Прокурорский надзор: Шпаргалка Автор неизвестен
21. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Сущность прокурорского надзора за исполнением законов раскрывается в Законе о прокуратуре, где определены органы, за исполнением законов которыми осуществляется надзор.
Рассматриваемая отрасль прокурорского надзора, несмотря на то что законодатель не содержит такой терминологии, традиционно определяется «общим надзором».
Осуществляя свои полномочия в данной сфере прокурорского надзора, прокуроры решают совместно с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного развития. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и проверку исполнения законов проводит на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Понятие общего надзора – отрасль прокурорского надзора, связанная с обеспечением законности в деятельности органов и их должностных лиц, организаций, учреждений.
Задачи прокуроров при осуществлении общего надзора закреплены в законе о прокуратуре и ведомственных нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ:
Принятие мер по выявлению и устранению нарушений закона;
Установление причин и условий, способствующих нарушениям закона и принятие мер к их устранению;
Принятие мер по предупреждению нарушений закона;
Установление лиц, допустивших нарушения законов и принятие мер по привлечению к ответственности этих лиц.
Правовую основу осуществления прокурорского надзора за исполнением законов составляют: Закон о прокуратуре; приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; указание Генерального прокурора РФ «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»; указание Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов РФ в связи с принятием постановления Конституционного суда РФ от 18.07.2003 г. №13-П»; постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. № 6-П и др.
Из книги Прокурорский надзор: Шпаргалка автора Автор неизвестен3. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА Сущность прокурорского надзора: а) это самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, которая является исключительной компетенцией прокуратуры; б) осуществляется от имени государства –
Из книги Гражданский кодекс РФ автора ГАРАНТ29. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Согласно Закону о прокуратуре предмет прокурорского надзора составляет соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными
Из книги автора30. ПОЛНОМОЧИЯ И СРЕДСТВА РЕАГИРОВАНИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Прокурор при осуществлении возложенных на него функций: 68) рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о
Из книги автора31. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Сущность прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является составной
Из книги автора32. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОРД Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, сформулирован в Законе о прокуратуре:77) соблюдение прав и свобод человека и
Из книги автора33. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ХОДЕ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОРД Пределы полномочий органов прокуратуры. Прокуратура не должна вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов.Исполнению подлежат только законные
Из книги автора34. СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ, ПРАВОВАЯ ОСНОВА, ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ Сущность прокурорского надзора заключается в организации непрерывного надзора за законностью производства
Из книги автора35. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ Предмет прокурорского надзора включает:94) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;95) соблюдение установленного порядка разрешения
Из книги автора36. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, обладают характерной чертой, носят властно-распорядительный характер.В
Из книги автора37. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ Прокурор при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, в ходе
Из книги автора38. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ НАКАЗАНИЯ. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Сущность прокурорского надзора. В учреждениях пенитенциарной системы РФ продолжает оставаться кризисная ситуация, характеризующаяся нарастанием социально-психологической
Из книги автора39. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА Предмет прокурорского надзора в соответствии с Законом о прокуратуре, применительно к данному направлению деятельности прокурора, включает: 103) законность нахождения лиц в местах содержания задержанных,
Из книги автора40. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА Специфика данной сферы правовых отношений – существенная ограниченность возможностей по защите своих прав самими лицами, содержащимися в органах и учреждениях, исполняющих наказание, применяющих
Из книги автора41. СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ И ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ. ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ НАДЗОРА Сущность прокурорского надзора. Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) является федеральным органом исполнительной
Из книги автора42. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ Компетенция и полномочия соответствующих прокуроров обусловлены функциональным разделением судебных приставов на судебных приставов, обеспечивающих
Приступая к изучению данной темы, прежде всего следует иметь в виду, что прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. В то же время, как заявил Президент Российской Федерации на Всероссийском совещании прокуроров 21 января 2005 г., «прокуратура олицетворяет силу и справедливость государства, является одним из самых мощных и влиятельных звеньев правоохранительной системы».
Прокурорский надзор - основная форма государственного надзора.
Предметом курса «Прокурорский надзор» являются правовые нормы, определяющие задачи, функции, направления, принципы организации и деятельности прокуратуры, ее место в системе государственных органов, систему и структуру органов прокуратуры, права и обязанности прокуроров, правовые средства и методы осуществления прокурорского надзора.
Курс условно подразделяется на две части: Общую и Особенную. В Общей части рассматриваются: предмет и задачи прокурорского надзора, принципы и общие положения его организации. Предметом Особенной части являются отдельные отрасли и направления деятельности прокуратуры.
