Причины, обусловившие введение в оборот категории «правовое обеспечение государственного и муниципального управления»

Государственное управление - целенаправленная деятельность органов власти и должностных лиц в реализации выбранного политического курса. Управление такого типа обеспечивается путем выработки и утверждения законных актов.

Целью муниципального управления является эффективное использование и развитие инфраструктуры, направленной на повышение благосостояния людей проживающих на территории муниципального образования.

Правовое обеспечение является совокупностью правовых норм, определяющих создание, статус и функциональность. В состав правового обеспечения входят законы, постановления, приказы и т.д. источниками правового обеспечения государственного и муниципального управления являются: Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Указы Президента, Постановления правительства, законодательство субъектов РФ.

• · Конституция (от лат. constitutio устройство, установление, сложение) - нормативный правовой акт (или совокупность правовых актов), обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и взаимоотношений государства и человека. Конституция РФ - базовый закон государства - принята путем всенародного голосования (референдума) 12 декабря 1993 года. В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. Только он обладает учредительной властью. Именно поэтому Конституции принимаются народом или от имени народа. Особенность субъекта, принимающего Конституцию, обусловливает важнейшую черту ее понятия: она носит учредительный характер. Конституция учреждает основы государственного и общественного строя, механизм осуществления государственной власти. Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и им не могут противоречить другие, издаваемые государственными органами акты. Конституцию, занимающую особое место в правовой системе каждой страны, отличают от других правовых актов и такие ее черты и свойства, как легитимность, стабильность, реальность, верховенство.
• · Федеральный конституционный закон РФ - разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ по вопросам, предусмотренным Конституцией. Порядок принятия федеральных конституционных законов установлен Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания. В соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Федеральный конституционный закон обладает повышенной юридической силой по сравнению с федеральным законом федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.. Федеральный закон федеральный законодательный акт РФ, принимаемый в соответствии с Конституцией РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Порядок принятия федеральных законов определяется Конституцией РФ и регламентами палат Федерального собрания. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. После этого закон должен быть одобрен Советом Федерации также большинством голосов от общего числа его членов. В случае, если Совет Федерации отклоняет закон, Государственная Дума может повторно принять его двумя третями голосов. После одобрения Советом Федерации или после преодоления Государственной Думой отрицательной позиции Совета Федерации закон поступает на подпись Президенту России. Если Президент подписывает закон, он считается окончательно принятым, подлежит официальному опубликованию (Сборник Законодательства РФ, «Российская газета», дополнительно «Парламентская газета») и вступает в силу в течение десяти дней после официального опубликования либо с даты, указанной в самом законе. Президент, однако, вправе отклонить закон и вернуть его на рассмотрение палат Федерального Собрания. Вето Президента может быть преодолено двумя третями голосов в каждой из палат. 4. Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
• · Указ Президента РФ указ (решение), принимаемое Президентом РФ в пределах его компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России, могут носить нормативный и ненормативный характер и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы обладают высшей юридической силой после Конституции РФ и федеральных законов, являются подзаконными правовыми актами. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов (предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий проект закона).
• · Постановление Правительства РФ акт управления общенормативного содержания, издаваемый Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ. Постановление широко распространенную разновидность правовых актов. основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы Подписывается Председателем Правительства РФ, обязательны к исполнению в РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ, может быть также признано не соответствующим Конституции РФ решением Конституционного суда РФ. Подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования постановлений Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, содержащие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В постановлениях Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Распоряжение Правительства РФ издается по конкретным, узким вопросам и не должно противоречить не только конституционным и законодательным нормам, но и указам президента РФ
• · Постановления - регулируются управленческие вопросы, принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения, отражает коллективную позицию, тогда как ведомства. Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует Правила - представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь» Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция - (лат. instuctio - наставление, устройство) - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов. Приказ - вид акта управления, волевое властное официальное распоряжение руководителя, отданное в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными: нормативный приказ вводит в действие общие инструкции функциональные обязанности и т. д.; индивидуальный (ненормативный) приказ ставит задачу по выполнению определенных индивидуальных действий, должен быть выполнен точно и в срок с представлением доклада о его выполнении начальнику, отдавшему приказ Распоряжение в государственном и административном праве вид подзаконного акта управления, изданный органом власти или управления в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым оно адресовано. В отличие от приказа, распоряжение, как правило, не носит нормативного характера, и издается по оперативным, текущим вопросам. Однако это не исключает существования нормативного распоряжения.
• · Законы субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов либо непосредственно населением (избирателями), проживающим на территории субъекта РФ, путем референдума. К основным разновидностям Закона субъекта. РФ относятся: конституции республик; уставы краев, областей, городов федерального значения; текущие (обычные) законы, принимаемые по предметам ведения субъектов РФ. 4. Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления. В систему муниципальных правовых актов входят: 1)устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Структура правового обеспечения включает в себя последовательно используемые юридические средства: правовые нормы; правоотношения; акты реализации и применения права. Стадиями механизма правового регулирования являются: правотворчество; возникновение субъективных юридических прав и обязанностей; применение права. По используемым средствам правовое регулирование может быть нормативным или индивидуально - правовым. В первом случае главную роль играют нормы права, во втором - акты применения права. Целью правового регулирования является правомерное поведение субъектов права. Эффективность правового регулирования определяется соответствием конечного результата правового регулирования целям, поставленным законодателем в правовой норме. Юридические нормы действенны тогда, когда они соответствуют объективным условиям и закономерностям развития общества, в котором они действуют. конституционный президент правовой муниципальный

Выделим причины, обусловившие введение в оборот категории «правовое обеспечение государственного и муниципального управления».

1. Правовая защита граждан.

Право на защиту является элементом - правомочием, входящим в содержание всякого субъективного гражданского права. Поэтому субъективное право на защиту - это юридически закрепленная возможность наделенного правами лица использовать меры правоохранительного характера с целью восстановления нарушенного права и пресечения действий, нарушающих право.

2. Повышение эффективности управления.

Эффективность управления представляет собой относительную характеристику результативности конкретной управляющей системы, которая отражается в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причем эти показатели бывают как количественными, так и качественными.

3. Вовлечение граждан в управление для реализации демократического управления.

Вовлечение граждан, институтов общества в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений соответствует концепции нового демократического государственного управления, в центре которого - качество решений и деятельности государственных органов власти и управления

4. Регулирование деятельности органов управления на разных уровнях управления.

Оптимальный путь развития государственно - административного управления - это постоянные адаптационные реакции системы управления на преобразования, которые происходят в обществе. Приспособление управленческих структур к меняющимся условиям требует проведения через определенные периоды реорганизации государственных учреждений с целью использования ими инновационных возможностей для выполнения своих базовых задач.

5. Разграничение предметов ведения.

Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.

6. Разграничение полномочий.

Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации.

Список литературы

• 1. Глазунова Н. М. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити - Дан, 2002.
• 2. Государственное и муниципальное управление: Справочник /Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. М.:Магистр, 1997.
• 3. Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов /А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.; Под общ. ред.В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М.: Муниципальный мир, 2002.

Виды правового регулирования как государственного, так и муниципального управления можно классифицировать по:

• 1) отраслям права - конституционное, административное, уголовное, трудовое, гражданское и т.д.;
• 2) уровням и принципу федерализма - федеральные и региональные;
• 3) юридической силе - законодательные и подзаконные.

Формы правового регулирования государственного управления -

правовые формы, используемые для определения юридического состояния и регламентации институтов, процессов и отношений государственного управления с целью придания им должной структурной организованности и официально выраженной фиксации. Важнейшими формами правового регулирования являются правовые акты. Формы правового регулирования государственного управления - правовой режим, правовой статус, регистрация, лицензирование, разрешительно-уведомительная система, государственный контроль, правоограничения и др. Работа государственной администрации проходит в следующих правовых формах: правотворчество, правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и т.д.

Методы правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу осуществления государственной власти и государственного управления. Метод воплощает в себе, с одной стороны, способ осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных отношений, а с другой - средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты).

Особенности правового регулирования государственного управления проявляются в сочетании используемых средств, приемов и способов регулирования: дозволения, запреты, обязывания, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие средства:

• предписания - одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой;
• односторонность волеизъявления - только один из участников отношений имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты государственной власти;
• подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией;
• использование - установление дозволений, при которых участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.

В числе административно-правовых методов используются принудительные средства. В своей совокупности меры принудительного обеспечения составляют институт административного принуждения.

Меры административного принуждения подразделяют на три группы: предупредительные, пресекательные и меры административной ответственности.

Среди способов правового регулирования применительно к субъекту государственного управления различают:

• императивное регулирование (метод субординации) ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции;
• диспозитивное регулирование (метод координации) позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования. Этот способ включает в себя: 1) дозволение совершать действия; 2) наделение определенными правами участников общественных отношений; 3) предоставление лицам возможности выбора варианта своего поведения;
• субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления. Соответственно этому используется метод правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере.

Главный смысл правового обеспечения государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих интересов.

Формирование системы правового обеспечения государственного управления, к сожалению, идет стихийным образом, без опоры на тщательно выработанную теоретическую концепцию. Главная трудность создания такой концепции - проблема соотношения публичного и частного права.

