Важным аспектом организационной деятельности местной администрации является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами прокуратуры. «Взаимодействие» в данном контексте следует рассматривать в качестве взаимосогласованной деятельности различных органов, имеющих общие цели и задачи. Основное содержание деятельности органов прокуратуры составляют обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

Для органов местного самоуправления вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона - лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с органами местного самоуправления, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам надзорной деятельности должна осуществлять с ними в форме взаимодействия.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов местного самоуправления составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы.

Будучи включенными в реализацию значимых функций государства, органы местного самоуправления и прокуратуры заинтересованы в поисках наиболее оптимального сочетания форм взаимодействия. Так, органы прокуратуры, обобщая типичные нарушения законности со стороны органов местного самоуправления, доступными им средствами корректируют деятельность последних. В свою очередь, органы местного самоуправления не занимают пассивной позиции в отношении прокуратуры и привлекают ее к нормотворческой, экспертной, консультативно-информационной деятельности на основе соответствующих правовых актов, прежде всего, в превентивных целях.

Конкретными формами взаимодействия прокуратуры с местной администрацией могут быть, например:

1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности (в частности, в форме проведения оперативных совещаний главы администрации муниципалитета и прокурора, на которых обсуждается текущее состояние законности). Предварительно рассматриваются наиболее серьезные представления прокурора, обсуждаются обращения главы администрации в прокуратуру и т.п.

2) работа с актами прокурорского реагирования.

Ответы на протесты и представления готовят, как правило, специалисты правового управления, ответы на требования, в основном, готовят юристы, в случае подготовки ответа на требования иными специалистами, юристы осуществляют общий контроль.

Взаимодействие по этим вопросам осуществляется между прокуратурой и начальником правового управления.

3) Участие представителей прокуратуры города в заседаниях коллегиальных органов при администрации муниципального образования (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссия по противодействию коррупции и т.п.)

4) Взаимодействие по организации и проведению экспертизы, антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов местной администрации (проведение совместных семинаров и совещаний по данной тематике и т.д.)

5) Проведение совместных совещаний-семинаров по актуальным вопросам правоприменительной деятельности с участием специалистов органов местного самоуправления и представителей прокуратуры города, например, по реализации Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по заполнению сведений о доходах и имуществе муниципальных служащих и членов их семей. По итогам таких семинаров готовятся протоколы, в которых обязательно указываются рекомендации для обеих сторон.

6) Размещение материалов подготовленных прокуратурой по правовому просвещению населения муниципалитета, создание совместно с местной администрацией сайтов по данной тематике или размещение предложенной прокуратурой информации на официальном сайте администрации. Материалы по правовому просвещению направляются работниками прокуратуры на адрес электронной почты начальника правового управления, который отслеживает случаи дублирования материалов. Затем начальник правового управления, имеющий код доступа к официальному сайту администрации, размещает материалы на страничке прокуратуры.

7) Публикации в СМИ. Прокуратуре предоставляется возможность размещать свои материалы в местных печатных средствах массовой информации.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта общественных отношений и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.

Рассмотрим некоторые нюансы сотрудничества местной администрации и органов прокуратуры на примере городского округа город Воронеж.

Так, координация взаимодействия между структурными подразделениями администрации и органами прокуратуры возлагается на полномочного представителя главы городского округа в городской Думе – руководителя правового управления.

Акты прокурорского реагирования (представления, протесты), поступившие из органов прокуратуры в адрес главы городского округа, передаются для наложения резолюции полномочному представителю главы городского округа в городской Думе – руководителю правового управления, указания которого в сфере координации этой деятельности обязательны для исполнения всеми должностными лицами администрации.

Рассмотрение актов прокурорского реагирования осуществляется первыми заместителями и заместителями главы администрации с участием структурных подразделений, в отношении которых внесены соответствующие представления или протесты, а также с участием сотрудников правового управления и органов прокуратуры. Подготовка ответов на акты прокурорского реагирования осуществляется профильными структурными подразделениями администрации.

Проект ответа на акт прокурорского реагирования должен быть полным, исчерпывающим по всем требованиям и доводам, изложенным в акте прокурорского реагирования.

При привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, к ответу в прокуратуру прилагаются копии соответствующих правовых актов о привлечении к дисциплинарной ответственности.

В случае отказа в удовлетворении требований (предложений) акта прокурорского реагирования дается мотивированный ответ с причинами отказа.

Проект ответа на акт прокурорского реагирования подлежит согласованию с первым заместителем или заместителем главы администрации, курирующим профильное структурное подразделение, и правовым управлением. Срок представления на согласование в правовое управление проекта ответа на протест прокуратуры – не позднее чем за 2, на представление – не позднее чем за 3 рабочих дня до дня представления на подпись главе городского округа.

Срок представления на подпись главе городского округа проекта ответа на протест прокуратуры – не позднее чем за 2, на представление – не позднее чем за 3 рабочих дня до дня направления указанного ответа в прокуратуру, установленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Документы, поступившие из органов прокуратуры (за исключением протестов и представлений), регистрируются в управлении по работе с обращениями граждан и документооборота на заместителей главы администрации в соответствии с распределением обязанностей.

Подготовка ответов на запросы информации, поступившие из органов прокуратуры в адрес администрации либо ее структурных подразделений, осуществляется профильными структурными подразделениями администрации. Ответы направляются в органы прокуратуры за подписью руководителя соответствующего структурного подразделения. Копии ответов направляются полномочному представителю главы городского округа в городской Думе – руководителю правового управления.

Ответственными за полноту и достоверность представленной информации, соблюдение установленных действующим законодательством и регламентом администрации сроков подготовки и согласования ответов на запросы информации и акты прокурорского реагирования являются руководители профильных структурных подразделений администрации.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и орга­нов власти регионального и муниципального уровней, орга­нов контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокура­туре и другие федеральные законы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обес­печивают на своей территории защиту прав и свобод чело­века и гражданина, законность, правопорядок, обществен­ную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами ис­полнительной власти единую систему исполнительной вла­сти государства, обеспечивают охрану собственности и об­щественного порядка, организуют борьбу с преступностью.

Соответственно и органы местного самоуправления, само­стоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территори­ях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципаль­ной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Прокурорам, в соответствии со ст. 7 ФЗ "О прокуратуре", предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде «присутствия», т.е. с правом со­вещательного голоса или наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законно­сти, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными пра­воохранительными органами. В других случаях при рас­смотрении внесенных прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие пред­полагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъясне­ния существа нарушенного закона.

Формы взаимодей­ствия прокуратуры с представительными (законодатель­ными) органами власти, органами местного самоуправле­ния:

• взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предуп­реждению преступлений и иным вопросам правоохрани­тельной деятельности;
• совместная разработка и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борь­бе с преступностью, а также выполнение этих программ;
• совместная деятельность по подготовке проектов нор­мативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;
• совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;
• участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохрани­тельных органов;
• участие прокуроров в заседаниях органов представи­тельной власти, местного самоуправления;
• предварительное ознакомление прокуроров с проекта­ми нормативных правовых актов, принимаемых органами власти.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетен­ции каждого субъекта отношения и оказывали бы положи­тельное влияние на эффективность выполнения общих за­дач.

Формы взаимодействия прокуратуры с органами конт­роля:

• взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов;
• участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руко­водителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;
• привлечение специалистов из контролирующих орга­нов для участия в прокурорских проверках;
• участие прокуроров в рассмотрении органами контро­ля протестов и представлений.

На развитие форм взаимодействия прокуратуры с конт­ролирующими органами в определенной мере повлияет со­вершенствование функции прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов. При выборочном, избира­тельном характере этого надзора органы прокуратуры ос­новное внимание должны будут уделять надзору за испол­нением законов самими органами контроля, особенно в части всесторонности и полноты выявления ими наруше­ний, принятии мер по их устранению и наказанию винов­ных. При ином, более широком предмете надзора, основные усилия прокуратуры будут направлены на проверки испол­нения законов собственными силами или с привлечением необходимых специалистов, в том числе и работников орга­нов контроля. Соответственно, в зависимости от направлен­ности прокурорского надзора, будут изменяться прежние и появляться новые формы взаимодействия прокуроров с органами контроля.

