восприняли конституционные положения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления и его организационное обособление в системе управления государством и обществом. Это не способствовало динамичному поступательному развитию основ местного самоуправления как форму народовластия. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями и создали большую законодательную базу, затрагивающую различные стороны деятельности муниципальных образований и органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Поэтому поводу Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) отметил низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткость разграничения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления и другие проблемы в функционировании местного самоуправления.
О собое место в правовой основе местного самоуправления принадлежит Конституции России, что определяется следующими факторами:
a) признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, отнеся при этом местное самоуправление к основам конституционного строя России (ст.3, 12 и др.);
b) определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти - установление общих основ построения и функционирования муниципальной власти;
c) закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в России;
d) устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:
- самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;
- учет мнения населения при изменении границ территории местного самоуправления;
- обязательность передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;
- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией России.
Европейская Хартия, Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления составляют юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. Все принимаемые законодательные и иные правовые акты не должны им противоречить.
На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают определенное влияние постановления Конституционного суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного суда РФ способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.
Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют:
· международно-правовые акты,
· Конституция Российской Федерации,
· Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
· другие федеральные законы,
· конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации,
· уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими, в ней закреплено понятие местного самоуправления, базовые положения организации местного самоуправления.
К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.
Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8).
Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.
Приоритетной задачей ФЗ 2003 года, в отличие от ФЗ 1995 года, является преодоление местной власти от населения.
В ФЗ от 2003 года:
1) чётко разграничены вопросы о полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления;
2) структура органов обязательная;
3) устанавливается численность депутатов в зависимости от численности населения;
4) расширяется форма непосредственной демократии;
5) увеличивается зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и возрастает ответственность
Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с послед. изм.).
Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере образования - в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с послед. изм.) и т.д.
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с послед. изм.), а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента Российской Федерации можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"; среди Постановлений Правительства Российской Федерации - Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления".
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.
Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Уставе (Основном Законе) Калининградской области от 28 декабря 1995 года местному самоуправлению посвящен раздел VI.
В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. В Калининградской области есть закон «Об основах местного самоуправления». Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах Российской Федерации, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом о местном самоуправлении.
Уставы муниципальных образований:
1) устанавливают наличие особого субъекта, который принимают устав муниципального образования (представительный орган местного самоуправления);
2) учредительный характер устава (с помощью устава учреждается орган местного самоуправления);
3) всеобъемлющий и всеобхватывающий характер правового регулирования;
4) устав обладает высшей юридической силой среди других норм;
5) устав – основа для дальнейшего нормотворчества;
6) устав характеризуется особым порядком принятия, изменения и дополнения;
7) устав – одно из правовых средств обеспечения реализации самостоятельности местного самоуправления.
Ст. 44 ФЗ – требования, предъявляемые к уставу.
Устав вступает в силу после официального опубликования.