Все совершаемые в процессе государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов. Здесь не действует принцип: разрешено все, что не запрещено законом, а напротив: разрешено только то, что разрешено законом, и запрещено все, что им не разрешено. Это обусловлено тем, что правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В силу вышесказанного отношения государственного управления регулируются преимущественно нормами конституционного и административного права.

Правовое обеспечение государственного управления включает:

• 1. Научно-правовое обеспечение государственного управления - наиболее значимо в осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, для которых они являются неотъемлемыми функциями. Уровень эффективности правового обеспечения государственного управления во многом зависит от его научной обоснованности.
• 2. Кадрово-правовое обеспечение - обусловлено необходимостью формирования и рационального использования профессионального потенциала специалистов, имеющих юридическую квалификацию, в различных областях и сферах деятельности. Кадровое обеспечение неразрывно связано с управлением, особенно - государственным.

Государственный аппарат - это прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Укомплектование государственных органов профессионально подготовленными кадрами, способными компетентно и ответственно заниматься государственным управлением, является важнейшей политической, а значит, общественно значимой организационноуправленческой проблемой и задачей. Обеспечение эффективности государственной службы подразумевает систему мер организационно-правового характера, проводимых в целях осуществления кадровой политики.

Для подготовки кадров, занятых в государственном аппарате, создана сеть учебных заведений.

• 3. Информационно-правовое обеспечение государственного управления - это принятие и реализация решений, основанных на эффективном использовании современных информационных и коммуникационных технологий. Цель информационного обеспечения органов государственной власти состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений.
• 4. Правоохранительное обеспечение - деятельность государства, направленная на обеспечение охраняемых законом прав.
• 5. Правовое обеспечение прав и свобод, законных интересов человека и гражданина - важнейшая задача, которая непосредственно связана с укреплением демократических основ российской государственности. Конституционное право граждан участвовать в управлении государственными делами обеспечивается возможностью избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32, 81,94, 130 Конституции РФ). В Конституции РФ определены и другие формы участия граждан в управлении делами государства: государственная служба (ст. 32), общественные объединения (ст. 30), органы местного самоуправления (ст. 130), участие в собраниях, митингах и демонстрациях, шествиях и пикетировании (ст. 31), участие в отправлении правосудия (ст. 32), индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
• 6. Организационно-правовое обеспечение включает в себя создание, ликвидацию и реорганизацию государственных органов, их структурных подразделений (учреждение органа, определение компетенции его структурных единиц, установление правил и порядка, организационно-правовых механизмов и процедур его деятельности, деятельности должностных лиц либо других субъектов права; текущая работа определенных структур по обеспечению функционирования органов государства).
• 7. Процессуальное обеспечение представляет собой урегулированный нормами права порядок осуществления определенных юридически значимых действий в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, законных интересов субъектов права в тех или иных видах деятельности, а также обеспечения соблюдения законности и правопорядка в осуществлении государственного управления.

Все вышеперечисленное во многом распространяется и на систему местного самоуправления в общем и на муниципальное управление в частности.

Вместе с тем в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2004) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

1. Международные акты. На основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985), Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ (29.10.1994), решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15.10.1985. Ратификация хартии и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией 11.04.1998.

Местное самоуправление согласно хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Кроме того, в хартии закрепляется, что местное самоуправление осуществляется не только выборными органами, но и через формы прямого участия граждан. Важную роль играют и положения хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

2. Конституция РФ. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы, представляющие собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые определяют политикоправовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством.

В Конституции РФ вопросам местного самоуправления посвящена гл. 8.

Характер и пределы правового регулирования местного самоуправления определяются федеральными актами, актами субъектов Российской Федерации и локальными актами, которые тесным образом связаны с федеративным устройством государства и политикоправовой природой местного самоуправления.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования. Конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должны определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. На практике же функции Российской Федерации и ее субъектов четко не определены.

• 3. Федеральный закон от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014) является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправлении. Он определяет общеправовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления. В отдельные главы выделены вопросы местного значения, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, экономическая основа местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью, особенности организации местного самоуправления.
• 4. Иные федеральные законы. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления. Следует назвать такие федеральные законы, как «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, делятся на две группы:

• 1) законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (федеральные законы о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.);
• 2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (федеральные законы о занятости населения, об образовании и т.д.).

Как правило, в законах второй группы есть разделы (главы), посвященные полномочиям или предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти законы принимались в разное время и нередко противоречат Федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в части разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

• 5. Федеральные подзаконные акты. На федеральном уровне кроме законов вопросы местного самоуправления регулируются и другими нормативными актами. Так, важную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Указами Президента РФ реформировалось местное самоуправление - отдельные аспекты местного самоуправления, такие как реформа ЖКХ, реформа муниципальных органов охраны правопорядка, решались иные вопросы.
• 6. Решения Конституционного Суда РФ, иных судов. Значительное место в настоящее время отводится решениям судебных органов, и в первую очередь решениям Конституционного Суда РФ. Природа решений Конституционного Суда РФ такова, что правовые позиции, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер.
• 7. Законодательство субъектов Российской Федерации. В субъектах Федерации вопросы местного самоуправления регулируются конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, подзаконными актами. Наиболее значительными для становления и развития местного самоуправления являются законы субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие вопросы формирования органов местного самоуправления - о местном референдуме, муниципальной службе, государственной регистрации уставов муниципальных образований, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, собраниях и сходах, территориальном общественном самоуправлении, об обращениях в органы местного самоуправления, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

Кроме собственно законодательных актов, в каждом субъекте Российской Федерации существует значительное количество подзаконных актов. В ряде регионов активно действуют конституционные (уставные) суды, также принимающие решения по вопросам местного самоуправления.

В различных регионах наблюдается большое разнообразие в правовом регулировании вопросов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

8. Муниципально-правовые акты. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации.

Нормы местных сообществ - это прежде всего корпоративные нормы, исходящие от определенного сообщества или его органов, регламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников. Они в первую очередь обязательны для населения данного муниципального образования.

Нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т.е. свойствами правовых норм. Соответственно, содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативных правовых и включаются в общую нормативную правовую систему.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципально-правовых, актов. В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

• 1) устав муниципального образования;
• 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Вопросы для самоконтроля

• 1. Охарактеризуйте основные функции и задачи правового демократического государства.
• 2. Назовите и охарактеризуйте основные факторы в общей концепции развития российского законодательства.
• 3. Дайте понятие правового обеспечения, назовите его важнейшие элементы, виды и формы.
• 4. Поясните систему правового обеспечения в важнейших сферах общественной жизни.
• 5. Назовите уровни и основные элементы системы правового обеспечения государственного управления.
• 6. Дайте понятие правовой основы местного самоуправления и объясните ее структуру.

Под системой государственного и муниципального управления понимаются единство и взаимосвязь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают.

Главное в этой системе эффективность ее управляющих воздействий в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества в целом.

Таким образом, система гос. управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население муниципального образования, цель - самостоятельное решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

В целом можно утверждать, что в системе государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими органами и объектами управления, их компетенцией, правовым статусом, формами и процедурами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но именно подсистема, которая «снизу» связана с населением-носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» -- с органами государственной власти. Благодаря этому сохраняются системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций.

Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п.

Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения.

Местное самоуправление необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

Главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования

Похожие презентации:

Государственное муниципальное управление, как объект правового регулирования. (Тема 1)

Правовое обеспечение
государственного и
муниципального управления

Тема: 1
Государственное муниципальное
управление как объект правового
регулирования

Вопросы темы
1.Понятие, сущность государственного и муниципального
управления
.
3.Методы и формы правового обеспечения государственного
и муниципального управления.
4.Субъекты (объекты) государственного и муниципального
управления
5.Система правового обеспечения государственного и
муниципального управления.
6.Принципы
системы
правового
обеспечения

Управление представляет собой процесс воздействия на управляющие субъекты,
коллективы людей с целью достижения поставленных целей
Система управления – механизм который обеспечивает процесс управления.
В теории административного права государственное управление рассматривается в двух
аспектах: широком и узком.
В широком аспекте в государственном управлении участвуют все ветви власти законодательная, исполнительная и судебная.
Основными формами участия органов законодательной власти в государственном
управлении является принятие соответственно федеральных законов (Государственной
думой Федерального собрания) и законов субъектов Федерации, регулирующих
отношения в сфере государственного управления.
Роль судебной власти в государственном управлении проявляется в осуществлении
конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства,
посредством которого суд принимает решения о соответствии или несоответствии
федеральному закону нормативно-правовых актов; рассматривает заявления об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти,
разрешает другие дела, возникающие из публичных правоотношений.

1.Понятие и сущность государственного и муниципального управления
Государственное управление в узком аспекте - это деятельность органов
исполнительной власти по управлению в трех больших сферах:
в экономике (промышленность, транспорт, связь и т. д.);
социально-культурной сфере (образование, наука, культура, социальные вопросы);
административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние и внешние
дела).
Анализируя государственное управление, можно выделить такие его особенности:
оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление - это деятельность,
направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов. Одновременно, для
обеспечения выполнения законов органы государственного управления правомочны, в пределах своей компетенции,
принимать акты государственного управления, которые по своей юридической силе являются подзаконными
нормативными актами;
организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения,
согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных
мер государства;
систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и
развитие. Государственное управление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним,
направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы;
оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в
котором функционируют человеческие коллективы;
субъекты государственного управления используют имеющиеся у них правовые и фактические возможности для
применения внесудебного, то есть административного принуждения;
в ведении органов государственного управления находится фактическая государственная сила: правовые,
информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они
распоряжаются;
наличие большого государственного аппарата;
подконтрольный характер деятельности.