Представители местного самоуправления и прокуратуры сели за стол переговоров для обсуждения проблем, накопившихся в области их взаимодействия. Данной теме был посвящен целый цикл межведомственных совещаний, прошедших в нескольких федеральных округах, в том числе и ЦФО. Одно из таких мероприятий состоялось в Ярославле.

Претензии муниципалитетов

Поводом для проведения таких совещаний стало совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, которое прошло в декабре прошлого года. На нем впервые открыто обсуждались проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Представители местного самоуправления неоднократно поднимали вопрос о проблемах взаимодействия с надзорными органами. Они отмечали увеличивающийся с каждым годом объем запросов различной информации, в том числе и той, которая находится в открытом доступе (на сайтах муниципальных образований), рост необоснованных проверок исполнения органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями действующего законодательства в различных сферах со стороны органов прокуратуры и недостатки, связанные с их проведением. Указывали на факты необоснованного дублирования проверок, проводимых различными контрольно-надзорными органами, в том числе и прокуратурой.

Претензии прокуратуры

Ситуацию с другой стороны обрисовали представители прокуратуры. Выступая на совещании в Ярославле, они указали на то, что общее количество нарушений, выявляемых в деятельности органов местного самоуправления, на протяжении последних лет остается стабильно высоким. Многочисленные нарушения законов органами местного самоуправления фиксируются практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества: и при управлении муниципальной собственностью, и при формировании и исполнении местных бюджетов, и при установлении местных налогов и сборов, и при оказании услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т. д.

По данным Управления Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе на территории данного округа в 2010 году прокуроры выявили в представительных и исполнительных органах местного самоуправления более 191 тыс. нарушений законов. Для их устранения вынесено 28,3 тыс. протестов. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 14,6 тыс. работников муниципалитетов; к административной ответственности — 1,9 тыс. работников. По материалам, направленным в следственные органы, возбуждено 78 уголовных дел. За первый квартал 2011 года было выявлено уже 68,3 тыс. нарушений законов, к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 5,6 тыс. работников муниципалитетов, а к административной ответственности - 460 человек, возбуждено 27 уголовных дел.

Крайнее беспокойство у представителей прокуратуры вызывает и большое количество нарушений, допущенных органами местного самоуправления при издании правовых актов. В 2010 году в Центральном федеральном округе прокуратура оспорила 21,8 тыс. муниципальных нормативно-правовых актов, в том числе 4,5 тыс. уставов. И без того не очень хорошую ситуацию в муниципальном правотворчестве усугубляет неэффективность мониторинга действующего законодательства или отсутствие такового. Это влечет за собой несвоевременное приведение муниципальных нормативно-правовых актов в соответствие изменившемуся федеральному законодательству. Как было отмечено на совещании, для того чтобы муниципальные образования изменили свои уставы в соответствии с изменениями федерального законодательства, например в части порядка формирования и сроков полномочий избирательных комиссий, потребовалось практически повсеместное принятие мер прокурорского реагирования. И данный случай не единичен.

Кадры решают все... и в муниципальном нормотворчестве

То, что проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов прокуратуры начали открыто обсуждаться и на региональном, и на федеральном уровнях, можно считать первым шагом на пути их решения. Но для достижения более конкретных результатов мало озвучить и обсудить проблему, необходимо выявить ее изначальную причину и наметить пути решения.

Так, одна из главных причин возникновения проблем в муниципальном нормотворчестве - низкая квалификация управленческого состава органов местного самоуправления. С другой стороны, в современных условиях, когда законодательство столь динамично меняется, когда внедряются новые принципы хозяйствования, когда реформируется и бюджетный процесс, и сама бюджетная система страны, соблюсти букву закона без мощного юридического сопровождения достаточно сложно. Вместе с тем далеко не все муниципалитеты имеют сильные юридические службы. Понимая, что повышение уровня правовой грамотности - один из способов решения существующих проблем, представители прокуратуры многих областей округа совместно с органами государственной власти и Советами муниципальных образований начали активную работу по правовому обу-чению и повышению квалификации представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих (проведение учебно-методических семинаров, семинаров-совещаний, занятий на базе региональных образовательных учреждений и т. д.). Прокуроры отметили особую эффективность и действенность организации такой работы. Как было отмечено на совещании, ряд прокуроров (в Белгородской, Брянской, Воронежской, Липецкой, Орловской и др. областях) организовали учебно-методические семинары на местах с муниципальными служащими, разработали и утвердили планы-графики их проведения.

