По вопросу реализации международных обязательств государств по исполнению актов Европейского Суда по правам человека необходимо сразу отметить, что он не обладает компетенцией отменять национальную норму или аннулировать решение внутригосударственного судебного органа. Европейский Суд по итогам своей деятельности имеет право обязать государство–ответчика выплатить компенсацию за причиненный ущерб и лишь декларировать, что тот или иной национальный акт принят в нарушение Конвенции. Решение Европейского Суда не стоит рассматривать как кассационное постановление, которое непосредственно отменяло бы оспариваемую меру государства–участника.

В отношении обязательств по исполнению решений Европейского Суда органы судебной власти в пределах своей юрисдикции могут пересмотреть то или иное решение при наличии соответствующих оснований для пересмотра во внутригосударственном законодательстве. Восстановление нарушенных конвенционных прав или свобод является прерогативой российских судов и иных правоприменителей. Так, современное уголовно-процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство к основаниям пересмотра судебных актов относит установленное Европейским Судом нарушение положений Конвенции при рассмотрении судами общей или арбитражной юрисдикции конкретных дел (ч. 4 ст. 413 УПК РФ, ч. 7 ст. 311 АПК РФ).

Конечной целью восприятия Конвенции является создание универсальной системы признания и защиты прав человека, действующей в рамках международного права и, самое главное, доступной для частных лиц всех европейских государств, независимо от места их проживания, места происхождения, гражданства или его отсутствия.

Решения Европейского Суда обязательны для Российской Федерации и выступают в качестве фактора развития ее законодательства и законодательства других государств–членов Совета Европы и согласования его с положениями Конвенции. Непосредственно воздействовать на национальное законодательство Европейский Суд не может. Он не вправе признавать недействительными правовые нормы и правоприменительные акты внутригосударственного законодательства либо требовать признания недействительности таких актов. Государство в силу суверенитета независимо и самостоятельно определяет юридические меры, необходимые для устранения выявленных Европейским Судом нарушений Конвенции.

Сегодня явно просматривается тенденция все большего учета положений Конвенции и, соответственно, решений Европейского Суда в российской судебной практике.

В соответствии со ст. 46 Конвенции государства–участники обязуются исполнять окончательные решения Европейского Суда, вынесенные по спорам, в которых они являются сторонами. Несомненно, в каждом государстве–участнике Совета Европы действует свой механизм реализации актов Европейского Суда по правам человека.

Одним из основополагающих факторов эффективной реализации решений Европейского Суда является всецелое их исполнение. Под исполнением решений Европейского Суда следует понимать не только их фактическое исполнение в части выплаты денежной компенсации по 4 категориям (моральный ущерб, материальный ущерб, упущенная выгода, представительские расходы), но и устранение нарушений норм Конвенции, зафиксированных в решенияхЕвропейского Суда. Такая необходимость обусловлена тем, что нарушения Конвенции налагают на государства–участников не только обязательства по исполнению конкретного решения Европейского Суда (п. 1 ст. 46), но и обязательства «положить конец нарушению и устранить его последствия с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, существовавшей до нарушения». На практике это означает, что кроме выплаты назначенной Европейским Судом денежной компенсации, государство–ответчик должно принять определенные меры индивидуального характера.

Более того, государства–участники Конвенции обязаны также принять меры по предупреждению новых нарушений Конвенции, подобных тем, что были выявлены в результате рассмотрения Европейским Судом конкретной жалобы. Данные меры принято называть мерами общего характера.

Таким образом, в отличие от четко обозначенного в решении обязательства выплатить определенную компенсацию, способы исполнения которого едины и предельно ясны, принятие мер индивидуального и общего характера является «обязательством достичь определенного результата».

В силу того, что решения Европейского Суда являются своего рода уникальными наднациональными решениями, их исполнение связано с реализацией как резолютивной, так и мотивировочной части решения. Бесспорно, резолютивная часть решения обязательна лишь для конкретного государства. Именно в ней содержится положение о выплате компенсации. В мотивировочной части решения Европейского Суда содержится, как уже было сказано в предыдущих параграфах, правовая позиция, в которой определяется, что явилось нарушением норм Конвенции и прав человека. Мотивировочная часть решения Европейского Суда по правам человека носит нормативный характер для всех государств Совета Европы. Например, нормативное положение (правовая позиция) в мотивировочной части решения Европейского Суда по правам человека по делу «Фольгере и другие против Норвегии», касающееся отказа в полном освобождении учеников школ от занятий, посвященных христианству, религии и философии. Европейский Суд по данному делу признал, что знания должны даваться на подобных занятиях достаточно объективным, критическим и плюралистическим образом. Другими словами необходимо на таких занятиях преподавать не только основы одного религиозного направления, но и другие религии мира. Таким образом, данная правовая позиция Европейского Суда по делу является обязательной для всех государств–участников Совета Европы. При обращении российских граждан в Европейский Суд в связи с введением обязательного преподавания в общеобразовательных школах дисциплины «Основы религиозных культур и светской этики» или любых других предметов завуалированного религиозного содержания, решение Европейского Суда по правам человека будет аналогичным.

Исполнение решений Европейского Суда по правам человека в части мер индивидуального характера предполагает, в первую очередь, обращение к национальным правовым механизмам, при помощи которых можно восстановить права и свободы, нарушение которых было зафиксировано Европейским Судом. Меры индивидуального характера преследуют цель максимального достижения restitutio in integrum – восстановления ситуации, которая имела место до нарушения Конвенции. Так, например, если решением Европейского Суда по правам человека высылка с территории государства–ответчика признана незаконной, то исполнение судебного решения предполагает, помимо выплаты денежной компенсации, устранение допущенного нарушения, т. е. обеспечение возвращения заявителя. Вышеуказанное устранение нарушения является мерой индивидуального характера.

В Российской Федерации формально отсутствуют юридические препятствия для исполнения решений Европейского Суда, связанные с реализацией мер индивидуального характера. Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, позволяющие принимать подобные меры. Так, ч. 7 ст. 311 АПК РФ, ст. 413 УПК РФ и ч. 4 ст. 392 ГПК РФ предусматривают пересмотр решений, вступивших в законную силу, если Европейский Суд установит наличие нарушений норм Конвенции.

В отличие от России с трудностями при принятии мер индивидуального характера по многочисленным делам сталкивалась Турция, в связи с необоснованными уголовными преследованиями курдских активистов и журналистов. В турецком законодательстве не оказалось адекватного закона для принятия каких-либо мер индивидуального характера в этой области. Комитет министров Совета Европы принял 23 июля 2001 г. резолюцию, настоятельно призывающую турецкие власти принять срочные меры, которые обеспечили бы полное и быстрое устранение всех последствий нарушений Конвенции.

В настоящее время во многих государствах–участниках Конвенции предусмотрена возможность пересмотра судебных решений национальных судов, вступивших в законную силу, в целях устранения последствий нарушений, констатированных Европейским Судом. В одних странах такая возможность прямо установлена внутренним законодательством (Австрия, Болгария, Германия, Греция, Литва, Люксембург, Мальта, Норвегия, Польша, Словения, Великобритания, Франция, Хорватия, Швейцария), в ряде государств допускается возможность пересмотра судебных решений путем широкого толкования общих конституционных или законодательных норм, т. е. существуют достаточно гибкие положения, которые при необходимости могут быть истолкованы так, чтобы пересмотр окончательных судебных решений в соответствующей ситуации оказался возможным (Бельгия, Дания, Испания, Словакия, Финляндия, Швеция).

Большие сложности возникают при исполнении решений Европейского Суда по правам человека в части мер общего характера, которые преследуют цель предотвращения в будущем нарушений, подобных тем, что были рассмотрены в конкретном деле. Устранение систематических нарушений норм Конвенции, как правило, требует анализа факторов, влияющих на реализацию тех или иных прав и свобод человека или гражданина на практике, а также последующей разработки и реализации комплексных мер по улучшению ситуации в целом.

Необходимость таких мер очевидна. Только их осуществление позволит Конвенции выполнить свое главное предназначение – поддержание в странах–участницах Конвенции единых стандартов в области основных прав и свобод человека. Именно наличие необходимости принятия мер общего характера превращает Конвенцию в «конституционный инструмент европейского правопорядка, от которого зависит демократическая стабильность континента».