1.Понятие и сущность государственного и муниципального управления
Государственное управление является организующей деятельностью. Это означает, что
для исполнения любого закона требуется слаженная работа многих государственных
служащих, будь то организация дорожного движения, обеспечение продовольствием
населения, оказание ему медицинской помощи; организация и проведение массовых
мероприятий, подготовка молодых людей к военной службе и т. д.
Уяснение сущности государственного управления невозможно без определения целей. В
административной науке существует несколько классификаций целей государственного
управления.
Наиболее распространенной является классификация в зависимости от содержания
управленческой деятельности:
социально-экономические цели, то есть упорядочение общественной жизни и
удовлетворение публичных интересов, достижение экономического благополучия,
создание и поддержка определенных экономических отношений;
политические цели, то есть вовлечение в управление политических структур
государства, поддержка политических процессов в государстве и обществе;
обеспечительные цели, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина,
обеспечение законности в обществе, общественного порядка и т. д.;
организационно-правовые цели, то есть формирование правовой системы, которая
способна реализовать основные функции государства и решить его задачи с помощью
механизма правового государства.

Государственное и муниципальное управление - это особого рода социальная
деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых
актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц),
осуществляемая на профессиональных началах.
Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по
общему правилу с учетом обратных связей объект - субъект. Под влиянием обратных
связей действия субъекта могут измениться.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют
различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические,
идеологические.
С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта
устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные
или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить
политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить
политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду
экстремистской идеологии и т.д.
Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за
невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется
деятельность людей и их коллективов.

1.Понятие и сущность государственного и муниципального управления
«Муниципальное управление» и «местное самоуправление» - равнозначные понятия. Ст.
3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующую трактовку: «Под
местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
самоуправления».
Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в
государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и
ответственность.
Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов
населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и
т.д.
Местное самоуправление (местное управление) обладает определенными признаками
(критериями):
возможность самостоятельного существования территориального образования
(автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему
территориями);
отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа
власти вышестоящему органу государственной власти;
участие населения территории муниципального образования в процессах принятия
решений по вопросам местного значения;
выборность местных органов власти, их подотчетность населению;
гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного
самоуправления.

1.Понятие и сущность государственного и муниципального управления
Основными принципами, которыми руководствуются в своей
деятельности органы государства, являются:
принцип
разделения
властей
(т.е.
самостоятельное
функционирование каждой ветви власти в целях исключения
произвола в их деятельности);
принцип гласности (информирование населения о деятельности
государственных органов);
принцип законности (строгое и неукоснительное соблюдение
Конституции, законов и подзаконных нормативно-правовых актов
всеми органами государства);
принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (все
органы государства обязаны признавать, соблюдать и защищать
их права и свободы);
принцип профессионализма (в государственных органах должны
работать квалифицированные специалисты, которые
гарантировали бы высокий уровень и качество их работы).

1.Понятие и сущность государственного и муниципального управления
Принципы государственного и муниципального управления.
1.Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления
необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений.
Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой -
муниципального управления неодинаковы.
2.Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает
хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.
3.Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При
множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а
без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.
4.Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на
государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства
или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных
обязанностей приоритет имеют интересы управления.
5.Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и
обеспечивают
деятельность
управленческого
механизма
как
единого
целого.
6.Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.
7.Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа.
Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как
обоснованные, справедливые (легитимные).
8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и
корректировать
их,
если
обратная
связь
указывает
на
необходимость
этого.
9.Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его
общественной полезностью, количеством и качеством.

1.Понятие и сущность государственного и муниципального управления
Выводы:
Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его
органами и должностными лицами в общей системе социального публичного
управления является основной сферой действия и применения норм
административного права.
В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один
специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией
исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной
власти.
В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность
любых государственных органов всех ветвей государственной власти.
Муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее
воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность
населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или
преобразования, опирающееся на их властную силу.
"Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая
муниципальное управление и закономерности его функционирования, с одной
стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с
другими науками и опирается на полученные ими результаты.
Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления,
действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и
обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их
проживании на определенной территории

2.Механизм правового регулирования
Механизм правового воздействия реализуется посредством правового регулирования.
Правовое регулирование - это осуществляемое государством при помощи специальных
юридических средств целенаправленное воздействие на общественные отношения с целью
их организации, упорядочивания, стабилизации.
Юридическими средствами правового регулирования выступают правовые нормы,
правоотношения, акты реализации и применения права.
Предметом правового регулирования являются общественные отношения, на которые
направлено регулирующее воздействие той или иной правовой нормы.
Для того чтобы общественные отношения могли быть объектами правового регулирования,
они должны обладать следующими свойствами:
·общественные отношения должны иметь многовариантный характер, предоставляя
субъектам, наделенным волей и сознанием, возможность свободного выбора;
· общественные отношения должны подлежать внешнему контролю;
·общественные отношения должны обладать общезначимой ценностью, важностью с
точки зрения государства и общества;
·общественные отношения должны допускать возможность применения мер
государственного принуждения.
Совокупность общественных отношений, регулируемых правовыми нормами, образует
сферу правового регулирования.

2.Механизм правового регулирования
Право должно регулировать лишь основные, общезначимые, стратегические вопросы
жизни общества, другие менее важные вопросы должны регулироваться другими
социальными нормами: нормами морали, религиозными нормами и т.д.
Способы правового регулирования соответствуют делению норм права на дозволяющие,
запрещающие и обязывающие:
·дозволение - это предоставление лицу возможности по своему усмотрению реализовать
права и свободы, закрепленные диспозицией дозволяющей нормы;
·запрещение - это возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного
активного поведения, от совершения тех или иных действий закрепленных диспозицией
запрещающей нормы;
· обязывание - это возложение на лицо обязанности совершить те или иные активные
действия, закрепленные диспозицией обязывающей нормы.
Исходя из изложенного,
запрещать, разрешать.
можно сделать вывод, что закон имеет власть обязывать,
Дозволение предполагает добровольный выбор субъекта реализовать или нет
предоставленные правом возможности. Запрещение и обязывание предполагают
реализацию нормативных предписаний под угрозой государственных санкций.

2.Механизм правового регулирования
Типы правового регулирования обусловлены определенным сочетанием дозволений, запретов и
обязанностей:
Разрешительный тип правового регулирования выражается формулой: «Запрещено все, кроме того,
что прямо разрешено законом». Данный тип характерен для тоталитарных, антидемократических
государств, делающих основной упор в правовом регулировании на запреты, обязанности,
правоограничения, санкции. В демократических странах запретительный тип регулирования
используется главным образом в сфере публичного права - уголовного, налогового,
административного.
Общедозволительный тип правового регулирования выражается формулой: «Дозволено все, кроме
того, что прямо запрещено законом». Подразумевается право лица совершать любые действия, не
запрещенные законом. В демократическом государстве разрешительному регулированию однозначно
отдается приоритет.
Методами правового регулирования являются:
· императивный метод - это
метод властных предписаний, предполагающий детальную
юридическую регламентацию поведения и минимизацию свободы субъектов самостоятельно
определять свое поведение. При этом отступить от предусмотренной нормой модели поведения не
представляется возможным;
· диспозитивный метод - это предоставление субъектам возможности самостоятельно и по своему
усмотрению урегулировать свое поведение в рамках, предусмотренных законодательством. Механизм
правового регулирования характеризует взятый в единстве и взаимодействии всех его элементов
процесс правового воздействия юридических средств на общественные отношения.

2.Механизм правового регулирования
Структура механизма правового регулирования включает последовательно используемые
юридические средства:
Правовые нормы;
Правоотношения;
Акты реализации и применения права.
Стадиями механизма правового регулирования являются:
Правотворчество;
Возникновение субъективных юридических прав и обязанностей;
Применение права.
По используемым средствам правовое регулирование может быть нормативным или
индивидуально-правовым. В первом случае главную роль играют нормы права, во втором акты применения права.
Целью правового регулирования является правомерное поведение субъектов права.
Эффективность правового регулирования определяется соответствием конечного
результата правового регулирования целям, поставленным законодателем в правовой
норме.
Юридические нормы действенны тогда, когда они соответствуют объективным условиям и
закономерностям развития общества, в котором они действуют.

В структуре правового обеспечения государственного и муниципального управления
выделяются три основные составляющие в основе каждой из них лежат ключевые
положения, определяющие их построение и функционирование, называемые
принципами, и каждая из этих составляющих использует для решения стоящих перед
ней задач определенные методы
К ним можно отнести:
нормативное правовое обеспечение - это обеспечение юридических форм, посредством которых
реализуются конституционные полномочия государства, фиксируются и реализуются его
управленческие решения
научные исследования – это изучение важнейших функций государства как института
управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование
государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства,
органов государственного и муниципального управления политико-правовых и социальн0экономических отношений;
учебные курсы - в рамках которого рассматривается объективная необходимость обеспечения
правового регулирования государственного и муниципального управления, в том числе системы
органов и механизмов государственного и муниципального управления, статуса государственных
служащих, содержания, регламентов и процедур их деятельности, ответственности в сфере
государственного и муниципального управления, а также конкретное воплощение принципов
правового регулирования в системе российского законодательств.