Интересный опыт взаимодействия с органами местного самоуправления имеется у Мытищинской городской прокуратуры Московской области. Здесь сформирован План учебы и повышения квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих на 2011 год с учетом пожеланий муниципалитетов. Темы, по которым проводится учеба, более чем актуальные: «Законодательное обеспечение прохождения государственной и муниципальной службы, нормотворчество органов местного самоуправления в данной сфере», «Подготовка НПА органов местного самоуправления, проведение антикоррупционной экспертизы таких актов», «Мониторинг законодательства, своевременное внесение изменений в НПА при изменении законодательства», «Вопросы проведения выборов на федеральном, региональном и местном уровнях, полномочия органов местного самоуправления в части регулирования вопросов в данной сфере» и др. Такие планы учебы подготовлены и согласованы с органами местного самоуправления всеми городскими и районными прокуратурами Московской области (подробно об опыте Московской области читайте в следующем номере «Бюджета»). В Брянской, Владимирской, Костромской, Липецкой, Тамбовской областях семинары для правового просвещения работников органов местного самоуправления проводятся на постоянной основе.

Кроме того, прокуроры сами принимают активное участие в нормотворческой деятельности муниципальных образований. Они инициируют принятие муниципальных нормативно-правовых актов, разрабатывают их проекты, а также модельные правовые акты, вносят свои замечания и поправки к проектам, присутствуют на заседаниях органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп, на которых решается вопрос о принятии нормативных актов. Как было отмечено на совещании, в прошедшем году прокуроры округа подготовили 54,8 тыс. заключений по проектам нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Из этого числа в 5,5 тыс. содержались замечания по допущенным нарушениям закона и наличию коррупциогенных факторов.

Кардинальному решению многих проблем, связанных с муниципальным нормотворчеством, по мнению прокуроров, может способствовать и формирование на уровне субъектов РФ сводных электронных баз данных документов по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти. В том числе необходимо предусмотреть размещение в базах данных модельных правовых актов, проектов нормативно-правовых актов, внесенных в представительные и исполнительные органы местного самоуправления, и т. д.

(Петрова Л. И., Алборова Е. Ю.)

(«Законность», 2014, N 4)

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Л. И. ПЕТРОВА, Е. Ю. АЛБОРОВА

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции.

Алборова Елена Юрьевна, прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, советник юстиции.

В статье рассмотрены приоритетные формы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, направленные на повышение эффективности муниципального правотворчества.

Ключевые слова: прокуратура, органы местного самоуправления, взаимодействие, правотворческая деятельность.

The interaction of the public prosecution service with local government authorities in the sphere of law-making

L. I. Petrova, E. Yu. Alborova

The article examined the priority forms of interaction of the Public Prosecution Service with local government authorities aimed at enhancement of efficiency of municipal law-making.

Key words: public prosecution service, local government authorities, interaction, law-making.

Фундамент правотворчества органов местного самоуправления — нормативные правовые акты, затрагивающие отношения во всех сферах общественной жизни.

Анализ информационных материалов прокуратур субъектов Федерации свидетельствует, что формирование местной нормативной базы происходит нередко стихийно и не в рамках единой правовой системы, а в зависимости от конкретной ситуации, требующей порой оперативного правового регулирования. Указанная проблема становится причиной многочисленных пробелов и противоречий в действующих муниципальных нормативных правовых актах. Своевременному выявлению и предупреждению нарушений законов в сфере правотворчества на муниципальном уровне способствует согласованная деятельность прокуроров и местной власти. Эффективность такой работы во многом зависит от форм взаимодействия, которые призваны оказывать положительное влияние на выполнение общих задач в сфере муниципального правотворчества.

Распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ подчеркивают актуальность взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления (далее — взаимодействие) и нацеливают на осуществление постоянного мониторинга такой деятельности.

Исходя из анализа прокурорской практики в настоящее время к наиболее приоритетным формам взаимодействия (которые способствуют качественному формированию местной нормативной базы) следует отнести: межведомственные совещания с участием руководителей органов местного самоуправления по правовым вопросам; соглашения, определяющие порядок предоставления в органы прокуратуры муниципальных актов для проведения правовой экспертизы; обмен правотворческой информацией с территориальными органами Министерства юстиции РФ; проведение совместного мониторинга муниципальных актов; подготовку информационных писем о приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством; подготовку модельных правовых актов; внесение прокурорами по результатам правового мониторинга предложений в планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; реализацию прокурорами права нормотворческой инициативы; обмен информацией с использованием электронных систем и интернет-ресурсов. На практике могут применяться и иные формы взаимодействия с учетом требований соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения.

На сегодняшний день не теряют своей актуальности результаты совместного совещания Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, состоявшегося в декабре 2010 года по вопросам улучшения процессов муниципального правотворчества, повышения квалификации и правового обучения муниципальных служащих. Органы прокуратуры, исполняя решение этого мероприятия, повсеместно инициируют проведение межведомственных совещаний, участвуют в заседаниях рабочих групп по правовым вопросам.

Так, прокуратурой Куженерского района Республики Марий Эл проведено межведомственное совещание по проблемам взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления с участием глав администраций муниципальных образований, на котором поднимался вопрос своевременного предоставления в прокуратуру проектов нормативных правовых актов для проведения правовой экспертизы. По примеру аппарата прокуратуры Волгоградской области во всех прокуратурах городского и районного звена на постоянной основе действуют межведомственные рабочие группы по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Заключение соглашений между прокуратурой и органами местного самоуправления — одна из эффективных форм взаимодействия.

Например, результатом взаимодействия прокуратуры Калининградской области с региональной Ассоциацией «Совет муниципальных образований Калининградской области» стало подписание соглашения, определяющего порядок сотрудничества по вопросам правотворческой деятельности. В рамках соглашения совет муниципальных образований принял обязательство о предоставлении городским и районным прокурорам для проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов.

При прокуратуре Тюменской области в целях реализации соглашения между прокуратурой области и Ассоциацией «Совет муниципальных образований Тюменской области» образована межведомственная рабочая группа по совершенствованию правотворческой работы в органах местного самоуправления. В сфере ее деятельности находятся также вопросы ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Нормативное урегулирование процедуры обязательного направления проектов муниципальных нормативных правовых актов в прокуратуры городов и районов для проведения правовой экспертизы и выявления в них коррупциогенных норм — дополнительный фактор предупреждения принятия незаконных нормативных правовых актов. Например, решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики закреплена обязанность органов местного самоуправления города Чебоксары по направлению для изучения в прокуратуру проектов нормативных правовых актов за 20 календарных дней до их рассмотрения.

Значительную роль в формировании качественной нормативной базы играет деловое сотрудничество прокуроров с территориальными органами Министерства юстиции РФ. Так, прокуратурой Московской области совместно с Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области ведется постоянная работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством в связи с изменениями последнего. Под постоянным действенным контролем со стороны органов прокуратуры Челябинской области организована совместная работа по ведению регистра муниципальных нормативных актов.

Приоритетной формой взаимодействия является также мониторинг муниципальных актов. Регулярно проводимый горрайпрокурорами правовой мониторинг позволяет своевременно информировать муниципалитеты всех уровней о необходимости восполнения пробелов в действующих муниципальных правовых актах.

Например, прокуроры городов и районов Кемеровской области к проведению мониторинга муниципальных нормативных правовых актов привлекают органы местного самоуправления. Межрайпрокурорами Саратовской области по результатам правового мониторинга выявлено более пяти тысяч муниципальных нормативных правовых актов, не включенных в Федеральный регистр нормативных правовых актов. Нередко помощь горрайпрокурорам в проведении правового мониторинга оказывает аппарат региональной прокуратуры. Так, прокуратурой Владимирской области разработан модельный нормативный акт, регламентирующий порядок мониторинга муниципальных актов органами местного самоуправления.