При изучении курса рекомендуется обратить внимание прежде всего на Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г., в ред. от 22 августа 2004 г. (далее - Закон о прокуратуре), и на комментарии к этому закону, а также на приказы и указания Генерального прокурора РФ, касающиеся сферы деятельности прокуратуры.
Для более глубокого усвоения учебного материала следует ознакомиться с ведомственными правовыми актами, отражающими деятельность прокуратуры, постановлениями Пленумов Верховного и Арбитражного Судов Российской Федерации и другими документами, раскрывающими сущность прокурорского надзора.
Основная цель, стоящая перед прокуратурой, определена Законом о прокуратуре - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В этом - сущность прокурорского надзора.
При рассмотрении данного вопроса следует иметь четкое представление о таких понятиях, как «верховенство закона», «единство», «законность», о роли прокурорского надзора в укреплении законности. Особо следует обратить внимание на важнейшую функцию прокуратуры, ставшую приоритетной в ее деятельности, - защиту прав и свобод человека и гражданина.
При изучении темы 1.1. следует уяснить также содержание концепции прокурорского надзора на современном этапе государственного строительства, которая включает определение:
Места и роли органов прокуратуры в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих законность и правопорядок, целостность государства;
Характера и содержания полномочий прокуратуры на современной стадии демократического преобразования государства;
Характеристики системы органов прокуратуры;
Системы кадрового обеспечения прокуратуры и порядка прохождения службы в органах прокуратуры;
Гарантий эффективности деятельности органов прокуратуры.
Прокурорский надзор - это осуществляемая от имени государства на основе единства, централизации и независимости от какого бы то ни было влияния деятельность Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, направленная на соблюдение Конституции РФ и обеспечение законности в различных сферах государственного и социально-экономического развития путем выявления нарушений законов, принятия мер к их устранению и привлечению к ответственности нарушителей.
Прокурорский надзор распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, в том числе обладающие юридической силой законов. В этом состоит специфика прокурорского надзора, отличающая его от иных видов надзора, осуществляемого другими государственными органами надзора и контроля - административного, экологического, санитарного, эпидемиологического, санитарного и т.д. В то же время полномочия прокуратуры по надзору не распространяются на деятельность высших органов законодательной и исполнительной власти и соответственно - высших должностных лиц государства. Из объектов прокурорского надзора исключены также все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Данное требование, однако, не распространяется на так называемые квазисуды, т.е. на структуры в названии которых употребляется слово «суд» (третейский суд, суд чести, товарищеский суд и т.д.).
Место, занимаемое прокуратурой в государственном механизме России, обусловлено реализуемыми ею функциями. В литературе отмечается, что функции прокуратуры составляют ключевую правовую категорию. Они раскрывают содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры. По существу функции прокуратуры представляют собой основные направления деятельности, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий. Прокурорский надзор не подменяет ведомственный или государственный контроль и не вмешивается в экономическую деятельность предприятий и учреждений. Он призван защищать права и свободы граждан, а также охраняемые законом интересы общества и государства.
К функциям прокуратуры относятся: надзор за исполнением законов (главная функция); уголовное преследование за совершение преступлений, координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в уголовном и гражданском судопроизводстве, поддержание государственного обвинения, обжалование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов; участие в правотворческой деятельности.
Надзорная функция прокуратуры, кроме того, подразделяется, детализируется и конкретизируется в ряде подфункций. К их числу относятся:
Надзор за соблюдением Конституции РФ и за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных актов;
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами, ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
Поддержание государственного обвинения, обжалование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;
Надзор за исполнением законов судебными приставами.
Таким образом, прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни и деятельности человека, общества и государства, урегулированные законом. Уголовное преследование является лишь одним из средств выполнения правозащитной функции. Как показывает практика, наибольшее количество правонарушений допускается в социальной, трудовой, экономической и экологической сферах, на их устранение и нацелен прокурорский надзор.
На протяжении истории перечень функций прокуратуры не оставался неизменным. Его постоянное видоизменение напрямую связано с социальными и правовыми условиями развития общества и государства.
Обозначая функции прокуратуры, законодатель тем самым устанавливает предмет, пределы и правовые средства прокурорского надзора. Для рассмотрения предмета прокурорского надзора необходимо обратиться к ст. 21, 26, 29, 32 разд. III «Прокурорский надзор» Закона о прокуратуре.
Отдельные нормы, определяющие задачи и надзорные функции прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном, Арбитражном процессуальном кодексах Российской Федерации, Уголовно-исполнительном кодексе, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и ряде других нормативных актах. Например, особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом РФ, в частности ст. 248, 227, 228, где предусмотрено регулирование прокурорского надзора при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ.