Существующие проблемы исполнения решений Европейского Суда по правам человека нашли отражение в целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы. В тексте программы, дан анализ проблем российской судебной системы в этой области. Среди этих проблем указаны неисполнение решений судов и чрезмерная длительность судебного разбирательства, которые отмечены в ряде решений Европейского Суда в отношении Российской Федерации. Программа предполагает принятие ряда мер, направленных на решение этих проблем.

Вышеуказанные действия свидетельствуют о намерении Российской Федерации исполнять решения Европейского Суда по правам человека.

В России процедура исполнения решений Европейского Суда выглядит следующим образом.

Согласно Положению об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека – заместителе Министра юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека – заместителе Министра юстиции Российской Федерации», в случае вынесения Европейским Судом или Комитетом министров Совета Европы решения о выплате истцу денежной компенсации в связи с неправомерными действиями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и (или) о восстановлении нарушенного права Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека информирует об этом указанные органы и Министерство финансов Российской Федерации, которые не позднее чем через месяц после получения извещения от Уполномоченного обеспечивают исполнение решения в полном объеме, а также информируются Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации.

После получения сообщения Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека о принятом Судом решении выплатить истцу денежную компенсацию Министерство финансов Российской Федерации информирует Департамент бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной и муниципальной службы.

Вместе с тем действия Департамента бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной и муниципальной службы Министерства финансов Российской Федерации по выплате денежной компенсации по решениям Европейского Суда не урегулированы достаточным образом. Несмотря на то, что приказом Минфина России «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» отмечены денежные компенсации истцам в случае вынесения соответствующих решений Европейским Судом по правам человека, нормативными правовыми актами Российской Федерации не установлен порядок выплаты денежной компенсации по решениям Европейского Суда.

Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» не регулирует принудительное исполнение решений Европейского Суда в отличие от исполнения решений судов Российской Федерации. В статье 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета осуществляется на основании исполнительного документа, и четко зафиксировано, что таким документом является исполнительный лист. Таким образом, без получения исполнительного листа невозможно исполнить решение Европейского Суда. Вместе с этим порядок выдачи исполнительного листа по решениям Европейского Суда в России законодательством Российской Федерации не урегулирован.

Анализ российского законодательства в сфере исполнительного производства и правоприменительной практики по выявлению возможных причин неэффективности исполнительного производства в Российской Федерации в связи с исполнениями решений Европейского Суда показывает, что проблема связана с отсутствием эффективного механизма защиты прав взыскателя.

Вопросы исполнения решений Европейского Суда, по которым должником выступает Российская Федерация, неоправданно выведены из сферы регулирования Федерального закона «Об исполнительном производстве».

В отличие от актов Конституционного и других судов Российской Федерации, порядок исполнения и ответственность за неисполнение которых установлены федеральным законодательством, решения Европейского Суда в России не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне.

Совершенно очевидно, что механизм исполнения Россией решений Европейского Суда явно нуждается в совершенствовании. Эта задача должна стать первостепенной для Российской Федерации. Отсутствие механизма правовой реализации и несоблюдении Россией собственного законодательства будут и впредь становиться предметом рассмотрения в Европейском Суде с вполне, увы, предсказуемым результатом. Решения Европейского Суда в Российской Федерации исполнялись гораздо эффективнее, если бы четкий механизм исполнения таких решений был законодательно урегулирован.

В отличие от Российской Федерации в Украине механизм исполнения решений выглядит совсем иначе. Там действует закон «Об исполнении решений и применении практики Европейского Суда по правам человека».

Вышеуказанным законом регулируются отношения, которые возникают в связи с обязанностью Украины выполнять решения Европейского Суда, а также процедуры в части реализации мер индивидуального и общего характера. Данный закон Украины конкретизирует некоторые общие процедуры по исполнению решений Европейского Суда и предусматривает «профилактические» меры по упразднению системных проблем и их первопричин.

К сожалению, Украина на сегодняшний день является единственной из бывших союзных республик и государств–участников Конвенции, принявшей закон об исполнении решений Европейского Суда по правам человека.

В ряде государств–участников Конвенции решения Европейского Суда реализуются сразу же после их принятия, что фактически означает прямое действие решений Суда во внутреннем праве. На так называемый феномен прямого действия зачастую ссылаются правительства государств–участников Конвенции. Допущенные нарушения исправляются, а новые действенно предотвращаются путем прямого действия решений Европейского Суда во внутреннем праве, т. е. непосредственно действиями внутренних правоприменительных органов. Ярким примером является дело «Берегенс Тиденде против Норвегии». После нескольких часов после оглашения в Страсбурге решения Европейского Суда, Председатель норвежского Верховного Суда опубликовал коммюнике о намерении изменить судебную практику для предотвращения новых подобных нарушений.

Феномен прямого действия решений Европейского Суда также заключается в том, что данные решения действуют также напрямую во внутреннем праве, не ограничиваясь решениями в отношении одной конкретной страны. Таким образом, реальное действие решений Европейского Суда переходит границы строгого обязательства исполнить постановление, которое относится лишь к государству–ответчику.

Однако в теории права встает естественный вопрос о пределах прямого действия в смысле разграничения компетенции между судами и другими ветвями власти. Иначе говоря, вопрос о том, чего можно и чего нельзя достичь с помощью прямого действия решений Европейского Суда по правам человека.

Налицо ряд очевидных ситуаций, в которых суды не в состоянии непосредственно исполнить решения Европейского Суда. Одним из препятствий является отсутствие компетенции национального суда, поскольку вопрос исполнения решений Европейского Суда находится в исключительном ведении других органов власти. Очевидно, например, что если нарушение Конвенции связано с унижающими достоинство условиями содержания под стражей, то ситуация может быть исправлена лишь последовательной политикой законодательной и исполнительной ветвей власти.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин в этой связи правильно отметил, что деятельность судов, обеспечивающая решениям Европейского Суда прямое действие во внутреннем праве, свидетельствует об их особом отношении к Конвенции как к конституционному инструменту европейского правопорядка. При этом прямое действие не снимает с парламентов ответственности приводить внутренние законы в соответствие с Конвенцией. Выступая предвестниками, а порой и катализаторами законодательных изменений, суды позволяют выиграть время и предотвратить массу подобных нарушений, которые могут произойти до завершения законодательного процесса. В общеевропейской перспективе расширяющееся прямое действие решений Европейского Суда повышает открытость внутренних правовых систем и тем самым способствует правовой интеграции, в том числе посредством формирования особой правовой культуры и связей внутри международного судейского сообщества.

Возвращаясь к Российской Федерации и проблемам, связанным с исполнением решений Европейского Суда по правам человека, мы считаем необходимым отметить, что еще существует неурегулированный пласт общественных отношений, связанный с обязательными для России решениями Европейского Суда. В частности, в России не отменена смертная казнь, в настоящее время действует мораторий на ее применение.

В целях образования общего представления о степени реализации европейских стандартов в России необходимо обратиться к истории вопроса введения моратория на смертную казнь в нашей стране.

На сегодняшний день в Особенной части УК РФ смертная казнь предусматривается за убийство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 105 УК РФ), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277 УК РФ), посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (ст. 295 УК РФ), посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317 УК РФ), геноцид (ст. 357 УК РФ). Данные преступления являются особо тяжкими, посягающими на жизнь. Это означает, что де-юре смертная казнь в России существует как высшая мера наказания.

Для вступления в Совет Европы Россия приняла на себя множество обязательств (в общем количестве – 25), основными из которых являются подписание и ратификация Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., введение моратория на исполнение смертной казни, подписание Протокола № 6 от 1983 г. к европейской Конвенции, касающегося отмены смертной казни в мирное время, и ратификация его в течение трех лет.

28 февраля 1996 г. Российская Федерация вступила в Совет Европы. Было оговорено, что с момента вступления в стране будет объявлен мораторий на смертную казнь до ратификации протокола № 6. Но мораторий не был введен ни при вступлении, ни через год. Его нет до сегодняшнего дня.

В международном праве мораторий означает договоренность государств о воздержании от каких-либо действий на определенный срок.

Вместо моратория был издан Указ Президента от 16 мая 1996 г. № 724 «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы», который обязал Правительство подготовить законопроект о присоединении к Протоколу № 6 и рекомендовал Парламенту уменьшить количества санкций в виде смертной казни. Об отмене смертной казни речи не шло.

Венская конвенция 1969 г. «О праве международных договоров» является наивысшим источником международного права относительно порядка и формы заключения международных договоров. В данной конвенции говорится, что государство обязано воздерживаться от действий, запрещенных нормативными актами, находящимися на стадии ратификации. Иными словами, государство, подписавшее международный договор, пусть и не ратифицировав его, но при этом не вышедшее из состава участников, обязано соблюдать его положения.

В дальнейшем вышло распоряжение президента от 27 февраля 1997 г. о подписании Протокола № 6 (относительно отмены смертной казни). Значение принятия этого документа Президентом огромно для будущего Российской Федерации: Президент поручил Минюсту России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и иными федеральными органами государственной власти разработать комплекс мер по поэтапному решению проблем, связанных с ратификацией Протокола № 6.

До 2009 г. суды использовали в качестве альтернативы высшей меры наказания пожизненное лишение свободы на следующем основании. 2 февраля 1999 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес постановление № 3-П, в соответствии с которым запретил всем судам приговаривать преступников к высшей мере наказания. Свою позицию Конституционный Суд мотивировал тем, что в ст. 20 Конституции Российской Федерации предусмотрено право лица, которому угрожает применение смертной казни, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Следовательно, ущемляются права приговоренных к смертной казни преступников, которые не могут воспользоваться судом присяжных.

Однако до постановления Конституционного Суда и после Указа Президента не был применен ни один смертный приговор. Все лица, приговоренные к смертной казни, было вынесено помилование в виде замены высшей меры наказания на пожизненное лишение свободы.

В начале 60-х годов были тысячи случаев смертной казни. В 1961 г. к смертной казни было приговорено 2 159 чел., в 1985 – 407, в 1989 – 100, в 1992 – 159, в 1993 – 157, в 1994 – 160, в 1995 – 141. С августа 1996 г. смертные приговоры в России в исполнение не приводятся. В начале 90-х годов широко действовал институт помилования осужденных на высшую меру наказания. В 1993 г. помиловано 149 чел., в 1994 – 134 чел., в 1995 (после подачи заявления в Совет Европы) – 5 чел.

Бывший председатель Конституционного Суда Российской Федерации Владимир Туманов полагает, что в законодательстве России есть все основания для того, чтобы считать перспективу применения смертной казни нереалистичной. «Есть Указ Президента Ельцина, его может отменить только новый Указ Президента... это, наверное, невозможно», – сказал Туманов 30 октября 2009 г. в эфире радиостанции «Эхо Москвы». Указ Президента? Смертная казнь как вид наказания установлена и Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 20), и кодифицированным Федеральным законом (Уголовный кодекс). Указ Президента ни в коем случае юридически не может приостановить действия федерального нормативно-правового акта, а тем более – основного закона страны.

Согласно докладу ООН, опубликованному в 2008 г., в мире более 140 государств отказались от «узаконенного убийства». В то же время в 51 стране казни продолжаются, а нередко носят публичный характер. В 2006 г. в мире были казнены по меньшей мере 5 628 человек.

Документ о запрете смертной казни был подготовлен по инициативе Европейского союза. Его государства–члены твердо настроены на запрещение данной меры. Они применяют этот запрет на практике, действуя в рамках ст. 2 Хартии Европейского союза об основных правах и Протокола № 6 европейской Конвенции, которые гласят, что никто не может быть приговорен к смертной казни.

В Определении от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р Конституционный Суд РФ установил, что «в результате длительного моратория на применение смертной казни сформировались устойчивые гарантии права человека не быть подвергнутым смертной казни и сложился конституционно-правовой режим, в рамках которого – с учетом международно-правовой тенденции и обязательств, взятых на себя Российской Федерацией, – происходит необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни как исключительной меры наказания, носящей временный характер ("впредь до ее отмены") и допускаемой лишь в течение определенного переходного периода, т. е. на реализацию цели, закрепленной ст. 20 Конституции РФ, означают, что исполнение постановления № 3-П в части, касающейся введения суда с участием присяжных заседателей на всей территории Российской Федерации, не открывает возможность применения смертной казни, в том числе по обвинительному приговору, вынесенному на основании вердикта присяжных заседателей.

Упомянутые международные обязательства Российской Федерации по данному вопросу определены Протоколом № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанным Россией 16 апреля 1997 г. До настоящего времени Российская Федерация Протокол № 6 не ратифицировала, но и не выразила своего намерения не стать его участником, что в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров означает обязанность России воздерживаться от действий, противоречащих этому документу».

Каким образом может судебный орган приостановить действие юридических норм, содержащихся в кодифицированных нормативно-правовых актах страны, и аргументировать это тем, что у России есть межгосударственные обязательства перед Советом Европы по договору, который не был до сих пор ратифицирован, т. е. не имеет юридической силы? Разумеется данный вопрос риторический. Конституционный Суд, ссылаясь на современные международные тенденции по отмене смертной казни и членство России в Совете Европы, де-факто устанавливает табу на назначение смертных приговоров нижестоящими органами правосудия при рассмотрении уголовных дел и тем самым проявляет свою абсолютную власть.

Данная абсурдная с точки зрения юриспруденции и основ теории права и государства юридическая ситуация и позиция Конституционного Суда заставляет усомниться в профессионализме не только высших судов Российской Федерации, но и всех правоприменителей. Аналогично обстоит дело с реализацией решений Европейского Суда по правам человека.

В отчете Европейского Суда по правам человека за 2007 год об исполнении его решений указано, что Российской Федерацией не исполнено 20 296 решений. Отрыв Российской Федерации от других государств–участников Конвенции является огромным. Такое неисполнение решений недопустимо для России.

Не удивительно, что Российская Федерация в числе 13 государств попала в «черный» список 13 государств, в которых, по мнению Парламентской ассамблеи Совета Европы, возникли серьезные задержки или сложности в связи с исполнением решений Европейского Суда по правам человека.

Говоря о возможных путях решения указанных в настоящем параграфе проблем, следует предложить осуществить следующие мероприятия.

1. Принять нормативно-правовой акт об исполнении решений Европейского Суда по аналогии с законом, принятым в Украине. В качестве альтернативы принятия подобного отдельного закона можно закрепить соответствующее регулирование путем внесения изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве», предусмотрев процедуру исполнения решений Европейского Суда по правам человека.

2. Относительно выплаты компенсаций необходимо на
законодательном уровне урегулировать механизм выплаты компенсации и внести соответствующие изменения в главу 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

3. В ряде мер теоретического характера, в первую очередь, следует исходить из необходимости признания и развития положения о том, что исполнение решений Европейского Суда в мотивировочной части обязательны для всех государств–участников Конвенции;

4. В Российской Федерации необходимо официально публиковать решения Европейского Суда по правам человека, что, в свою очередь, благоприятно скажется на правоприменительной деятельности и выполнении положений, содержащихся в рекомендации Комитета министров Совета Европы «О публикации и распространении государствами–членами Совета Европы текста Конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентного права Европейского Суда по правам человека».

Начатая подачей жалобы процедура защиты прав и свобод не заканчивается вынесением постановления Суда, она продолжа­ется до момента его исполнения ответчиком: государством-участ­ником Конвенции.

Надзор за исполнением постановления Суда осуществляется Комитетом министров Совета Европы (п. 2 ст. 46 Конвенции).

Надзор может осуществляться в форме контроля за проведе­нием законодательных работ, если было установлено нарушение прав человека и свобод, и путем обеспечения выплаты заявителю присужденной судом справедливой денежной компенсации. Ни Суд, ни Комитет министров не вправе обязать государство изме­нить или отменить действующее законодательство, пересмотреть

Глава 34

судебное решение. Суд лишь констатирует нарушение положе­ний Конвенции и Протоколов к ней и налагает на государство-ответчика обязательства по устранению последствий нарушения.

Например, в постановлении по делу «Бурдов против России»от 7 мая 2002 г. Суд констатировал: заявитель может утверждать, что он является жертвой нарушения государством-ответчиком п. 1 ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции; имеет ме­сто нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции, поскольку, «не принимая на протяжении нескольких лет необходимых мер по исполнению вступивших в законную силу судебных решений по делу, власти Российской Федерации лишили положения п. 1 ст. 6 Конвенции какого-либо полезного смысла» и нарушение ст. 1 Протокола № 1; государство-ответчик ббязано выплатить заявителю в течение трех месяцев со дня вступления постановления в законную силу - 3000 евро в качестве компенсации морального вреда и простые проценты по годовой ставке в 23% за период с момента истече­ния трехмесячного срока до момента фактической уплаты 1 .

Определенные Судом выплаты производятся Российской Фе­дерацией из федерального бюджета.

Комитет министров контролирует исполнение постановления Суда. Если государство-ответчик не исполняет своих обязательств, то Комитет министров может принять решение о том, какие меры следует принять. В свою очередь государство информиру­ет Комитет министров о том, что соответствующие обязатель­ства исполнены, например присужденная денежная компенса­ция заявителю выплачена. Факт и дата выплаты регистрируется Секретариатом и, если все установленные в постановлении Суда условия выплаты выполнены, то постановление снимается с кон­троля Комитета министров.

Как правило, Комитет министров редко рассматривает вопро­сы, связанные с выплатой государством-ответчиком справедли­вой денежной компенсации, поскольку государства своевремен­но исполняют в этой части постановление Суда. Сложнее обстоит дело в случаях, когда единственным эффективным средством исполнения постановления Суда является проведение законода­тельных реформ.

Комитет министров не может принудить изменить законода­тельство государства-ответчика, сложившуюся судебную практи­ку. Такие действия должно предпринять само государство-ответ­чик в целях предотвращения возникновения аналогичных

Порядок обращения и производство в ЕС по правам человека 677

правовых ситуаций, которые будут рассмотрены Европейским Су­дом не в пользу государства-ответчика.

В настоящее время большая часть обращений российских граж­дан в Европейский Суд по правам человека связана с неисполне­нием судебных решений. Поскольку по делу «Бурдов против Рос­сии» Судом была высказана соответствующая правовая позиция, а решения национальных судов (судов общей юрисдикции) по-прежнему длительное время не исполняются, то перспектива принятия аналогичных постановлений Европейского Суда про­тив Российской Федерации очевидна.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 5 от 10 ок­тября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции обще­признанных принципов и норм международного права и между­народных договоров Российской Федерации» 1 обратил внимание на то, что выполнение постановлений Европейского Суда, каса­ющихся Российской Федерации, предполагает в случае необхо­димости обязательство со стороны государства принять меры ча­стного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера с тем, чтобы предупредить повторение подобных нарушений (п. 11).

Конвенция не предусматривает каких-либо санкций за неис­полнение постановлений Суда. Устав Совета Европы такие сан­кции предусматривает. В соответствии со ст. 3 Устава уважение прав человека является основным принципом, лежащим в осно­ве участия в Совете. Статья 8 предоставляет Комитету министров право приостановить членство в Совете Европы или даже ис­ключить из Совета Европы любое государство-член, виновное в нарушениях прав человека. Неисполнение постановления Суда, отказ исполнить постановление Суда может рассматриваться Комитетом министров как нарушение государством-ответчиком прав человека, что в свою очередь может повлечь наложение ука­занных санкций.

Как свидетельствует практика, до настоящего времени не было зафиксировано ни одного случая отказа государства-ответчика исполнить постановление Европейского Суда по правам челове­ка. В случаях, когда государство-ответчик не могло исполнить постановление Суда, оно извещало Суд, Комитет министров Совета Европы о том, что аналогичные нарушения будут иметь место «до завершения внутренней законодательной реформы» 2 .

1 Дело «Бурдов против России» по жалобе № 59498/00 от 7 мая 2002 г. (По­становление Суда по существу дела и в отношении справедливой компенсации).

1 БВС РФ. 2003. № 12.

2 Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 114.

В последнее время увеличилось количество разговоров об эффективности в контексте самой возможности исполнения решений ЕСПЧ. Катализатором стало известное дело ЮКОС а (выплата €1,866 млрд), с которым связывают появление в России механизма, позволяющего правительству обращаться в Конституционный суд с вопросом о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ. На самом деле дело ЮКОСА в ЕСПЧ было далеко не первым, с исполнением которого возникли сложности в России, но оно без сомнения стало причиной появления легального механизма для возможности неисполнения актов Европейского суда.

Надо отметить, что такая ситуация, однако, на сегодняшний день не приводит к серьезным проблемам для заявителей. Ситуации массового неисполнения решений ЕСПЧ нет. Если судить по сухим цифрам статистики, то можно говорить даже об увеличении в бюджете расходов на выплаты по постановлениям ЕСПЧ (с 500 млн. рублей в 2016 году до 1 млрд. Рублей в 2017 году). Поэтому можно дать утвердительный ответ на вопрос: Выплачивает ли Россия по искам ЕСПЧ?

Россия в большинстве случаев исполняет решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), связанные с денежной компенсаций и применением индивидуальных мер (в т.ч. пересмотром судебных актов (приговоров)), однако с трудом идет на принятие мер общего характера, то есть изменения законодательства и практики применения законов, ставших причиной для массового обращения в ЕСПЧ.

Все сказанное выше означает, что обжалование в ЕСПЧ (Европейский суд по правам человека) по-прежнему является эффективным механизмом для защиты нарушенных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, в том случае если при рассмотрении дел в отношении них были нарушены нормы конвенции. Значение Европейского суда нельзя недооценивать.

Обязана ли россия исполнять решения ЕСПЧ? Порядок исполнения решений Европейского суда (ЕСПЧ)

Выплата присужденной компенсации

С выплатой присужденной Европейским судом денежной компенсации, как правило, в России проблем не возникает (за исключением нескольких дел, где ЕСПЧ значительно разошелся с Конституционным судом во взглядах). Аппарат Уполномоченного РФ при Европейском суде спустя три месяца с момента вступления решения ЕСПЧ в законную силу (это может произойти и раньше) направляет заявителю письмо с просьбой открыть личный счет в банке. На него перечисляется указанная в решении Европейского суда сумма. Если непосредственно заявитель не имеет возможности производить банковские операции (поскольку отбывает наказание в местах лишения свободы), за него по нотариальной доверенности это вправе сделать родственник или представитель.

Пересмотр дела

В соответствии с нормами действующего законодательства (ст. 392 ГПК, ст. 350 КАС РФ, ст. 311 АПК РФ), основанием для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым обстоятельствам является установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд.

Согласно абзацу второму п. 11 Постановления Пленума ВС от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» выполнение постановлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений. Суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение обязательств государства, вытекающих из участия Российской Федерации в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Вступившее в законную силу судебное постановление пересматривается по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судом, принявшим это постановление. Пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам постановлений судов апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, которыми изменено или принято новое судебное постановление, производится судом, изменившим судебное постановление или принявшим новое судебное постановление.

Срок для подачи заявления о пересмотре дела – три месяца со дня вступления в силу соответствующего постановления Европейского Суда по правам человека.

К заявлению о пересмотре судебных актов по новым обстоятельствам должны быть приложены копии документов, подтверждающих новое обстоятельство. При этом если у заявителя нет перевода постановления ЕСПЧ на русский (такие постановления выносятся на французском или английском языках), то по ходатайству судья может обратиться с запросом в аппарат Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека о предоставлении текста неофициального перевода на русский язык постановления Европейского суда, установившего нарушение РФ Конвенции и (или) Протоколов к ней.

Даже в том случае, если лицо, обратившееся с заявлением о пересмотре судебного акта в связи с установлением Европейским судом нарушения Конвенции, не приложило текст неофициального перевода на русский язык постановления Европейского суда, на которое имеется ссылка в заявлении, либо текст постановления приложен на одном из официальных языков Совета Европы, то судья должен принять к производству заявление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта.

Суд рассматривает заявление о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам в судебном заседании. Стороны, прокурор, другие лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не препятствует рассмотрению указанных заявления, представления.

По результатам рассмотрения суд выносит определение об удовлетворении заявления и отменен судебных постановлений или об отказе в пересмотре. В случае отмены судебного дело рассматривается судом по обычным правилам.

Таким образом механизм признания и исполнения решений ЕСПЧ известен и процедура его применения хорошо знакома нашим судам. Главное добиться признания Европейским судом нарушенных прав по такой статье Конвенции, которая дает большую вероятность для пересмотра именно Вашего дела.

Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) как деятельность государства

О. Шепелева – эксперт Фонда «Общественный вердикт».

Россия более чем 10 лет назад признала юрисдикцию ЕСПЧ, и за последние 5 лет этот орган вынес в отношении нашей страны более 700 постановлений, имеющих обязательный характер. Несмотря на это, российское научное, юридическое и правозащитное сообщество пока не сформулировало понятия того, что следует рассматривать в качестве исполнения постановлений ЕСПЧ.

В связи с этим участники проекта «Содействие неправительственных организаций и академического сообщества защите прав и свобод человека и гражданина посредством повышения эффективности исполнения решений Европейского суда по правам человека» попытались самостоятельно определить, в чем заключается содержание обязанности государства исполнять решения ЕСПЧ. Одновременно участники проекта дают определение того, какая деятельность НПО может считаться направленной на исполнение решений ЕСПЧ. Указанные определения предлагается использовать в рамках проекта.

Из документов Совета Европы следует, что исполнение постановлений ЕСПЧ на национальном уровне предполагает действия:

• по выплате компенсации, назначенной ЕСПЧ;
• по восстановлению прав индивида, которые были признаны нарушенными в постановлении ЕСПЧ;
• по принятию мер общего характера, вытекающих из принятого ЕСПЧ постановления по делу.

В рамках этого проекта мы рассматриваем деятельность по исполнению постановлений ЕСПЧ, которая связана с реализацией мер общего характера.

Специфика исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера обусловлена особенностями самих этих постановлений:

1) Постановления ЕСПЧ, за редким исключением, не содержат указаний ни на то, должно ли государство предпринимать меры общего характера, ни на то, какие меры должны быть приняты. Таким образом, планирование и определение мер общего характера, которые необходимо предпринять во исполнение постановления ЕСПЧ, относится к компетенции властей конкретной страны.

2) В своем постановлении ЕСПЧ рассматривает конкретную ситуацию, возникшую в связи с действиями или бездействием государства и его органов и должностных лиц, и оценивает эту ситуацию с точки зрения ее соответствия или несоответствия стандартам реализации и защиты прав и свобод, закрепленных в Конвенции. Признание некой ситуации нарушением означает, что все аналогичные ей ситуации также должны рассматриваться в качестве нарушения конвенционных прав и свобод. Государство обязано обеспечить реализацию конвенционных прав и свобод на своей территории. Следовательно, оно не должно допускать возникновения ситуаций, аналогичных тем, что уже были признаны нарушением, и устранять уже возникшие ситуации такого рода. Таким образом, оценивая некую ситуацию в качестве нарушения, ЕСПЧ ставит перед государствами негативно сформулированную цель – достижение нового уровня защиты прав и свобод за счет устранения выявленного вида нарушений. На достижение этой цели и должны быть направлены меры общего характера. Таким образом, исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера – это деятельность, нацеленная на повышение уровня защиты и реализации конвенционных прав и свобод путем устранения и профилактики нарушений, аналогичных тем, которые отметил ЕСПЧ в конкретном решении.

3) В каждом постановлении ЕСПЧ и оценивает конкретную ситуацию с точки зрения соответствия или несоответствия стандартам защиты и реализации прав и свобод, закрепленных в Конвенции. Ситуация нарушения, зафиксированная в конкретном постановлении ЕСПЧ, может быть как единичным явлением (следствием случайного сбоя государственно-правовой машины), так и свидетельством существования постоянных нарушений такого рода (из-за пробелов в законодательстве, практике управления и пр.). Очевидно, что меры общего характера требуются только в том случае, когда нарушение, зафиксированное в постановлении ЕСПЧ, не является единичным и случайным. В некоторых случаях текст постановления ЕСПЧ содержит информацию, на основании которой можно сделать вывод о том, является ли эта ситуация свидетельством существования других нарушений такого рода. Например, когда из описания ситуации видно, что нарушение права или свободы произошло из-за специфических положений национального законодательства или из-за пробелов в нем. Однако не во всех случаях из самого постановления ЕСПЧ можно сделать вывод о том, существуют ли системные проблемы с реализацией того или иного права или свободы. Таким образом, государство должно самостоятельно проанализировать проблему, зафиксированную в постановлении ЕСПЧ, и оценить, есть ли необходимость в принятии мер общего характера.

4) ЕСПЧ, являясь судебным органом, рассматривающим индивидуальные дела, не проводит общей оценки правовой системы страны и организации работы государственных институтов с точки зрения их способности обеспечить должный уровень реализации и защиты прав и свобод человека. То есть в постановлении ЕСПЧ лишь косвенно могут упоминаться факторы, которые влияют на воспроизводство определенного вида нарушений прав и свобод. Установление причин, приводящих к системным нарушениям, таким образом, становится одной из задач государства в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ.

5) ЕСПЧ оценивает конкретную ситуацию не с точки зрения соблюдения или нарушения национальных законов, а с точки зрения практической реализации прав и свобод. По этой причине целью процесса исполнения постановлений ЕСПЧ становится устранение нарушений Конвенции на практике, а не только с формальной точки зрения.

6) Ориентация на практическое изменение ситуации с защитой и реализацией того или иного права или свободы также подразумевает, что процесс исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера не может ограничиваться принятием решений на высшем уровне государственного управления, а требует реализации этих решений в действиях должностных лиц и государственных органов на низовом уровне, где происходит непосредственный контакт с населением. По этой причине процесс исполнения постановлений ЕСПЧ подразумевает мониторинг реализации мер общего характера и их эффективности.

7) Необходимость добиться изменений на практике объясняет существование единственного конкретного требования органов Совета Европы к государству в связи с исполнением любого постановления ЕСПЧ. Этим обязательным действием является информирование должностных лиц государства (в первую очередь тех, кто обеспечивает правовое регулирование на национальном уровне) о содержании постановлений ЕСПЧ, вынесенных в отношении этого государства. Такое информирование должно создать условия для понимания должностными лицами разного уровня целей исполнения конкретных постановлений ЕСПЧ.

Исполнение постановлений ЕСПЧ является международно-правовой обязанностью государства. Из этого вытекает несколько характеристик процесса исполнения:

1) Международное право рассматривает государство как единого целостного субъекта. Именно этому субъекту и адресованы постановления ЕСПЧ. Однако любые обязанности государства реализуются посредством деятельности конкретных государственных органов и должностных лиц. Таким образом, исполнение постановлений ЕСПЧ предполагает деятельность государственных органов и должностных лиц.

2) В то время как представление интересов государства в ЕСПЧ скорее относится к действиям государства на международной арене, принятие мер общего характера в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ – это деятельность внутри страны. Ее должны осуществлять не те органы и должностные лица, которые участвуют в международных отношениях, а те, которые отвечают за реализацию государственных полномочий внутри страны.

3) О существовании обязанности исполнять постановления ЕСПЧ в части мер общего характера осведомлена как минимум часть государственных органов и должностных лиц в силу того, что эти обязанности были приняты страной волевым решением. Следовательно, исполнение постановлений ЕСПЧ или отказ от их исполнения в части мер общего характера не может не быть волевым актом как минимум со стороны части государственного аппарата. Более того, поскольку целью исполнения постановления является достижение нового уровня соблюдения и реализации того или иного права или свободы, как минимум часть должностных лиц и государственных органов, участвуя в процессе исполнения постановления ЕСПЧ в части мер общего характера, должна быть проинформирована о цели этого процесса и стремиться к ее достижению.

4) На национальном уровне между различными государственными органами существует разграничение компетенции по сферам, за регулирование и управление которыми они отвечают, а также по функциям, которые они исполняют. Проблемы, позиционируемые в постановлениях ЕСПЧ, могут касаться сфер деятельности не одного, а нескольких органов власти. При этом задача исполнения различных постановлений ЕСПЧ может потребовать привлечения в каждом случае разных государственных органов, так как проблемы, затрагиваемые в этих постановлениях, различаются. Это означает, что процесс исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера включает в себя определение государственных органов, которые должны быть привлечены к процессу исполнения, распределение между ними ответственности за конкретные действия, направленные на исполнение постановления ЕСПЧ, а также координацию между различными органами. Все вышесказанное не исключает существования специализированного органа, отвечающего за исполнение постановлений ЕСПЧ, однако роль такого органа будет связана скорее с выработкой предложений по исполнению конкретных постановлений ЕСПЧ, координации усилий других государственных органов, контролем за реализацией одобренных мер общего характера и достигаемыми практическими результатами.

Исполнение постановлений ЕСПЧ (в том числе реализация мер общего характера) подлежит контролю со стороны такого органа Совета Европы, как Комитет министров. Контроль заключается в получении от государства и от иных субъектов (различных мониторинговых органов Совета Европы – ПАСЕ и др., национальных и международных НПО и пр.) информации о мерах, предпринятых для исполнения того или иного постановления ЕСПЧ, а также оценку их эффективности. Кроме того, Комитет министров и различные подразделения секретариата Совета Европы оказывают экспертную поддержку странам в процессе исполнения им. постановлений ЕСПЧ, давая рекомендации и обобщая опыт решения схожих проблем в разных странах Совета Европы. Таким образом, действия государства по исполнению конкретного постановления ЕСПЧ включают в себя диалог с Комитетом министров и секретариатом Совета Европы.

При том что исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера может отличаться большим разнообразием, обусловленным широким спектром проблем, рассматриваемых этим международным органом, можно выделить несколько функций, которые должны реализовать государственные органы и должностные лица конкретной страны в рамках этого процесса:

1) Установление необходимости принятия мер общего характера в связи с конкретным постановлением ЕСПЧ. Органы конкретного государства должны оценить, насколько велика вероятность повторения ситуации, охарактеризованнойв конкретном постановлении ЕСПЧ как нарушение прав и свобод, гарантированных Конвенцией, или же насколько такие ситуации являются распространенными.

2) Определение целей исполнения конкретного постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. Органы государства должны определить, какого уровня реализации конкретного права или свободы необходимо достичь внутри страны, в частности – какие типы действий органов власти должны быть исключены из практики, какие, наоборот внедрены.

3) Установление задач исполнения постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. Государственные органы должны определить, какие факторы и причины приводят к воспроизводству ситуаций, рассматриваемых ЕСПЧ как нарушение конвенционных прав и свобод, а также какие условия должны быть созданы, чтобы обеспечить новый стандарт реализации права или свободы.

4) Определение круга мер по достижению нового стандарта реализации права или свободы. Государственные органы должны разработать последовательность действий, выполнение которой должно привести к устранению причин нарушений и обеспечению нового стандарта реализации прав и свобод.

5) Определение ответственных и распределение между ними обязанностей по реализации конкретных мер. Исходя из спектра выявленных проблем и т.п.в предлагаемых действий по их устранению, государство должно определить, какие именно структуры должны участвовать в реализации принятой последовательности действий, распределить ответственность и обязанности между ними.

6) Реализация мер на высшем и низшем уровнях. Непосредственное выполнение спланированных мер в виде разработки и принятия нормативных актов, создания или упразднения институций и процедур, практика повседневных решений и пр.

7) Координация действий по принятию мер общего характера. Обмен информацией и согласование действий различных органов власти и должностных лиц разного уровня, вовлеченных в исполнение постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. Этот обмен и согласование может происходить в любых формах, включая обучение должностных лиц.

8) Мониторинг исполнения одобренных мер общего характера и их влияния на реализацию того или иного права или свободы. Государственные органы проверяют, все ли одобренные меры были приняты, реализуются ли одобренные решения на низовом уровне, а также оценивают, удалось ли достигнуть требуемого ЕСПЧ стандарта реализации и защиты того или иного права или свободы.

9) Коррекция мер общего характера. Этот шаг может требоваться, если изначально разработанные меры общего характера оказались не выполнимыми на практике или их выполнение не привело к достижению требуемого стандарта реализации права или свободы.

10) Диалог с Комитетом министров. Государственные органы обмениваются информацией с КМ и учитывают замечания и рекомендации, высказываемые этим органом.

Дополнительно необходимо отметить, что деятельность, связанную с исполнением конкретного постановления ЕСПЧ, вынесенного в отношении государства, следует отличать от деятельности, в целом направленной на обеспечение прав и свобод, перечисленных в Конвенции. Последняя также опирается на постановления ЕСПЧ, в которых истолковывается и раскрывается содержание конвенционных прав и свобод.

Отличия заключаются в том, что процесс исполнения фокусируется на конкретном постановлении ЕСПЧ (или группе однотипных постановлений), вынесенных в отношении данной страны, в то время как общая деятельность по реализации Конвенции использует весь массив решений, вне зависимости от того, в отношении какой страны они были вынесены.

Кроме того, в рамках процесса реализации Конвенции в целом значение имеют общие правила и принципы, сформулированные ЕСПЧ, а не виды нарушений прав и свобод, описанные в решениях, в то время как для исполнения конкретных постановлений ЕСПЧ значение также приобретают именно эти описания, а также оценки действий органов власти государства-ответчика, приведшие к возникновению таких ситуаций.

Участие гражданских организаций в процессе исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера

Как уже отмечалось выше, исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера можно охарактеризовать как деятельность, направленную на устранение и недопущение ситуаций, которые ЕСПЧ признал не соответствующими стандартам Конвенции в конкретных решениях ЕСПЧ в отношении России.

Таким образом, участие НПО в процессе исполнения постановлений ЕСПЧ подразумевает деятельность, которая нацелена на устранение нарушений, выявленных в конкретном постановлении ЕСПЧ, и достижение конкретного стандарта реализации права или свободы, указанного в этом постановлении.

Эта деятельность будет отличаться от содействия исполнению Конвенции тем, что она направлена не на продвижение всех сразу или группы стандартов, закрепленных в Конвенции, а на реализацию конкретного стандарта (т.е. стандарта, привязанного к типу ситуации) того или иного права или свободы в специфических условиях страны. Таким образом, например, проведение для судей семинара по статье 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство) можно рассматривать как создание условий для реализации положений Конвенции в целом, а семинар, в рамках которого разъясняется, какие формы использования результатов ОРД в российском судебном процессе ЕСПЧ счел недопустимыми в постановлениях по делам в отношении России, направлен именно на исполнение тех постановлений ЕСПЧ по российским делам, в которых ставится вопрос допустимых методах ОРД.

Возможны ситуации, когда НПО самостоятельно, без учета постановлений ЕСПЧ, рассматривает как нарушение те же ситуации, которые считает нарушением ЕСПЧ, и позиционирует те же стандарты, о которых говорит ЕСПЧ в своих постановлениях. Такая деятельность будет способствовать решению тех задач, которые должны быть решены в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ. Однако такую деятельность нельзя рассматривать как деятельность по исполнению конкретного постановления ЕСПЧ, так как НПО не преследует такой цели. Представляется, что цель реализации стандарта, означенного в конкретных постановлениях ЕСПЧ, должна быть тем или иным образом озвучена НПО: либо непосредственно (мы делаем то-то и то-то, чтобы устранить нарушения, которые указал ЕСПЧ), либо в аргументации, почему та проблема, с которой работает НПО, является нарушением прав и свобод человека (мы выступаем за изменение таких-то условий в СИЗО, потому что считаем, что такие-то условия – жестокое обращение, потому что ЕСПЧ в таком-то постановлении по России сказал, что это так).

Деятельность НПО по исполнению постановлений ЕСПЧ может включать в себя те же элементы, что и деятельность государства по исполнению, с поправкой на отсутствие у НПО властных полномочий. Таким образом, НПО могут:

1) Оценивать необходимость принятия мер общего характера в связи с конкретным постановлением ЕСПЧ. На основе имеющихся данных о законодательстве страны и правоприменительной практике НПО могут оценивать распространенность и вероятность повторения ситуации, охарактеризованной в конкретном постановлении ЕСПЧ как нарушение прав и свобод, гарантированных Конвенцией.

2) Определять цели исполнения конкретного постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. НПО могут давать оценку, какие типы действий органов власти должны быть исключены из практики, какого уровня реализации конкретного права или свободы необходимо достичь внутри страны.

3) Определение задач исполнения постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. НПО могут дать заключение, какие факторы и причины приводят к воспроизводству ситуаций, рассматриваемых ЕСПЧ как нарушение конвенционных прав и свобод, а также какие условия должны быть созданы, чтобы обеспечить новый стандарт реализации права или свободы.

4) Определение круга мер по достижению нового стандарта реализации права или свободы. НПО могут рекомендовать и лоббировать конкретные шаги и решения, реализация которых может привести к устранению причин нарушений и обеспечению нового стандарта реализации прав и свобод.

5) Содействие реализации мер на высшем и низшем уровнях. НПО могут оказывать поддержку усилиям государственных органов по реализации спланированных мер по исполнению постановлений ЕСПЧ, стимулировать или принуждать государственные органы и должностных лиц к выполнению таких мер. Представляется, что роль НПО может быть особо значимой в поддержке и стимулировании деятельности должностных лиц и органов власти для устранения нарушений и внедрения новых стандартов на локальном уровне.

6) Содействие улучшению координации действий органов власти по принятию мер общего характера. НПО могут служить посредниками и организаторами обмена информацией по вопросам исполнения постановлений ЕСПЧ между различными органами власти и должностными лицами. В частности, они могут информировать должностных лиц о содержании и смысле конкретных постановлений ЕСПЧ, обучать их стандартам, позиционируемым в этих решениях и пр.

7) Мониторинг исполнения одобренных мер общего характера и их влияния на реализацию того или иного права или свободы. НПО могут оценивать полноту и ожидаемую эффективность мер, предлагаемых государством для выполнения постановлений ЕСПЧ, отслеживать степень воплощения на практике одобренных государством мер, а также давать оценку влияния принятых мер на степень реализации и защиты того или иного права или свободы.

8) Предложения по принятию дополнительных мер общего характера. Если НПО кажутся неудовлетворительными предлагаемые или реализованные меры общего характера, НПО может предложить набор дополнительных мер.

9) Участие в диалоге с Комитетом министров. НПО имеют право направить информацию, рекомендации и оценки по поводу исполнения конкретного постановления ЕСПЧ в Комитет министров. Эта информация может быть учтена Комитетом министров при формулировании адресованных государству рекомендаций по исполнению постановлений ЕСПЧ, а также при оценке плана по исполнению решений и отчетов об исполнении, направляемых в Комитет министров государством. Направление информации в Комитет министров также является одной из форм донесения своего видения задач исполнения до представителей государства.

Постановления ЕСПЧ адресованы в первую очередь государству и именно на государственных структурах лежит вся полнота ответственности за реализацию всех шагов, необходимых для исполнения конкретного постановления. НПО не несут обязанность по реализации всех без исключения функций, связанных с исполнением постановлений ЕСПЧ, и могут не иметь целостной стратегии действий по исполнению этих решений. НПО могут реализовывать одну или несколько из многих функций, связанных с исполнением постановлений. Например, конкретная НПО может заниматься только лишь работой над рекомендациями по исполнению постановлений ЕСПЧ, в то время как другая может только стимулировать работу органов власти в конкретном регионе по повышению стандарта реализации того или иного права.

Эта ситуация, равно как и нехватка у одной организации ресурсов для реализации всех функций по исполнению постановлений ЕСПЧ, ставит перед сообществом НПО дополнительные задачи в этой сфере, а именно:

1) Выработку стратегии и (или) плана действий по исполнению того или иного постановления ЕСПЧ для группы НПО. Это подразумевает согласование целей, определение направлений работы и конкретных шагов, а также распределение ответственности между НПО.

2) Координацию усилий различных НПО, направленных на исполнение конкретных постановлений ЕСПЧ.

Поскольку исполнение постановлений ЕСПЧ является обязательством государства, деятельность НПО, направленная на исполнение постановлений ЕСПЧ, так или иначе должна соотноситься с государственными усилиями в этой сфере. НПО могут:

1) Сотрудничать с конкретными государственными органами в решении конкретных задач по исполнению постановлений ЕСПЧ: совместно разрабатывать меры по исполнению, скоординированно вести мониторинг и пр.

2) Восполнять нехватку или отсутствие действий государственных органов в части исполнения постановлений ЕСПЧ: информировать должностных лиц, недостаточно осведомленных о постановлениях ЕСПЧ по официальным каналам, оценивать степень исполнения на местах и эффективность этого исполнения в случае отсутствия соответствующего мониторинга со стороны вышестоящих органов власти и пр.

3) Предлагать и продвигать меры и шаги, альтернативные тем, что приняты государством: давать свои собственные рекомендации по исполнению, давать дополнительную оценку эффективности исполнения и пр.

4) Оказывать воздействие на государственные органы с целью стимулировать их активность по исполнению постановлений ЕСПЧ: эта деятельность может быть направлена как на высшие, так и на локальные государственные структуры.

В соответствии с ч. I ст.46 Конвенции стороны обязуются выполнять решения Суда во всех спорах. Данный судебный орган после реформы стал выглядеть подчеркнуто наднациональным, но ни у одной из стран, признавшим его компетенцию, никогда ни ранее, ни сейчас не возникало и не возникает и тени сомнений в необходимости в чем-то оспорить любое вынесенное таким образом в ее адрес решение. Контроль за обязательностью и точностью выполнения постановлений Суда стал, в соответствии с новой редакцией Конвенции, безраздельно осуществляться Комитетом Министров СЕ.

За всю многолетнюю деятельность Европейского Суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами -- членами Совета Европы вынесенных Судом решений. Согласно Уставу Совета Европы отказ от исполнения такого решения может привести к приостановлению членства государства в Совете Европы, а по решению Комитета министров даже к исключению государства из состава Совета Европы. Напротив, государство иногда констатирует, что при существующем нормативно-правовом регулировании и сложившейся судебной практике рассмотренная Европейским Судом ситуация может повториться; и в этом случае оно, как правило, вносит необходимые новации.

Тема исполнения решений Европейского Суда является достаточно малоизвестной не только в России, но и во многих других государствах -- участниках Конвенции. О недостатке внимания к этой теме можно лишь сожалеть, особенно если принять во внимание ее важность, актуальность и, наконец, уникальный характер относящейся к ней проблематики.

Совет Европы является единственной организацией, где предусмотрен систематический контроль за исполнением решений международного судебного органа. Такой контроль отсутствует в других системах международного правосудия, что часто отрицательно отражается на эффективности принимаемых решений.

В Совете Европы с самого начала имело место осознание того, что Европейская Конвенция по правам человека должна стать действенным механизмом конкретной реализации некоторых прав, предусмотренных во Всеобщей Декларации Прав Человека 1948 г. (см. часть 6 Преамбулы). По прошествии пятидесяти лет после создания Конвенции можно с удовлетворением отметить серьезные успехи, достигнутые на пути движения к этой цели. Европейская Конвенция является на сегодняшний день самым эффективным в международной практике опытом реализации прав, провозглашенных во Всеобщей Декларации.

Очевидно, что высокая эффективность механизма Конвенции объясняется не только деятельностью Европейского Суда, решения которого юридически обязательны для государств, но также и подконтрольным исполнением этих решений.

Статья 46 часть 2 Конвенции предусматривает, что окончательное решение Суда направляется в Комитет министров Совета Европы, который следит за его исполнением.

Комитет министров является основным исполнительным органом Совета Европы и в этом качестве решает все вопросы, связанные с деятельностью организации, в том числе политические, административные, финансовые, а также многие другие вопросы межгосударственного сотрудничества. Тем не менее в рамках Конвенции Комитет министров наделен особой функцией надзора за исполнением решений Европейского Суда, и эту функцию не следует смешивать с другими аспектами деятельности Комитета.

Согласно Уставу организации Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств-участников. При этом заседания Комитета с личным участием министров иностранных дел проводятся лишь два раза в год. На всех остальных заседаниях, в том числе тех, которые посвящены контролю за исполнением решений Европейского Суда, министры представлены их постоянными представителями при Совете Европы.

Комитет министров начинает рассмотрение каждого судебного решения с требования к государству-ответчику проинформировать его о мерах, принятых для исполнения данного решения (Правило 2а Регламента Комитета министров по применению статьи 54 Конвенции).

Контролируя исполнение решения Суда, Комитет министров, разумеется, следит за выплатой денежных сумм и возможных процентов за просрочку. В ходе рассмотрения судебного решения государство информирует Комитет министров о факте и дате выплаты присужденной денежной компенсации. Секретариат регистрирует факт и дату выплаты и, в случае их соответствия условиям, определенным Судом в его решении, Комитет закрывает финансовый аспект дела. Следует отметить, что при контроле за выплатой денежной компенсации Комитет министров практически не имеет свободы действия и призван строго про контролировать выплату в соответствии с буквой судебного решения.

История Конвенции знает лишь два исключения из благополучной практики выплаты государствами-ответчиками денежной компенсации.Одна из проблем касалась выплаты Грецией денежной компенсации в деле Нефтеперерабатывающие заводы Стран и Стратис Андриадис против Греции (решение от 9 декабря 1994).

В своем решении Суд обязал Грецию выплатить заявителю сумму, эквивалентную более 30 миллионам долларов с целью возмещения материального ущерба, нанесенного нарушением статьи 1 Протокола № 1. Это самая большая денежная компенсация, которая когда-либо присуждалась Европейским Судом.

В данном деле речь шла о нарушении Грецией прав компании Стран и ее единственного акционера Стратиса Андриадиса, которые в 1972 г., т.е. во время действия в Греции военной диктатуры, заключили с государством контракт на постройку нефтеперерабатывающих заводов и вложили в греческую экономику крупномасштабные инвестиции на основании этого контракта. Некоторое время спустя после свержения диктатуры греческое государство заявило о своем намерении разорвать контракт с компанией в одностороннем порядке. В контракте имелась оговорка, в соответствии с которой любые споры, связанные с его осуществлением, должны быть решены в арбитражном порядке. Арбитражный орган, рассмотревший дело, решил спор частично в пользу заявителя и обязал государство возместить ему понесенный материальный ущерб. Речь шла о возмещении многих миллионов долларов.

Государство безуспешно пыталось оспорить решение арбитражного суда в судах общей юрисдикции, которые признали законность образованного арбитражного суда и вынесенного им решения. Тем не менее за несколько дней до рассмотрения кассационной жалобы государства Верховным судом греческий парламент принял закон обратного действия, который упразднил принцип автономии арбитражной оговорки для всех контрактов, заключенных во время диктатуры. Согласно широко признанному принципу автономии арбитражной оговорки ее действие продолжается во времени даже после расторжения контракта, что является юридической основой для арбитражного суда с целью определения прав и обязательств сторон. Упразднив этот принцип, парламент задним числом лишил арбитраж его законной основы, в результате чего кассационный суд счел себя вынужденным аннулировать арбитражное решение.

Г-н Андриадис обратился в Европейский Суд, который в свою очередь усмотрел в действиях греческого государства сразу два нарушения Конвенции: нарушение статьи 6, части 1 вследствие вмешательства законодательной власти в судебную процедуру на последнем этапе разбирательства с целью решения дела по существу в пользу государства. Второе нарушение, констатированное Судом, -- это нарушение статьи 1 Протокола № 1 вследствие несоблюдения государством справедливого равновесия между интересами общества и интересами защиты имущественных прав частного лица.

Выявив эти два нарушения Конвенции, Европейский Суд обязал Грецию выплатить заявителю материальный ущерб в размере, определенном решением арбитражного суда, а также судебные издержки, то есть общую сумму размером более 30 млн. долларов.

В ходе контроля за исполнением этого решения Комитетом министров греческое государство ссылалось неоднократно на трудности в выплате такой большой денежной компенсации, в связи с чем откладывало исполнение решения Суда. Полтора года спустя после решения Суда Комитет министров отреагировал на фактическое неисполнение государством-ответчиком решения принятием предварительной резолюции, в которой категорически настаивал на том, чтобы Греция незамедлительно выплатила заявителю денежную компенсацию в полном размере. Это был первый случай, когда Комитет министров прибег к такому жесткому публичному методу политического давления (в отличие от нормальной конфиденциальной процедуры) с целью обеспечить исполнение судебного решения. Несколько месяцев спустя Греция выплатила заявителю полную сумму установленной денежной компенсации.

Контроль за исполнением решений Европейского Суда, не ограничивается контролем за выплатой денежной компенсации. Согласно подходу, принятому как Судом, так и Комитетом министров, констатация нарушения Конвенции предполагает обязательство государства, помимо выплаты денежной компенсации, если таковая была присуждена, принять, с одной стороны, меры индивидуального характера с целью устранения возможно имеющихся последствий нарушения для заявителя, и, с другой стороны, меры общего характера с целью предотвращения риска подобных нарушений Конвенции в будущем.

Именно контроль за принятием мер индивидуального и общего характера и является основной деятельностью Комитета министров при надзоре за исполнением решений Суда.

1. Меры индивидуального характера

Меры индивидуального характера преследуют цель прекращения нарушений, продолжающихся во времени, и устранения последствий нарушений, совершенных в прошлом, с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, которая имела место до нарушения Конвенции (restitutio in integrum). Во многих случаях restitutio in integrum невозможно, учитывая сам характер нарушения. Например, при нарушении статьи 3 Конвенции вследствие пыток или дурного обращения по определению невозможно восстановить ситуацию в том виде, в котором она существовала до совершения нарушения. Единственной компенсацией в данном случае может быть компенсация материального и морального ущерба.

Первый вид мер индивидуального характера -- это меры, принимаемые государством-ответчиком после констатации нарушений Конвенции (в основном статей 3 и 8) вследствие высылки иностранцев со своей территории.

Другой вид мер индивидуального характера -- снятие наложенной в нарушение Конвенции судимости и/или восстановление неправомерно изъятых прав. Так, например, если частное лицо было осуждено за публикацию каких-либо материалов или мнений, и Европейский Суд констатировал по этому факту нарушение статьи 10Конвенции, то исполнение решения предполагает, помимо выплаты возможной денежной компенсации, отмену приговора или снятие судимости, наложенной этим приговором.

Наконец, одной из самых интересных с юридической точки зрения мер индивидуального характера, принимаемых при исполнении решений Суда, является пересмотр внутренними судами дела, в котором было найдено нарушение Конвенции.

Процедура пересмотра дела внутренними судами проводится иногда после нарушения материальных норм Конвенции, в частности, с целью исправления последствий судимости. Тем не менее, аналогичный результат часто быстрее и проще достигается административными мерами, что снимает необходимость начинать весь судебный процесс сначала.

В России судебный пересмотр дела после констатации нарушения Конвенции представляется возможным на основании толкования, данного Конституционным судом статье 46 (часть 3) Конституции, признающей за каждым право обращаться в соответствии с международными договорами России в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (решение от 2 февраля 1996 г. по делу Кульнева и др.). По мнению Конституционного суда, это положение «означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, и, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией».

Принимая во внимание данное решение Конституционного суда, можно смело утверждать, что в Российской Федерации не существует серьезных правовых препятствий для судебного пересмотра дел, если такая необходимость возникнет в будущем при исполнении решений Европейского Суда.

2. Меры общего характера

Мерами общего характера являются те меры, которые государство обязано принять с тем, чтобы предотвратить в будущем новые нарушения, подобные тем, которые были выявлены решениями Суда.

Огромная важность мер общего характера состоит в том, что они, по определению, выходят за пределы данного конкретного дела и затрагивают широкий круг лиц. Принятие мер общего характера подразумевает, прежде всего, анализ причин, приведших к нарушению Конвенции, и поиск путей устранения этих причин.

В действительности строгое исполнение судебных решений имеет ключевое значение для эффективного функционирования правосудия.