По результатам правового мониторинга готовятся информационные письма о необходимости приведения нормативной муниципальной базы в соответствие с федеральным и региональным законодательством. Например, по результатам рассмотрения предложений прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области органами местной власти приняты нормативные правовые акты по вопросам формирования муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, а также акты по профилактике коррупции.

В Республике Адыгея по предложению прокуроров в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления внесены изменения в уставы муниципальных образований в части закрепления за местной властью полномочий по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений.

По результатам рассмотрения информационных писем прокуроров Ширинского, Алтайского, Аскизского районов Республики Хакасия органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования, и другие.

С уверенностью можно отметить, что большинство городских и районных прокуроров субъектов Федерации уставами муниципальных образований наделены правом нормотворческой инициативы, которое широко используется.

Например, в Астраханской, Псковской, Тюменской, Тамбовской, Челябинской областях и в других субъектах Федерации городские и районные прокуроры добились закрепления права нормотворческой инициативы в уставах всех муниципальных образований.

Горрайпрокурорами с использованием права нормотворческой инициативы по результатам правового мониторинга подготовлены проекты нормативных актов по вопросам муниципальной службы и противодействия коррупции, бюджетного и жилищного законодательства, муниципального имущества и др.

Например, в прокуратуре Кошехабского района Республики Адыгея с использованием права нормотворческой инициативы разработано и принято положение о порядке присвоения наименований и переименования улиц, площадей и иных территорий проживания граждан в муниципальных образованиях.

Прокуратурой города Сургута Ханты-Мансийского автономного округа — Югры разработан проект правового акта, на основании которого администрацией города принято Постановление «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования городской округ город Сургут». Прокурорами Верхнекетского и Колпашевского районов Иркутской области инициированы проекты актов, касающихся нормативных изменений в уставы муниципальных образований, а также определяющих порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов.

Прокуратурой Износковского района Калужской области разработаны проекты нормативных правовых актов «Об утверждении Положения о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района «Износковский район» и «Об утверждении Положения об обязательном экземпляре документов», которые рассмотрены и приняты Износковским районным Советом.

К результативной форме взаимодействия целесообразно отнести и подготовку проектов модельных правовых актов, которые являются нормативной основой регламентации правоотношений в различных сферах общественной деятельности.

Модельные правовые акты разрабатываются прокурорами городов и районов как самостоятельно, так и совместно с органами местного самоуправления. На практике реализуются и другие формы взаимодействия.

Например, прокуратурой Саратовской области с привлечением представителей территориального отдела Министерства юстиции РФ и правительства Саратовской области подготовлен типовой (модельный) устав муниципального образования со статусом сельского поселения, который направлен межгоррайпрокурорам для реализации права правотворческой инициативы. Прокуратурой Брянской области совместно с ассоциацией «Совет муниципальных образований Брянской области» разработано модельное положение о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органа местного самоуправления, которое направлено в муниципальные образования области для принятия соответствующих актов. Прокуратурой Орловской области разработаны модельные проекты нормативных правовых актов, направленных на реализацию требований Федеральных законов от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», по итогам рассмотрения которых органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты.

Прокуратурой Сунженского района Республики Ингушетия разработан и направлен в органы местного самоуправления 12 муниципальных образований района проект модельного нормативного правового акта «Об утверждении муниципальной программы по противодействию коррупции», который рассмотрен и утвержден всеми муниципальными образованиями района.

Прокурорами Шумячского и Велижского районов Смоленской области разработаны модельные правовые акты, регулирующие порядок ведения реестра муниципального имущества и порядок осуществления муниципального дорожного контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

В значительной степени востребована и такая форма взаимодействия, как внесение предложений в планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Например, по предложениям прокурора Томского района Томской области в планы включены мероприятия по разработке муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также о создании дорожных фондов муниципалитетов. Однако не всем горрайпрокурорам удается активно вести работу по внесению предложений в планы правотворческой деятельности. Например, как отмечает прокуратура Республики Хакасия, низкие показатели этой деятельности вызваны отсутствием указанных планов в подавляющем большинстве муниципальных образований республики.

В последнее время активнее стали использоваться возможности электронных информационных ресурсов для оперативного взаимодействия. Например, в Калужской и Псковской областях созданы информационно-коммуникационные сети в целях формирования единого правового пространства региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Исходя из практики взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления можно сделать вывод о том, что формы взаимодействия в сфере муниципального нормотворчества постоянно совершенствуются. Согласованная деятельность сторон позволяет эффективно решать актуальные муниципальные проблемы, требующие правового регулирования.

——————————————————————

Местное самоуправление - это одна из форм непосредственного осуществления властных функций народом. Оно имеет место в населенных пунктах (селах, районах, городах) РФ, где формируются муниципалитеты, состоящие из главы муниципального образования, его представительного органа, исполнительно-распорядительного аппарата (администрации), контрольного и вспомогательных органов. Члены представительного органа, администрации и глава муниципалитета являются выборными должностями. Регулирует работу органов местного самоуправления Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. акты. Муниципальные образования имеют властные функции и полномочия, например, выплачивают пенсии и пособия гражданам, занимаются социальной опекой, распоряжаются муниципальной казной, землями и имуществом (жилищный фонд, коммунальное хозяйство и т.д.), но самое главное - издают нормативно-правовые акты. Все это требует контроля со стороны органов государственной власти и прокуратуры. Как правило, прокуратуры районов и городов контролируют деятельность соответствующих муниципальных образований, а межрайонные прокуратуры следят за деятельностью сельских, районных муниципалитетов. В отдельных случаях вмешиваются специальные прокуратуры, например, природоохранная прокуратура.

Согласно положениям Закона «О прокуратуре» «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина… прокуратура РФ осуществляет. надзор за исполнением законов. органами местного самоуправления».

В широком понимании прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления - это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры относительно проверки выполнения законов и подзаконных нормативных актов органами местного самоуправления и соответствия принимаемых ими нормативно-правовых актов законодательству РФ, в первую очередь, Конституции.

Задачи этого вида прокурорской надзорной деятельности заключаются в том, чтобы с помощью полномочий прокурора достичь:

Четкого и неуклонного выполнения законов в муниципальных образованиях;

Отмены актов, и прекращение деятельности актов органов местного самоуправления, которые противоречат законам и подзаконным нормативным актам.

Непосредственными объектами этого направления надзорной деятельности прокуратуры выступают органы местного самоуправления.

Осуществляя надзор за общим выполнением законов в сфере местного самоуправления, органы прокуратуры оказывают содействие выполнению задач, которые стоят перед обществом и государством относительно улучшения правопорядка, повышение благосостояния граждан. А также играют важную роль относительно улучшения материального положения, муниципалитетов, обеспечение их прав и законных интересов и т.п. Другими словами, прокуроры, осуществляя свои полномочия в этой сфере, решают, вместе с другими органами и организациями, вопрос политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. Ведь местное самоуправление в политике РФ было признано основой развития демократического общества.

Согласно статье 21 Закона РФ «О прокуратуре» предметом надзора за соблюдением и правильным применением законов является:

а) соответствие актов, местного самоуправления действующим законам;

б) соблюдение законов о: неприкосновенности личности, о защите социально-экономических, политических, личных правах и свободы граждан, защите их чести и достоинства, если законом не предусмотрен другой порядок защиты этих прав. Помимо этого прокуратура следит за соблюдением законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды и т.д.

Следовательно, по сути, предмет этого вида надзора образовывают два элемента:

Соблюдение и применение целого комплекса законов;

Проверку соответствия Конституции и законам РФ правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления.

Прокуратура проверяет деятельность органов местного самоуправление согласно выработанным методикам и принципам с использованием своих средств по таким поводам как:

1) сообщение, заявления, жалобы, письма отдельных физических и должностных лиц о конкретных фактах нарушений законодательства РФ со стороны органов муниципальных образований;

2) непосредственное выявление работниками прокуратуры признаков правонарушений, которые охватываются границами данного вида надзорной деятельности;

3) конкретные указания, требования вышестоящих прокуроров относительно проведения проверки соблюдения законности в определенных муниципальных образованиях.

Полномочия прокурора в ходе надзора за общим выполнением (соблюдением и правильным применением) законов определены в главе 1 Закона. При наличии информации о нарушениях законодательства органами местного самоуправления, или предотвращая такие нарушения, прокурор имеет право на проверку в порядке надзора. Эта проверка может касаться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, когда у прокурора, как уже подчеркивалось, появляются основания для вывода о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности органов местного самоуправления.

В ходе прокурорских проверок, т.е. во время осуществления надзора, прокурор имеет право:

Беспрепятственно, по удостоверению, которое подтверждает занимаемую должность, входить в помещения органов местного самоуправления (представительного органа, администрации, вспомогательных комитетов и т.д.);

Получать доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе, по письменному требованию, и тех, что содержат коммерческую или банковскую тайну или конфиденциальную информацию; письменно требовать представление в прокуратуру для проверки указанных документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе относительно операций и счетов органа местного самоуправления, как юридического лица и других организаций, сотрудничающих с муниципалитетом, для решения вопросов, связанных с проверкой. Требовать для проверки решения, распоряжение, инструкции, приказы и другие акты и документы главы и органов муниципального образования, получать информацию о состоянии законности деятельности органа местного самоуправления и мероприятий по ее обеспечению.

Требовать от главы и коллегиальных органов муниципального образования проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур независимо от форм собственности, а также выделение специалистов для проведения проверок ведомственных и вневедомственных экспертиз;

Вызывать должностных лиц органов местного самоуправления и граждан, проживающих на муниципальной территории, представителей юридических лиц, требовать от них устных или письменных объяснений относительно нарушений закона.

В случае выявления нарушений закона органами местного самоуправления прокурор или его заместитель, в пределах своей компетенции, имеют право:

1. Опротестовывать акты органа местного самоуправления (решения, постановления, положения муниципальных органов);

2. Заводить в установленном законом порядке уголовные дела, открывать дисциплинарные производство или производство об административном правонарушении, передавать материалы на рассмотрение общественных организаций;

3. Давать предписания об устранении очевидных нарушений закона органами местного самоуправления;

4. Вносить представление в муниципальные органы, должностным лицам об устранении нарушений закона и условий, оказывающих им содействие;

5 - Обращаться в суд или хозяйственный суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан, государства, а также предприятий и других юридических лиц в связи с нарушением права со стороны органов местного самоуправления или по отношению к органам местного самоуправления.

Деятельность прокуроров в области надзора за соблюдением и правильным применением законов со стороны органов местного самоуправления довольно многогранная. Однако, несмотря на разнообразие проблем по обеспечению законности, прокуроры должны уметь, в тот или иной период, в каждом индивидуальном случае избирать те виды надзора, которые существенно отражаются на режиме законности в государстве.

В соответствии с Законом и выданными для его развития, приказами Генерального прокурора, основными направлениями надзора за соблюдением законов в органах местного самоуправления выступают:

1. Надзор за выполнением законов о неприкосновенности личности; о защите социально-экономических, политических, личных права и свобод граждан, и членов их семей; прав и интересов социальных групп, которые нуждаются в государственной помощи и защите;

2. Надзор за соблюдением законов, которые регламентируют деятельность партий и общественных объединений; порядок проведения референдумов, выборов, митингов, собрания, забастовок, демонстраций и т.п. Особенно это касается волеизъявления в муниципальных образованиях;

3. Надзор за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения жалоб, особенно по вопросам заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных выплат; об охраны труда, здравоохранении, образовании, защите жилищных прав и прав потребителей;

4. Надзор за соблюдением законодательства о межнациональных и межконфессиональных отношениях, миграции;

5. Надзор за соблюдением законодательства об административных правонарушениях, законов, направленных на реализацию экономических реформ и развитие рыночных отношений;

6. Надзор за соблюдением законодательства о собственности, о приватизации государственного имущества, в частности относительно законности разгосударствления имущества;

7. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства, законодательства о транспорте и т.п.