Придавая особое значение охране прав и интересов граждан и в целом общества при осуществлении тех или иных видов деятельности, законодатель счел необходимым специально указать в ряде законов о возложении на прокуратуру надзора за их исполнением. К таким законам относятся, например, Федеральные законы: «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г., в ред. от 7 марта 2005 г. (ст. 51), «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г., в ред. от 22 августа 2004 г. (ст. 21), «О внешней разведке» от 10 января 1996 г., в ред. от 7 ноября 2000 г. (ст. 25), Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г., в ред. от 9 марта 2001 г. (ст. 38).
При изучении темы 1.1. следует также иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры в случае их противоречия или несоответствия закону недействительны и не подлежат применению.
Правовые основы деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, действующими на территории России, а также указами Президента России, обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются, помимо Конституции РФ и федеральных законов, также международными договорами Российской Федерации, в частности договорами об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам.
Закон о прокуратуре возлагает на Генеральную прокуратуру осуществление в пределах ее компетенции прямых связей с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничества с ними путем заключения межведомственных соглашений по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью, участия в разработке международных договоров Российской Федерации (ст. 2). Сотрудничество с органами прокуратуры государств ближнего и дальнего зарубежья - одно из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Оно осуществляется в целях взаимодействия, объединения усилий в сдерживании и преодолении организованной, транснациональной преступности, преступлений террористического характера, иных правонарушений в сфере экономики, экологии, затрагивающих интересы не только России, но и всего мирового сообщества.
Прокуратура Российской Федерации, сообразно специфике ее деятельности, исполняет поручения компетентных органов стран, с которыми Россия состоит в договорных отношениях, осуществляет в соответствии с нормами российского законодательства и принципами международного права уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории запрашивающего государства.
К другим законодательным актам, регулирующим правоотношения в сфере прокурорского надзора и определяющим его предмет, следует отнести законы о безопасности, о государственной границе, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной тайне, о чрезвычайном положении и целый ряд иных нормативных актов, в которых в качестве самостоятельных норм и правил содержатся правообразующие положения:
О надзоре за законностью деятельности органов государственной власти и управления, осуществляемом Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами;
О необходимости согласования тех или иных правил, соответствующих положений, принимаемых компетентными органами, с Генеральной прокуратурой;
О производстве отдельных следственных действий только с согласия и санкции прокурора;
О надзоре прокурора за законностью принимаемых решений.
Составной частью Закона о прокуратуре являются нормы, регламентирующие процессуальную деятельность прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. При этом Закон о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокуроров, участвующих в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации (УПК, ГПК, АПК), и, таким образом, соответствующие нормы этих кодексов также включаются в общую систему законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры. Например, уголовно-процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор на всех стадиях уголовного судопроизводства обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.
В соответствии с Законом о прокуратуре Генеральный прокурор наделен правом издавать приказы, распоряжения, положения и инструкции, давать указания, обязательные для всех органов прокуратуры. Указания Генерального прокурора по вопросам следственной работы обязательны для исполнения всеми следственными органами независимо от их ведомственной принадлежности. Он правомочен единолично принимать решения об отмене или изменении незаконного или необоснованного решения, принятого нижестоящим прокурором. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона подлежат обязательному исполнению должностными лицами, в чей адрес они направлены.
При изучении правовых основ деятельности прокуратуры следует иметь в виду, что на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона о прокуратуре). Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры.
Равным образом из предмета ведения прокуратуры никакими иными законами или подзаконными нормативно-правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не может быть сужена сфера правовых отношений, в которых осуществляется прокурорский надзор.
Чтобы уяснить сущность прокурорского надзора на современном этапе, рекомендуется проанализировать деятельность (место) прокуратуры в системе государственных органов и правовых институтов на различных этапах ее развития: в дореволюционной России (1722 г. - Указ Петра I, 1864 г. - Судебная реформа); в послеоктябрьский (1917 г.) период; в период мирного строительства (1922-1933 гг.), в период принятия Конституций СССР (1936 г. и 1977 г.); в постсоветский период развития Российской Федерации, особенно после принятия Конституции РФ всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).
Цель прокурорской деятельности :
- обеспечение верховенства закона;
- единство и укрепление законности;
- защита и свобод человека и ;
- защита охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, прокурорский надзор - осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности.