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Можно говорить о нормативно-правовом обеспечении
организационно-правовых и организационных.
в формах: правовых,
Правовые - это формы представляют собой:
законодательствование - установление в законодательном порядке принципов и правил,
определяющих технологии управленческой деятельности, поведение и деятельность физических и
юридических лиц, организаций, учреждений и предприятий, общества и всех его подсистем.
Реализуется путем проведения общенациональных и региональных референдумов, принятия
федеральных законов, законов субъектов федерации, общеобязательных решений представительных
органов местного самоуправления;
организационно-распорядительная деятельность в правовых формах - управленческая,
исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, предполагающая издание официальных управленческих решений в форме указов, постановлений, приказов,
решений, директив, распоряжений, предписаний, инструкций и т.д.;
правосудие -~ судебное рассмотрение и разрешение в соответствующих процессуальных формах
споров и конфликтов, возникающих между гражданами, органами государства, социальными
структурами, физическими и юридическими лицами в процессе реализации управленческих
решений. Решения судов (постановления, определения, решения, приговоры после вступления их в
юридическую силу) должны исполняться всеми субъектами общественных отношений, независимо
от их статуса, места нахождения, финансового положения и т.д.;
контроль, который осуществляется в форме инспектирования, оперативных и плановых ревизий,
комиссионного изучения положения дел на местах и т.д. Контрольной деятельностью занимаются
органы исполнительной власти, прокурорские структуры, судебные органы, аудиторы счетных палат,
специальные инспекции, омбудсманы. Они не принимают каких-то окончательных решений,
устанавливают факт нарушения принятого решения, на основе чего составляются соответствующие
акты и протоколы для дальнейшего рассмотрения.

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих
процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых
содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников
управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования (вообще)
различают:
позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать
определенные положительные действия;
запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения
действий определенного рода;
дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия.
Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании
государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе
государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное
обязывание.
Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган,
выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе
дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление,
однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа
подлежит обязательному исполнению.
В этом отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего
государственное
управление
регулируется
преимущественно
нормами
конституционного и административного права.

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм,
используемых в правовом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере
относится и к государственному управлению: регулятивные нормы, состоящие из предписаний,
непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления
участникам прав и возложения на них обязанностей;
эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие; охранительные нормы,
которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций
(государственно-принудительных мер);
эти нормы различаются по видам юридической ответственности;
специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и
охранительных норм;
среди них выделяют: общие (общезапретительные) - фиксирующие в обобщенном виде определенные
элементы общественных отношений; дефинитивные - закрепляющие в обобщенном виде признаки данной
правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах);
декларативные (нормы - принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач
данной совокупности юридических норм;
оперативные - предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению
данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок
и др.;
коллизионные - регулирующие выбор между нормами.
По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают: абсолютно
определенные, относительно
определенные, ситуационные,
альтернативные, факультативные,
императивные, диспозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные
и рекомендательные; поощрительные

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Все перечисленные формы имеют вполне определенный юридический смысл,
предусматривают юридически значимые действия и влекут соответствующие
юридические последствия.
Для того чтобы управленческие решения носили официальный характер, они должны
приниматься в установленном порядке и оформляться в виде соответствующих правовых
актов.
В них должны быть указаны все необходимые реквизиты (название и содержание документа, название органа, принявшего документ, регистрационный номер, место и дата
принятия, подпись)
Экспертные
заключения,
прогнозные
оценки,
статистические
обобщения,
социологические данные также должны быть соответствующим образом оформлены и
зарегистрированы. А значит, разрабатываться и использоваться в режиме строгой
законности и подконтрольности, исключая рискованные импровизации, ненужную
самодеятельность.
Только такие документы подлежат обязательному, своевременному и качественному
исполнению

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Организационно-правовые формы.
Все правовые формы государственно-управленческой деятельности являются юридически
корректными в том и только в том случае, если они разработаны и реализуются в рамках
утвержденных организационно-процессуальных процедур.
Такими формами являются:
организационные действия - реорганизация,
реструктуризация и диверсификация,
национализация и разгосударствление,
приватизация и процедуры банкротства;
организационные структуры - комитеты,
комиссии,
рабочие группы,
советы и т.д.
Процессуальные процедуры закрепляются в кодексах, уставах, положениях, регламентах и
инструкциях, которые предусматривают буквально все «мелочи».
Даже такие, как порядок разработки, обсуждения, согласования, визирования и
утверждения документа, его регистрацию и обнародование, рассылку и доведение до
сведения исполнителей. Выход за пределы этих процедур недопустим.
Нарушение процессуальных норм равносильно неправомерности самого управленческого
решения и влечет неблагоприятные (негативные) последствия для нарушителя-

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Организационные (иной раз их называют неправовыми) формы управления связаны с
осуществлением определенных коллективных и индивидуальных оперативно-организационных и
материально-технических действий и операций.
В отличие от правовых форм, в которых выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию управленческой компетенции государственного органа,
организационные формы такой официальностью не обладают. Они практически не влекут
юридических последствий, но без них нет и быть не может никакого управления и должны
в определенной степени регулироваться правом.
В государственно-управленческой практике используется немало различных
организационных форм:
мероприятия научного и научно-практического характера - саммиты, конференции,
симпозиумы, семинары, «круглые столы», парламентские слушания;
мероприятия оперативного характера - совещания, заседания, заслушивание отчетов,
«правительственные часы», консультации, оперативки, инструктажи, прессконференции, брифинги;
операции по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой
деятельности;
получение, регистрация и распространение управленческой информации (учет и
статистика, делопроизводство, бухгалтерский учет и др.);
пропагандистские
мероприятия,
направленные
на
разъяснение
принятых
управленческих решений и формирование нужного общественного мнения.
Главное, чтобы управленческая активность не сводилась к бюрократическим
мероприятиям «для отчета» и созданию «видимости бурной деятельности».

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления


юридических средств.

государственного и муниципального управления
представляют собой способы








государственного
и
муниципального
управления
(запрета.
юридической

специальные методы).





многогранное содержание.

3.Методы и формы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Методы - приемы юридического воздействия на соответствующие общественные
отношения, их сочетание, характеризующие использование того или иного комплекса
юридических средств.
В вышеизложенных формах применятся методы нормативного правового обеспечения
государственного и муниципального управления
представляют собой способы
использования правовых средств базирующихся на исходных, первичных методах,
представляющих собой простейшие приемы регулирования:
методе централизованного регулирования (субординации), при котором в основе
регулирования лежат властно-императивные начала, предписывающие участникам
отношений необходимость осуществления некоторых действий,
методе децентрализованного регулирования (координации), при котором источником
правовой активности являются сами субъекты отношений;
методы правового режима как совокупность юридических средств осуществления
государственного
и
муниципального
управления
(запрета.
юридической
ответственности, позитивного обязывания и другие юридические как общие так и
специальные методы).
метод статусного регулирования, с его помощью законодательно закрепляется правовое
положение органов государства и органов местного самоуправления, институтов
гражданского общества и других субъектов государственного и муниципального
управления. При этом статусное регулирование обеспечивает разноплановое
воздействие на общественные отношения, поскольку само понятие «статус» имеет
многогранное содержание.
Эти методы создают основу как отраслевых, таки общих методов, выражающих особые

Источники правового обеспечения – это источники правового регулирования под которыми следует
понимать как нормативно-правовые индивидуально юридические, акты применения права - официальный
письменный акт-документ, содержащий юридические нормы и принимаемый в определенной процедурной
форме.
Основная задача нормативно-правового акта, как и любой формы права, - хранить правовую информацию
и оптимальным образом доводить ее до сведения адресатов.
В этом плане нормативно-правовой акт является наиболее удобной и совершенной формой права - как для
«рядовых» субъектов права, так и для государства. Посредством него государство может оперативно
осуществлять правовое регулирование, реагировать на правовые потребности общества, координировать всю
работу по управлению общественными процессами.
Виды нормативно-правовых актов делятся прежде всего на законы и подзаконные нормативно-правовые
акты.
Можно выделить субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального
управления:
Конституция РФ о системе государственного и муниципального управления (ст.10,11,12. 15, 71, 72, 83,
106. Конституции РФ и др.)
Федеральные конституционные законы
Федеральные законы.
Указы Президента РФ.
Постановления Правительства РФ.
Ведомственное нормотворчество (постановления; правила;
инструкции;
положения;
приказ;
распоряжения) всех уровней публичной власти
Законодательство субъектов Российской Федерации. (Конституции (уставы) законы, подзаконные акты)
Муниципальные правовые акты.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Конституция (от лат. constitutio - устройство, установление, сложение) - нормативный
правовой акт (или совокупность правовых актов), обладающий высшей юридической силой и
регулирующий основы организации государства и взаимоотношений государства и человека.
Конституция РФ - базовый закон государства - принята путем всенародного голосования
(референдума) 12 декабря 1993 года. В голосовании приняло участие около 58 млн. человек,
то есть 54 процента внесенных в список избирателей. За ее принятие проголосовали 32 млн.
или 58 процентов принявших участие в голосовании.
В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным
источником власти является народ. Только он обладает учредительной властью. Именно
поэтому Конституции принимаются народом или от имени народа.
Особенность субъекта, принимающего Конституцию, обусловливает важнейшую черту ее
понятия: она носит учредительный характер. Конституция учреждает основы
государственного и общественного строя, механизм осуществления государственной власти.
Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и
им не могут противоречить другие, издаваемые государственными органами акты.
Конституцию, занимающую особое место в правовой системе каждой страны, отличают от
других правовых актов и такие ее черты и свойства, как легитимность, стабильность,
реальность, верховенство.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Федеральный конституционный закон РФ - разновидность федеральных законодательных актов,
принимаемых в соответствии с Конституцией РФ по вопросам, предусмотренным Конституцией.
Порядок принятия федеральных конституционных законов установлен Конституцией РФ и регламентами палат
Федерального Собрания. В соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации, Федеральный
конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от
общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы
Федеральный конституционный закон обладает повышенной юридической силой по сравнению с федеральным
законом - федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам..
Федеральный закон - федеральный законодательный акт РФ, принимаемый в соответствии с Конституцией
РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов. Порядок принятия федеральных законов определяется Конституцией РФ и регламентами палат
Федерального собрания.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.
После этого закон должен быть одобрен Советом Федерации - также большинством голосов от общего числа
его членов. В случае, если Совет Федерации отклоняет закон, Государственная Дума может повторно принять
его двумя третями голосов.
После одобрения Советом Федерации или после преодоления Государственной Думой отрицательной позиции
Совета Федерации закон поступает на подпись Президенту России. Если Президент подписывает закон, он
считается окончательно принятым, подлежит официальному опубликованию (Сборник Законодательства РФ,
«Российская газета», дополнительно «Парламентская газета») и вступает в силу в течение десяти дней после
официального опубликования либо с даты, указанной в самом законе. Президент, однако, вправе отклонить
закон и вернуть его на рассмотрение палат Федерального Собрания.
Вето Президента может быть преодолено двумя третями голосов в каждой из палат.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Указ Президента РФ - указ (решение), принимаемое Президентом РФ в пределах его
компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента РФ обязательны для исполнения на
всей территории России, могут носить нормативный и ненормативный характер и не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Указы обладают высшей юридической силой после Конституции РФ и федеральных законов,
являются подзаконными правовыми актами.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на
всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого
официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе
акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного
регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих
федеральных законов (предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его
в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий
проект закона).
В «Собрании законодательства Российской Федерации» Указы Президента России
публикуются в третьем разделе.
При этом вначале размещаются нормативные указы, затем указы ненормативного характера.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Постановление Правительства РФ - акт управления общенормативного содержания, издаваемый
Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ.
Постановление широко распространенную разновидность правовых актов. основные свойства постановления с
точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями
регулируются управленческие вопросы
Подписывается Председателем Правительства РФ, обязательны к исполнению в РФ, в случае их противоречия
Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ, может
быть также признано не соответствующим Конституции РФ решением Конституционного суда РФ.
Подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. в «Российской
газете» и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Контроль за
правильностью и своевременностью опубликования постановлений Правительства РФ осуществляет Аппарат
Правительства РФ.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в
силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого
официального опубликования.
Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, содержащие государственную тайну, или
сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В постановлениях Правительства
РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
Распоряжение Правительства РФ издается по конкретным, узким вопросам и не должно противоречить не
только конституционным и законодательным нормам, но и указам президента РФ

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Постановления - регулируются управленческие вопросы, принимаются в порядке обсуждения, согласования,
одобрения, отражает коллективную позицию, тогда как ведомства. Несмотря на то, что органы
исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте
ведомственного правотворчества отсутствует
Правила - представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь»
Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие.
Инструкция - (лат. instuctio - наставление, устройство) - это разновидность самостоятельного нормативного
акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного
акта.
Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений,
организаций, системы однородных органов.
Приказ - вид акта управления, волевое властное официальное распоряжение руководителя, отданное в
пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными: нормативный приказ
- вводит в действие общие инструкции функциональные обязанности и т. д.; индивидуальный
(ненормативный) приказ - ставит задачу по выполнению определенных индивидуальных действий, должен
быть выполнен точно и в срок с представлением доклада о его выполнении начальнику, отдавшему приказ
Распоряжение - в государственном и административном праве - вид подзаконного акта управления,
изданный органом власти или управления в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для
физических и юридических лиц, которым оно адресовано. В отличие от приказа, распоряжение, как правило,
не носит нормативного характера, и издается по оперативным, текущим вопросам. Однако это не исключает
существования нормативного распоряжения.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Законы субъектов Российской Федерации - нормативные правовые акты высшей
юридической силы, принятые законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта Федерации и по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов либо непосредственно
населением (избирателями), проживающим на территории субъекта РФ, путем
референдума.
К основным разновидностям Закона субъекта. РФ относятся: конституции республик;
уставы краев, областей, городов федерального значения; текущие (обычные) законы,
принимаемые по предметам ведения субъектов РФ.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном
референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального
образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
предусмотренных уставом муниципального образования.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.

4.Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.

Система правового обеспечения государственного и муниципального управления -
это совокупность в системной зависимости (взаимосвязанных) правовых норм,
определяющих создание, юридический статус и функционирование органов
государственного и муниципального управления.
Можно
представить систему законодательного обеспечения государственного и
муниципального управления на основе форм:
системообразующего
(конституционного),
создающего
фрактальность
в
законодательном и правовом обеспечении.
родового (законодательного)
Видового ведомственного, в том числе муниципального (нормативного) выражения
прямых и обратных взаимосвязей и взаимозависимостей
Они в своей совокупности объективируют конституционно-правовые параметры
правового обеспечения
в построении и функционировании системы органов
государственного и муниципального управления в РФ.
Фрактальность (подобие)

5.Система правового обеспечения государственного и муниципального управления
Нормативно-правовое обеспечение государственных заказов

5.Система правового обеспечения государственного и муниципального управления
Нормативно-правовое обеспечение местное самоуправления

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления должно
реализовывать ряд требований, соблюдение которых способствует упорядоченности всех
явлений, процессов и отношений в обществе
Принцип законности закреплён в Конституции РФ и предусматривает, что государственные
органы, ОМСУ, должностные лица, граждане, общественные объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ и законодательство
Категория
законности
включает
следующие
элементы:
1. Наличие закона. Другие формы правового регулирования должны строго соответствовать
требованиям закона.
2. Демократический характер закона. В центре внимания должно быть обеспечение прав и свобод
человека
и
гражданина.
3. Деятельность государства, его органов и должностных лиц по обеспечению соблюдения закона для
всех.
В сфере административно-правового регулирования законность означает организующую и правовую
основу деятельности всех субъектов административного права и органов государственной
безопасности в целом.
Вместе с тем законность имеет ряд особенностей, которые необходимо учитывать в практической
деятельности:
большое число субъектов в сфере административно-правового регулирования, многие из которых
наделены правотворческими полномочиями;
значительное количество действующих законов и основанных на них подзаконных актов, влечёт за
собой определённые сложности, связанные с контролем за их исполнением;
в связи с тем, что исполнительно-распорядительная деятельность носит практически
организующий характер, ей характерна особенность совершения некоторых управленческих
действий по усмотрению.

6.Принципы системы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Принцип своевременности. Это, прежде всего, своевременность принятия
соответствующих правовых норм. Запаздывание в нормативном оформлении
возникающих управленческих связей создают большие проблемы.
Принцип адекватности форм. Формы правового обеспечения государственного и
муниципального управления должны быть устойчивыми и стабильными. Многое зависит
от полноты и внутренней согласованности правовых норм.
Объективность. Означает строгое соответствие правового обеспечения управленческой
деятельности объективным закономерностям, учёт реальных возможностей и
действительного состояния субъекта управления принятию управленческого решения. Это
исключает возможность субъективного подхода в процессе управления. Отступления от
этого принципа всегда влекли за собой ошибки субъективистского и волюнтаристского
характера.
Конкретность. Этот принцип означает, что необходимо строго учитывать конкретные
ситуации, т.е. конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление
управленческой деятельности поставленным задачам.

6.Принципы системы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Сочетание централизации и децентрализации в правовом обеспечении. Соблюдение
этого принципа предполагает сочетание интересов России, её субъектов и местного
самоуправления.
Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли
федеральных субъектов управления, а с другой - к мелочной опеке, к ограничению
самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных
функций управления.
Отраслевой принцип выступает в качестве основного в правовом обеспечении
государственного и муниципального управления. Здесь каждый из субъектов отрасли,
независимо от того, на чьей территории он расположен, управляется из центра через
соответствующие министерства и ведомства и подчинённые органы на местах
Территориальный принцип.
Территориальный принцип правового обеспечения
позволяет комплексно развить сферы и отрасли управленческой деятельности на
конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе и т.д.).
Эффективность. Суть данного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей
правового обеспечение управления при наименьших затратах сил, средств и времени.

В демократическом государстве, чтобы управлять общественными отношениями и процессами, направлять и регулировать их, необходимо иметь на то правовые основания. Более того, управление в таком государстве осуществляется в тех пределах, которые установлены для него законом. Следовательно, формы, методы и способы, используемые в сфере государственного и муниципального управления, должны опираться на предусмотренные законом правовые нормы, установки и ограничения. При этом очень важно, чтобы сфера государственного и муниципального управления регулировалась законами и подзаконными актами, принятыми демократическим путем.

Правда, иногда приходится слышать, что право государства избирать любые желаемые им способы воздействия на общественные отношения не нуждается в юридическом подкреплении, гак как само государство конструирует и конституирует законы, устанавливающие правовые рамки, формы, виды, инструменты управления. Исходя из того, что государство по своей природе есть аппарат принуждения и даже насилия, обладающий в пределах страны высшей силовой мощью, некоторые утверждают, что государство управляет, опираясь на право сильного, которому никто не способен противостоять. Однако подобные суждения, несмотря на их распространенность, нельзя признать обоснованными, тем более, если они произносятся в стране, стремящейся к демократической модели государственного управления.

Многие не без оснований считают, что государством должны править законы, и государственная жизнь должна складываться в соответствии с этими законами, а не сообразно «понятиям» отдельных лиц, вне зависимости от того, какое положение они занимают. Так, Платон утверждал: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги».

В то же время сами законы, управляющие государством, не идеальны, и их слепое исполнение не ведет к успеху. Как известно, в 1990-е гг. в России было установлено и широко реализовано право частной собственности на землю. Что российское общество получило от реализации этого права? Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах РФ сохраняется тенденция ухудшения состояния земель. В частности, интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из сельскохозяйственного оборота.

Кроме того, законы, правовые нормы не всеобъемлющи, вне охватываемого ими поля всегда остается масса повседневных общественных вопросов, требующих своего решения, принимаемого конкретными людьми при отсутствии, неполноте или несовершенстве законов. Да и сами законы трактуются людьми, способными направлять это толкование в желаемое русло, откуда и родилось выражение: «Закон что дышло, куда повернул - туда и вышло».

Но из сказанного вовсе не следует, что право в его законодательно-нормативном воплощении не играет существенной роли в государственном управлении общественными отношениями и процессами. Эта роль велика, однако ее не следует абсолютизировать и идеализировать. Так, по оценке директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академика РАН Т. Я. Хабриевой, «состояние правового регулирования в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия экономического кризиса 2008 г.» .

Для современной правовой жизни России все еще типично неисполнение закона и неприменение при этом ответственности. В частности, об этом свидетельствует уровень исполнения решений Президента России. Ученые Института прикладной математики имени М. В. Келдыша РАН констатируют, что в настоящее время выполняется не более 5% решений, принимаемых Президентом России. А по данным американских специалистов, эта цифра не превышает 2%К

Естественно, что в условиях типичного неисполнения закона трудно говорить об управляемости общественными процессами, о прогрессе в развитии общества и государства. По большому счету речь в данном случае идет лишь о минимальном (номинальном) государственном управлении, доминировании стихии в общественных и государственных делах.

Анализируя кризисные явления в отечественном государстве, некоторые авторы считают, что «кризис в России продолжается уже четверть века. Причем это не кризис в общепринятом понимании, а кризис системы управления - потеряна управляемость экономикой, выбрана несовершенная модель развития страны. Государство самоустранилось от управления, что не могло не привести к активизации стихийных процессов - критического уровня достигли коррупция, воровство, принявшее весьма своеобразные формы, массовый отток капитала из страны, банковский беспредел» .

Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируемых им институтов - государственной власти, государственного аппарата, законодательства - невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого человека и гражданина. В современных условиях государственное управление является главным ресурсом решения любых общественных проблем. Только на его основе и с его помощью возможно совершенствование общественных отношений и процессов.

Для понимания проблематики правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления важное значение имеет уяснение сути государственного управления, его места и роли в создании условий для гармоничного функционирования общественных отношений и всестороннего развития личности. В связи с этим автор разделяет следующую точку зрения: «Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводателыюй деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов, должностных лиц и всего корпуса государственных служащих» 1 .

Понятие «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется в научной и учебной литературе в разных значениях. Ряд специалистов обращают внимание на то, что с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. последовало изъятие из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». В результате органы государственного управления стали именоваться органами исполнительной власти .

В современной отечественной юридической науке борются две основные точки зрения на то, что такое государственное управление. Одни авторы рассматривают государственное управление как целостную сферу деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализацию государственной власти во всех ее формах и методах. В рамках данного подхода Г. В. Атаманчук рассматривает государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу . При этом определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

По мнению сторонников данного подхода, разные органы государственного управления выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, президент, правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни органы государственного управления имеют собственные властные, ключевые полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи - установление общих правил для управления и контроля, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы государственного управления и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие).

Некоторые органы государственного управления и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет в России, состоящий из высших должностных лиц субъектов РФ). Есть специальные органы государственного управления, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата РФ). Органы государственного управления подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления.

Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, в частности при принятии согласованного решения.

Иногда некоторые функции органов государственного управления передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Кроме того, в настоящее время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Так, Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства - члены Совета Европы предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Республики Беларусь и России, что предусмотрено Договором между ними от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства». Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Иной точки зрения на государственное управление придерживается А. И. Радченко. На его взгляд, под государственным управлением следует понимать деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти .

Государственное управление тесно связано с муниципальным управлением. Это элементы государства, которые взаимосвязаны между собой и обеспечивают целостность и прогресс общества. Указанная взаимосвязь проявляется прежде всего в том, что главным субъектом и государственного и муниципального управления является народ. Кроме того, граждане проживают на территории муниципального образования. Поэтому как центральная, так и региональная государственная власть могут эффективно воздействовать на общественные отношения и процессы, только заручившись поддержкой органов местного самоуправления. И наоборот, органы муниципального управления не в состоянии эффективно решать вопросы местного значения, закрепленные в качестве предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», без активной поддержки органов государственной власти.

Многие отечественные специалисты подчеркивают, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления являются подсистемами единой системы публичной власти, единственным источником которой является народ. Так, Н. И. Глазунова отмечает, что «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов» 1 .

Как указывает М. В. Баглай, «местное самоуправление, хотя... и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе является частью государственной власти» .

На взгляд Г. В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой «низовой и особо демократический подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей» .

По мнению А. А. Безуглова и С. А. Солдатова, «между государственной властью и властью муниципальной, как и между органами, их осуществляющими, нет принципиального отличия. Они едины по своей правовой природе» .

Взаимосвязь государственного и муниципального управления осуществляется в том числе через взаимодействие государственной гражданской и муниципальной службы. Согласно ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством:

• 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
• 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;
• 3) единства требований к подготовке кадров для гражданской и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских и муниципальных служащих;
• 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
• 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;
• 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Отрыв муниципального управления от государственного или их противопоставление могут привести к подрыву единства властных отношений на территории государства.

В то же время, подчеркивая взаимосвязь государственного и муниципального управления, надо видеть, что они имеют различие в компетенции, объектах и ресурсах управления. Причем некоторые специалисты не без оснований подчеркивают, что «муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для муниципального управления все это не характерно» .

Многочисленные исследования экономической основы местного самоуправления показывают, что оно существует в основном за счет трансфертов от государства. Доходы от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не превышают в среднем 5% общего объема местных бюджетов. Основная причина убогости местных бюджетов - общая централизация власти, концентрация публичных доходов на федеральном уровне. Очевидно, что в данных условиях местные власти теряют всякую самостоятельность, провозглашенную Конституцией РФ.

Государственное управление с юридической точки зрения - это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении сферы государственного и муниципального управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно.

Следует различать понятия «правовые основы государственного и муниципального управления», «правовое обеспечение государственного и муниципального управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования».

Правовые основы государственного и муниципального управления - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования сферы государственного и муниципального управления. Они закреплены в системе законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых действуют органы государственного и муниципального управления. Речь идет о Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований.

При этом в настоящем учебнике право понимается в широком смысле. Это «не просто совокупность национальных законов, обязательных для граждан государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении. С помощью права многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях» 1 .

В. С. Соловьев отмечал, что «сущность права состоит в равновесии двух нравственных интересов: личной свободы и общего блага» . Речь идет именно о равновесии. Ибо если, например, верх берет личная свобода, то право служит не столько ресурсом обеспечения государственного и муниципального управления, сколько ресурсом деградации государства, противоречий и конфликтов в нем. Однако на этот аспект правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления внимание почти не обращается. Данная проблематика ждет своих внимательных и глубоких исследователей.

Термин «правовое обеспечение», как правило, специально не раскрывается в юридических словарях и учебных изданиях и зачастую представляется синонимом термина «правовое регулирование» - формы регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Подобный подход используется и в настоящем учебнике.

На взгляд авторов учебно-методического комплекса «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» под общей редакцией профессора И. Н. Барцица, правовое обеспечение государственного и муниципального управления - это предоставление достаточных материально-правовых и процессуальных средств для принятия и исполнения нормативных актов, определяющих правовой статус, порядок формирования и деятельности, компетенцию и ответственность органов государственного и муниципального управления общественными процессами .

В то же время правовое обеспечение государственного и муниципального управления можно рассматривать как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, лежащих в основе формирования и функционирования системы государственного и муниципального управления; разработку, издание и применение нормативных правовых актов, регламентирующих процесс государственного и муниципального управления.

Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой термин «обеспечение» в его юридическом значении «понимается как совокупность принимаемых мер и используемых средств, создание условий, способствующих предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок» 1 .

Некоторые авторы рассматривают правовое обеспечение в широком смысле слова. На их взгляд, «правовое обеспечение, во-первых, не сводится к принятию или изменению законов или иных правовых актов; во-вторых, требуют раскрытия и другие элементы правового обеспечения - функции органов, процедуры принятия решений, правовой мониторинг, способы оценки эффективности управления и реализации правовых актов; в-третьих, необходима точная “временная привязка” правовых элементов к реальным изменениям...» .

В настоящем издании вопросы правового обеспечения излагаются с точки зрения системного подхода. В связи с этим система правового обеспечения рассматривается в качестве одного из базовых инструментов процесса государственного и муниципального управления.

Система правового обеспечения государственного и муниципального управления - это использование юридических знаний, правовых методов и средств в процессе государственного и муниципального управления с целью обеспечения его эффективности и результативности. Одной из целей системы правового обеспечения государственного и муниципального управления является легализация всех инструментов государственного и муниципального управления. Под легализацией в данном случае понимается придание юридической силы документам, действиям, процедурам, создаваемым и осуществляемым в процессе государственного и муниципального управления.

Правовые средства обеспечения государственного и муниципального управления - это своеобразные юридические инструменты, с помощью которых осуществляется упорядочение сферы государственного и муниципального управления, рационализируется деятельность государственных и муниципальных органов. В качестве правовых средств обеспечения государственного и муниципального управления выступают нормы права, правовые акты, стандарты, процедуры, права и юридические обязанности, юридическая ответственность, правовые ограничения, правовые стимулы, правовые поощрения и т.д.

В частности, нормы конституционного и административного права регламентируют организацию и функционирование государственного и муниципального механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного и муниципального управления.

Основными чертами системного подхода к правовому обеспечению государственного и муниципального управления являются:

• 1) целостность - всесторонний анализ юридических аспектов государственного и муниципального управления, осуществления процедур правового обеспечения всех стадий процесса государственного и муниципального управления.
• 2) синтез юридических знаний и методов государственного и муниципального управления;
• 3) плановость - процедуры правового обеспечения носят плановый характер и направлены в первую очередь па предотвращение негативных событий в сфере государственного и муниципального управления;
• 4) технологичность - процедуры правового обеспечения государственного и муниципального управления могут быть стандартизированы.

К процедурам правового обеспечения государственного и муниципального управления относятся:

• 1) правовой анализ. Данная процедура часто используется юридической службой государственного или муниципального органа. Заключение, подготовленное ею по результатам правового анализа, может вызвать самые различные управленческие решения;
• 2) юридическое прогнозирование - научное предвидение тенденций развития правовых регуляторов сферы государственного и муниципального развития, возможных вариантов правовых решений и действий. Ю. А. Тихомиров считает, что «прогностическая функция в сфере права должна непременно закладываться в законах и положениях о государственных и негосударственных структурах» ;
• 3) разработка, утверждение и опубликование нормативных правовых актов;
• 4) правовая экспертиза;
• 5) правовой мониторинг;
• 6) применение санкций и стимулов;
• 7) внесение изменений в нормативные правовые акты;
• 8) правовой аудит.

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления - базовый ресурс государства. В широком смысле это:

• 1) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения;
• 2) оказание соответствующих юридических услуг тому или иному субъекту правоотношений;
• 3) научное и кадровое обеспечение юридической работы органов государственного и муниципального управления по определенному направлению деятельности.

В данном контексте можно утверждать, что понятие «правовое обеспечение» шире понятия «правовое регулирование».

Следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что «правовое оформление государственного управления (как и местного самоуправления) в современной России должно опираться на ряд важнейших для его эффективного функционирования ценностей, связанных:

• 1) с максимальным удовлетворением потребности населения в укреплении законности и правового порядка, а в итоге - безопасности (в стране, регионе, городе);
• 2) созданием условий устойчивого развития таких социальных институтов, как семья, собственность, культурное наследие (в многонациональном государстве этот институт неизбежно приобретает особую ценность, так как всегда сопряжен с проблемой этнокультурной безопасности);
• 3) обеспечением населения жизненно важными материальными ресурсами (ЖКХ, дороги, жилье и т.п.);
• 4) постоянным совершенствованием общества, усложнением социальных связей (изменением уже имеющихся и появлением новых отношений в разных сферах социального бытия);
• 5) утверждением диалектически взаимодействующих личностных (статья 2 Конституции РФ) и общесоциальных начал жизнедеятельности» 1 .

Правда, реализация указанных выше ценностей в современном российском государстве нередко затруднена. Например, Федеральная служба государственной статистики (далее - Росстат) опросила почти 2000 человек в 30 регионах России: «Что вам мешает родить детей?» Ответы заставляют задуматься и действовать: 85% назвали материальные трудности, 83% - неуверенность в завтрашнем дне, 65% - жилищные трудности .

Мордовцев А. Ю. и Козлова Н. Н. отмечают, что «пришедшие к власти в России в начале 90-х гг. реформаторы-демократы, боровшиеся с “коммунистическим диктатом”, “телефонным правом” и коррупцией, захватом государственной собственности партийными структурами и выступающие за утверждение принципов народовластия и законности в системе власти и управления, в итоге за короткое время создали процветающую олигархическую систему, невиданное ранее в истории государства имущественное расслоение и фактическое отстранение от реальной управленческой деятельности большинства “безденежной” массы “носителей государственной власти”» .

В настоящем учебнике сфера правового регулирования государственного и муниципального управления определяется не только границами практического осуществления государственной и муниципальной власти, т.е. собственно субъектов этой деятельности по достижению их целей, реализации задач и функций, но речь идет и обо всех иных проявлениях государственной и муниципальной деятельности по воздействию на общественные отношения и процессы.

Согласно концепции С. С. Алексеева, правовое регулирование - это «осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), результативное, нормативно организованное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями» 1 .

Ю. А. Тихомиров рассматривает правовое регулирование как «единство трех взаимосвязанных компонентов: правотворчество, правореализация и применение юридической ответственности» .

По мнению М. Ю. Осипова, «правовое регулирование образует определенную систему, поскольку оно включает в себя элементы, относящиеся к разным универсумам, которые в своей совокупности продуцируют свойства, не присущие каждому из этих элементов в отдельности.

Так, например, система правового регулирования продуцирует такие свойства, как: способность упорядочить общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования, гарантировать свободу субъектов права, скоординировать их интересы, интегрировать различные социальные группы в общество в целом, обеспечить стабильное развитие общества, стимулировать социально-позитивную деятельность субъектов права и т.д.» .

• 1) на создании правовых механизмов разработки и реализации государственной и муниципальной политики;
• 2) установлении правовых основ деятельности органов государственного и муниципального управления в основных сферах общественной жизни;
• 3) обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного и муниципального управления;
• 4) государственном и муниципальном контроле и надзоре за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На взгляд Д. А. Ловцова, концепция правового регулирования как процесса включает, по крайней мере, пять следующих методологических компонентов:

• 1) миропонимание;
• 2) правопонимание;
• 3) правотворчество;
• 4) правоприменение;
• 5) правореализация .

Представляется, что в контексте миропонимания правовое регулирование государственного и муниципального управления в современных условиях должно осуществляться с учетом ряда новых тенденций в международном сообществе 1 . Во-первых, постепенно обозначается все более настойчивая тенденция к демонтажу понятия «национальное государство» (в большинстве стран четкая линия к защите национальных интересов либо подменяется коллективными союзническими приоритетами, либо реализуется ситуативная линия к защите неких эфемерных много- или полинациональных интересов).

Во-вторых, понятие «государственный экономический суверенитет» практически больше не существует (или существует в довольно ограниченном количестве стран-систем). На смену ему приходят понятия «сфера государственно-корпоративных интересов», «концессионный суверенитет», «суверенитет автономных групп» и т.д.

В-третьих, меняются принципы управления. Из иерархических, жестко регламентированных и довольно отчетливых они преобразуются в сетевые, гибкие, мобильные и малопонятные. Со всей очевидностью это проявляется в практике принятия политико-экономических решений в пользу тех или иных групп.

В-четвертых, резко меняются полюса власти. Если еще каких-нибудь 20-30 лет назад можно было с легкостью идентифицировать конкретный центр принятия ключевых решений, то сегодня этот центр завуалирован настолько, что даже ведущие аналитики не могут распознать причину возникновения, характер и последствия реализации решений.

Конечно, можно склоняться к мысли, что эти тенденции есть закономерный результат глобального развития, следствие унификации управленческих практик и ответ на ключевые вызовы сегодняшнего дня. Но критический анализ таких тенденций приводит к совершенно иным выводам. Истоки их следует искать в иной плоскости - плоскости классовых интересов основных системообразующих субъектов или агентов системы.

Еще в 1975 г. вышел доклад «Кризис демократии», написанный по заказу Трехсторонней комиссии С. Хантингтоном, М. Крозье и Д. Вата- нуки. В докладе было зафиксировано наличие угроз для доминирующего положения правящего слоя - прежде всего то, что против него начинают работать демократия и государство всеобщего социального обеспечения, оформившееся в последний период. В докладе утверждалось, что развитие демократии на Западе ведет к уменьшению власти правительств, что различные группы, пользуясь демократией, начали борьбу за такие права и привилегии, на которые ранее никогда не претендовали, и что эти «эксцессы демократии» являются вызовом существующей системе правления. Отсюда следовал вывод: необходимо способствовать невовлеченности масс в политику, развитию определенной апатии, умерить демократию, исходя из того, что она лишь способ организации власти, причем вовсе не универсальный .

Представляется, что практика правового обеспечения государственного и муниципального управления в постсоветский период нередко находилась и продолжает находиться в лоне вышеуказанных рекомендаций по ослаблению демократии. Поэтому сегодня мы стоим перед необходимостью ускоренной и рациональной реформы системы государственного и муниципального управления. И осуществить эту реформу без правового обеспечения невозможно.

Под механизмом правового регулирования государственного управления понимается комплекс взаимосогласованных конституционно-правовых средств воздействия субъектов государства на экономическую, политическую, управленческую, социальную, правовую и духовную сферы общества, гарантирующих условия реализации прав и свобод всех граждан или, по крайней мере, их большинства.

В структуру механизма правового регулирования государственного и муниципального управления входят юридические нормы, правовая идеология, правовые принципы, юридические гарантии, процедуры, методы, способы и типы правового воздействия на общественные отношения и процессы.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления представляет собой многоаспектное явление. Во-первых, он включает в себя «позитивные» проявления в виде дозволения, поощрения, стимулирования социально полезных тенденций развития государства и муниципальных образований. Во-вторых, в данном механизме используются «негативные» формы правового воздействия на процессы обновления государственности в виде предупредительных, пресекательных и запретительных мер. В-третьих, этот механизм призван создавать условия для поиска новых моделей государственного и муниципального развития, зарождения новой идеологии государственного и муниципального управления.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления можно рассматривать и как систему. Речь идет о нормативно-правовой, организационной, кадровой и идеологической деятельности субъектов государственно-правовой жизни (народ, органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, политические партии) по воздействию на процесс государственного и муниципального управления. Во-первых, в эту систему входит концепция развития (реформирования) государства как совокупность теоретических положений, идей и принципов, регулирующих процесс создания того или иного типа государства (социалистического, либерального, демократического и т.п.). Во-вторых, системообразующим элементом этого механизма являются конституционные нормы, регулирующие основные сферы общественных отношений. В-третьих, к элементам механизма правового регулирования государственного и муниципального управления следует отнести систему органов государственной власти и местного самоуправления, институтов гражданского общества, воздействующих на общественные отношения и процессы. В-четвертых, к элементам правового механизма регулирования государственного и муниципального управления относятся технологические правовые процедуры. Речь идет прежде всего о формах и методах формирования институтов государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия с народом.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения. Основные компоненты правовых норм, регулирующих сферу государственного и муниципального управления, можно сгруппировать в несколько блоков.

• 1) комплекс федеральных законов, касающихся государственного и муниципального управления в целом;
• 2) правовые акты субъектов РФ, выражающие нормы правообеспечения государственного и муниципального управления;
• 3) подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами государственного и муниципального управления;
• 4) нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов сферы государственного и муниципального управления;
• 5) правовые акты, обеспечивающие защиту нрав граждан при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Что касается цели механизма правового регулирования государственного и муниципального управления, то она, на наш взгляд, состоит в том, чтобы с помощью правовых норм установить, укреплять и развивать те общественные отношения, которые содействуют стандартам высокого уровня и качества жизни народа, позволяют отечественному государству занимать достойное место в мировом сообществе.

Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, для формирования правового государства требуется «создание структур и процедур (технологий), способных удовлетворительно обеспечивать решение, по крайней мере, таких проблем:

• 1) выявление, систематизация и определение по приоритетам общих для всех в государстве потребностей, интересов и целей, требующих законодательного установления правил их реализации;
• 2) выражение и представление по поводу потребностей, интересов и целей всеобщей воли, которая корреспондировала первым, схватывала бы именно их, а не только то, что кажется таковым законодателям или другим властям предержащим, придавала законодательным установлениям авторитет и общественную поддержку;
• 3) создание стимулирующих условий и санкций единообразного и обязательного исполнения правил (норм) поведения всеми участниками государственного регулирования видов общественной деятельности;
• 4) поддержание посредством законности и правопорядка необходимого всем гражданам уровня свободы и безопасности, благополучия и спокойствия, возможностей их самоосуществления» 1 .

Все элементы механизма правового регулирования сферы государственного и муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. Только в комплексе, в единстве названных элементов может эффективно работать правовое регулирование государственного и муниципального управления.

Как показывает практика государственного и муниципального управления, правовое регулирование общественных отношений и процессов протекает непросто. Институтам гражданского общества нередко приходится противодействовать попыткам «замены демократического регулирования социальных процессов пресловутым административным ресурсом» .

В настоящем издании разделяется точка зрения Г. В. Атаманчука, утверждающего, что правовое регулирование представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов .

Правовое регулирование начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного нормативного правового акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочивании взаимосвязей и взаимодействия людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо высокого начальства, а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.

Социологический аспект ставит также вопрос о содержании самих законов и иных нормативных актов, о том, чтобы нормы материального и процессуального права соответствовали правам и свободам человека и гражданина на уровне мировых стандартов, требованиям гуманизма и справедливости в общественных отношениях. Опыт многих стран показывает, что если правовая система государства создается преимущественно в интересах правящего класса, то такая правовая система не может быть эффективной и периодически обрекает государство на кризис, а иногда и на гибель.

«Сердцевину» правового регулирования государственного и муниципального управления составляет нормативный аспект - разработка и юридическое (в актах органов государственной власти и местного самоуправления) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке.

Практический аспект правового регулирования государственного и муниципального управления связан с реальным воздействием норм права на государственную и муниципальную жизнь. Дело в том, что не все нормы права и не всеми субъектами правоотношений воспринимаются позитивно, с желанием их исполнять. Поэтому для реализации норм права требуются соответствующие организационно-государственные структуры.

Структурирование правового регулирования государственного и муниципального управления осуществляется по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются отношения:

• 1) между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами;
• 2) по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.;
• 3) между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного и других отраслей публичного права. Субсидиарно и конкретно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например гражданского, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Что касается конституционного права, то оно закрепляет базовые принципы формирования и деятельности органов государственного и муниципального управления, правового регулирования основных сфер общественной жизни. Речь идет об основах общественного и государственного строя, конституционном устройстве государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенции высших органов государственной власти и порядке их формирования, принципах построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуре, полномочиях и организационных формах их деятельности.

Административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, возникающие в процессе организационно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры и порядок реализации административной ответственности и т.д.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регламентирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, уплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регламентирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну, и др.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, выделением и использованием земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплей-продажей земельных участков, отношениями землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно наказуемых деяний - преступлений, в частности коррупционных, взяточничества, предательства государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. В международных правовых документах устанавливаются стандарты поведения для стран, ратифицировавших данные документы. Международные стандарты - это нормы, которые обычно считаются правильными с принципиальной и практической точек зрения, исходя из общепризнанных достижений современной мысли.

Особое место в международных стандартах занимают стандарты прав человека. Международные стандарты прав человека - это нормы современного международного права, предусматривающие такие общедемократические требования и обязанности государств, которые они должны с учетом особенностей своего общественного строя, национального развития и т.п. воплотить и конкретизировать в своих системах.

Универсальные международно-правовые стандарты защиты прав человека отражены в ряде важнейших международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и других международных правовых актах.

В рамках ООН установлены критерии и процедуры, которыми необходимо руководствоваться в процессе нормотворчества в области международно-правовой защиты человека. Примером тому служит резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 04.12.1986 № 41/120 «Установление международных стандартов в области прав человека». Резолюция сформировала следующие требования к их разработке. Они должны:

• 1) согласовываться с соответствующим сводом международно-правовых норм в области прав человека;
• 2) носить фундаментальный характер и основываться на присущих человеческой личности достоинстве и ценности;
• 3) быть достаточно четкими, чтобы служить источником поддающихся определению и осуществимых прав и обязанностей; предусматривать, где это уместно, реалистические и эффективные механизмы реализации, включая систему представления докладов;
• 4) пользоваться широкой международной поддержкой.

Приведенный перечень отраслей нрава свидетельствует о том, что

но характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено:

• 1) на защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;
• 2) разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;
• 3) правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким:
  • - установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления;
  • - закреплением полномочий каждого органа власти;
  • - определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;
• 4) установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
• 5) формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;
• 6) обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

При этом «следует принять во внимание, что правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все и вся, даже в гой сфере отношений, которая опосредствуется государственным руководством. В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать» .

Правовое обеспечение сферы государственного и муниципального управления необходимо рассматривать не как вещь в себе, а во взаимосвязи с динамикой социально-экономического развития страны, результативностью и эффективностью государственного и муниципального управления. Данный научный подход активно используется в настоящем учебнике.

Кац И. О первоочередных антикризисных мерах // Экономист. 2015. № 5. С. 14. Правовое обеспечение промышленности: науч.-практ. пособие / О. А. Акопян,В. А. Витушкин, Н. И. Карпова [и др.]; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2010. С. 5. Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1994. С. 145. Международная организация, созданная в 1973 г., официальная цель которой - обсуждение и поиск решений мировых проблем. Состоит из представителей Северной Америки,Западной Европы и Азии (Япония, Южная Корея). См.: The Trilateral Commission. URL:http://trilateral.org. - Примем, ред. Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 25.