Характерные черты прокурорского надзора:
- этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам (принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля: административного, экологического, санитарного и т. д.);
- прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и и, соответственно - высшими должностными лицами государства. Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово “суд” (третейский суд, суд чести, товарищеский суд и т. д.);
- прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.
Это направление Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) подразделяет на отрасли прокурорского надзора:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина субъектами, указанными абзацем выше;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления деятельности прокуратуры :
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства и централизации, независимости от федеральных и местных органов и гласности (
Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории.
Из этого определения вытекают следующие принципиально важные для усвоения материала лекции положения.
Прокурорский надзор – самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства – Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Итак, рассматривая сущность прокурорского надзора, следует еще раз обратить внимание, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.
В учебном курсе рассматривается в основном первое из названных значений. Однако множественность значений этого понятия, как и ряда других, употребляемых в теории и практике прокурорского надзора, требуют самостоятельного рассмотрения вопроса о понятиях прокурорского надзора, которому посвящен вопрос № 4 данной лекции.
Цели и задачи прокурорского надзора – две категории, тесно связанные между собой, но, тем не менее, различные.
Цели прокурорского надзора – результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Так как употребляемые в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре термины «обеспечение» и «укрепление» одновременно означают вид деятельности органов прокуратуры, то представляется более правильным в качестве целей прокуратуры определить: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защищенность прав и свобод человека и гражданина», «защищенность охраняемых законом интересов общества и государства».
Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский надзор (5 основных направлений, или отраслей); 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Из сказанного видно, что основным средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора – это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов – органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные .
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач обусловливает решение специальных задач надзора и подчинено ему. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.
Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора. Подробно специальные задачи каждого направления прокурорского надзора будут рассмотрены ниже в соответствующих лекциях.
В качестве примера специальных задач можно назвать такие, как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие) должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов. Вторая специальная задача этого направления надзора – обеспечение соблюдения Конституции РФ и точного исполнения законов указанными органами.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение полной информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.
Лекция 3. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности: понятие, сущность
Прокурорский надзор - это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом - централизованной единой системой органов прокуратуры, путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории РФ.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Федеральный закон "О прокуратуре РФ" предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием "законность", поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. Прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, является прокуратура, для чего она была создана, и в этом состоит ее главная задача.
Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но выявление готовящихся правонарушений на ранних стадиях их формирования. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых правоотношений прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает гражданские дела и производство об административных правонарушениях. По материалам прокуратуры преступившие закон работодатели привлекаются к дисциплинарной, уголовной ответственности.
В сфере защиты нарушенных жилищных прав граждан прокуроры направляют в суд иски, вносят протесты на незаконные правовые акты, принятые по вопросам жилищного законодательства.
Незащищенной категорией населения продолжают оставаться пенсионеры. Результаты проверок свидетельствуют о том, что многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Распространены случаи непредоставления им жилья, бесплатных лекарств, гарантированного перечня медицинских услуг. В связи с указанными нарушениями прокуратурой рассматриваются и разрешаются жалобы и заявления граждан, чьи права нарушены.
Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор, выявляет многочисленные нарушения прав несовершеннолетних. За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, по материалам прокуратуры, к дисциплинарной и административной ответственности привлекаются должностные лица, возбуждаются уголовные дела.
Активизирована надзорная деятельность прокуратуры в сфере административной юстиции. Прокуроры уделяют особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур. В целях устранения допущенных нарушений законов прокуратура вносит представления, привлекает виновных должностных лиц к административной ответственности, осуществляет иные полномочия по устранению нарушений законности.
Большое значение прокурорский надзор имеет и в сфере гражданского судопроизводства. Весомым аргументом в пользу этого утверждения является огромное количество обращений граждан, поступающих ежегодно в органы прокуратуры, за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.
Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения тесного взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.
Без надзорных полномочий прокуратуры и ее возможностей устранение нарушений законов значительно осложнилось бы, а для граждан доступ к государственной защите от правового произвола был бы крайне затруднен. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участвуя в рассмотрении дел судами или в правотворческой деятельности, органы прокуратуры преследуют при этом главную цель - всемерную защиту прав и свобод человека и гражданина.
В то же время, исходя из положений Федерального закона "О прокуратуре РФ", можно говорить о прокурорском надзоре в узком и широком смысле слова. В широком смысле слова прокурорский надзор представляет собой специфическую государственную деятельность, осуществляемую органами прокуратуры, которая играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства. Узкое понимание словосочетания "прокурорский надзор" проистекает из положений раздела III Федерального закона "О прокуратуре РФ", в который включены лишь отдельные направления деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина.